I GSK 1113/07

I GSK 1113/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-10-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janusz Zajda
Marzenna Zielińska /sprawozdawca/
Urszula Raczkiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6305 Zwrot należności celnych
Hasła tematyczne
Celne prawo
Sygn. powiązane
III SA/Po 601/06 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2007-05-15
Skarżony organ
Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
art 122, art 168 par. 2, art 169 par. 1, art 253 par. 1, art 260
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 23 poz 117
art 279 par. 1
Ustawa z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 15 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Po 601/06 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu należności celnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od A.P. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w P. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Po 601/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z [...] maja 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu cła oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w P. z [...] maja 2005 r. nr [...], a ponadto orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
Sąd uznał za miarodajne poniższe ustalenia faktyczne, dokonane przez organy celne:
Decyzją z [...] maja 2005 r., Naczelnik Urzędu Celnego w P. działając na podstawie art. 207 Ordynacji podatkowej, art. 26 ustawy z 19 marca 2004 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne (Dz.U. Nr 68, poz. 623) oraz art. 248 § 1 i § 2, art. 250 § 3 Kodeksu celnego (Dz.U. z 1997 r. Nr 137, poz. 926 ze zm.) odmówił zwrotu cła w wysokości 2.604,50 zł pobranego od towaru (żołądki wołowe mrożone) zgłoszonego do procedury dopuszczenia do obrotu wg dokumentu SAD nr OBR [...] z [...] maja 1999 r. i wypłaty odsetek od należności celnych przywozowych.
Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z [...] maja 2006 r. działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej art. 246 § 2, art. 247, art. 248 § 1, art. 252 § 1 Kodeksu celnego oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 grudnia 1997 r. w sprawie określenia wypadków, w których należności celne przywozowe lub wywozowe są zwracane lub umarzane oraz trybu i warunków dokonywania zwrotu lub umorzenia (Dz.U. Nr 158, poz. 1050), a także § 92 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 1 grudnia 1997 r. w sprawie gospodarczych procedur celnych i procedur uproszczonych (Dz.U. Nr 147, poz. 989) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał, że A.P., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą V., odmówiono wydania pozwoleń na korzystanie z procedury uszlachetniania czynnego w systemie ceł zwrotnych ze względu na wynik kontroli opisanej w protokole Nr [...], dotyczącej realizacji wcześniej wydanego pozwolenia. Organ uznał, że wszelkie zastrzeżenia podniesione w odwołaniu strony dotyczą działań kontrolnych i winny być zgłoszone we właściwym dla specyfiki tych działań trybie. Ustalenia kontrolne stały się dowodem w postępowaniu administracyjnym, które doprowadziło do podjęcia decyzji o odmowie wydania pozwoleń. W rezultacie strona została pozbawiona możliwości stosowania procedury uszlachetniania czynnego i dokonane w okresie późniejszym przywozy musiały odbywać się z wyłączeniem gwarancji zwrotu cła. Argumenty strony zawarte w odwołaniu, a dotyczące kwestii protokołu kontroli i cofnięcia pozwolenia, jak też odmowy wydania nowego nie mogły być uwzględnione w postępowaniu dotyczącym zwrotu cła, wszczętym na wniosek A.P. z 14 sierpnia 2001 r. Żądania swoje strona oparła na zasadach przewidzianych dla procedury uszlachetniania czynnego, posługując się rozliczeniem zużycia sprowadzonego surowca i pomniejszając ilość odpadu w postaci tłuszczu. Jednak zgłoszenie celne SAD nr OBR [...] z [...] maja 1999 r. dotyczyło procedury dopuszczenia do obrotu na zasadach ogólnych, a więc wykluczało możliwość zwrotu cła. Zgłoszenie to podlegało weryfikacji, której wyniku strona nie podważała. Ponadto trzyletni termin na weryfikację przedmiotowego zgłoszenia celnego, określony w art. 65 § 5 Kodeksu celnego, upłynął 4 maja 2002 r.
Organ podniósł, że A.P. nie posiadała pozwolenia na korzystanie z procedury uszlachetniania w systemie ceł zwrotnych, które uzasadniałoby zmianę dokonanego zgłoszenia celnego. Ubieganie się o zwrot cła jest pozbawione podstaw prawnych, gdyż dotyczy towaru, który nie podlega takiemu reżimowi prawnemu. Podstaw tych strona nie potrafiła samodzielnie zdefiniować, usiłując przerzucić ten obowiązek na organ. Dyrektor Izby Celnej zwrócił uwagę, że stosownie do treści § 92 ust. 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Finansów z 1 grudnia 1997 r. w sprawie gospodarczych procedur celnych i procedur uproszczonych wyznaczono termin 30-dniowy na złożenie wniosku o zwrot lub umorzenie cła, liczony od dnia, w którym produkty kompensacyjne otrzymały inne przeznaczenie. Z rozliczenia zawartego w treści wniosku z 14 sierpnia 2001 r. wynika, że ostatnie zgłoszenie do procedury wywozu towarów po przerobie uszlachetniającym miało miejsce w maju 2000 r., co oznacza, że wniosek z 14 sierpnia 2001 r. nie spełnia wymogów co do terminu.
Organ odwoławczy wskazał, że zgłoszenie zostało przyjęte, poddane weryfikacji i towar został objęty żądaną procedurą. W tym samym dniu powiadomiono zgłaszającego o zarejestrowaniu kwoty długu celnego. Do momentu zwolnienia towaru nie wpłynął wniosek o unieważnienie zgłoszenia celnego (art. 247 Kodeksu celnego).
W ocenie Dyrektora Izby Celnej zawarte w odwołaniu żądanie dotyczące skorygowania ilości powstałego po przerobie żołądków tłuszczu, nie wymaga analizy ze strony organu odwoławczego, gdyż nie miało znaczenia dla odmowy zwrotu cła.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na powyższą decyzję wskazał, że treść wniosku z 14 sierpnia 2001 r. i pism uzupełniających wniosek składanych na żądanie organu celnego jednoznacznie wskazywała na odszkodowawczy charakter żądania, które jedynie z powodu braku orientacji w przepisach prawnych zostało sformułowane przez A.P. jako wniosek o zwrot cła wraz z odsetkami. Wobec jednoznacznych oświadczeń strony co do podstaw faktycznych zgłoszonego wniosku, dokonana przez organy celne jego kwalifikacja prawna jako wniosku o zwrot cła w trybie przewidzianym dla procedury uszlachetniania czynnego w systemie ceł zwrotnych była niezgodna z intencjami strony i naruszała zasady praworządności i kształtowania zaufania do organów państwa - art. 120 i 121 Ordynacji podatkowej. Ciężar procesowy właściwej kwalifikacji prawnej wniosku wszczynającego postępowanie, a także wykazanie, że dokonana kwalifikacja jest zgodna z intencjami strony spoczywa na organach prowadzących postępowanie (art. 122 Ordynacji podatkowej).
Możliwość dochodzenia na drodze administracyjnej odszkodowania od organu, który wydał decyzję, za poniesione szkody będące następstwem istotnie wadliwych decyzji następnie uchylonych w wyniku wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji przewidywały do końca 2006 roku przepisy art. 260-261 Ordynacji podatkowej. Powołane przepisy w dacie wydania zaskarżonej decyzji miały odpowiednie zastosowanie w sprawach celnych (art. 262 Kodeksu celnego). Zatem to wskazane przepisy Ordynacji podatkowej winny stanowić podstawę prawną rozpoznania wniosku strony, a nie uregulowania zawarte w art. 121 § 1 pkt 2 w zw. z art. 133 § 1 Kodeksu celnego, które przewidywały możliwość zwrotu cła od towarów przywiezionych i dopuszczonych do obrotu w procedurze uszlachetniania czynnego w systemie ceł zwrotnych.
W tym miejscu Sąd zauważył, że rozpoznanie wniosku na podstawie art. 260 - 261 Ordynacji podatkowej było obowiązkiem organów celnych do końca 2006 roku. Poczynając od 1 stycznia 2007 r. nie ma już możliwości dochodzenia odszkodowania na drodze administracyjnej, gdyż właściwy w tych sprawach jest sąd powszechny (art. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U.06.217.1590).
Jednocześnie Sąd wskazał, że przepisy Ordynacji podatkowej oraz prawa podatkowego nie przewidywały i nadal nie przewidują żadnych innych, poza wskazanymi powyżej, podstaw orzekania przez organ podatkowy (celny) w sprawie z wniosku o odszkodowanie z powodu szkody wyrządzonej stronie postępowania.
Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że Naczelnik Urzędu Celnego nie był właściwy do rozpoznania wniosku o zwrot cła na podstawie przepisów art. 246 - 248 Kodeksu celnego. Organem wyłącznie właściwym do orzekania w tym zakresie był Dyrektor Izby Celnej. Organ odwoławczy winien był więc uchylić decyzję I instancji i umorzyć postępowanie, w zakresie w jakim organ I instancji rozstrzygał w kwestii zwrotu cła na podstawie art. 246-248 Kodeksu celnego oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 19 grudnia 1997 r. w sprawie określenia wypadków, w których należności celne przywozowe lub wywozowe są zwracane lub umarzane oraz trybu i warunków dokonywania zwrotu lub umorzenia (Dz. U. Nr 158, poz. 1050).
W ocenie Sądu I instancji żądania A.P. zawarte w punkcie 2 i 3 wniosku z dnia 14 sierpnia 2001 roku powinny otrzymać prawidłowy bieg zakończony stosownym orzeczeniem. Niedopuszczalna bowiem jest bezczynność organów celnych polegająca na pozostawieniu tych żądań bez rozpoznania z wyjaśnieniem, że nie mieszczą się one w zakresie wszczętego postępowania. Nawet wówczas, gdy żądanie pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy (celny) wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które przysługuje zażalenie (art. 165a § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej). Sąd zaznaczył, iż ustalenie ilości tłuszczu na poziomie 12% przywiezionego towaru było okolicznością, która miała istotne znaczenie dla oceny zasadności żądania zwrotu cła.
Dyrektor Izby Celnej w P. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest:
I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z:
1) art.122 Ordynacji podatkowej poprzez uznanie, iż organ celny zobowiązany był do wykazania wszystkich możliwości prawnych na podstawie których żądanie mogło być rozpatrzone,
2) art. 120 i 121 Ordynacji podatkowej poprzez przyjęcie, iż kwalifikując wniosek strony jako podanie o zwrot cła, w trybie przewidzianym dla procedury uszlachetniania czynnego w systemie ceł zwrotnych, organ naruszył wyrażone w tych przepisach zasady praworządności i kształtowania zaufania do organów państwa oraz art.168 § 2 Ordynacji podatkowej poprzez przyjęcie, iż ciężar procesowy właściwej kwalifikacji prawnej wniosku i wykazania, że jest on zgodny z intencjami strony spoczywa na organach prowadzących postępowanie,
3) art. 260 i art. 261 Ordynacji podatkowej poprzez przyjęcie, iż organy zobowiązane były rozpatrzyć żądanie strony w trybie odszkodowawczym, a strona mogła dochodzić uprawnień jedynie na tej podstawie,
4) art. 133 Kodeksu celnego oraz art. 280 § 1 pkt 4 Kodeksu celnego poprzez uznanie, iż Naczelnik Urzędu Celnego orzekając w sprawie zwrotu cła naruszył przepisy dotyczące właściwości;
II art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi poza jej granicami i wypowiedzenie się co do wadliwości decyzji niebędących przedmiotem zaskarżenia (dotyczących pozwolenia na stosowanie procedury).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwalifikacja prawna wniosku A.P. z 14 sierpnia 2001 r. i zastosowany przez organy celne tryb jego rozpatrzenia. Potraktowanie powyższego podania jako wniosku o zwrot cła i odsetek od należności celnych uniemożliwiało wydanie decyzji pozytywnej dla strony. Dla uznania jej żądań konieczne byłoby bowiem spełnienie warunków, o których mowa w art. 133 Kodeksu celnego oraz rozporządzenia Ministra Finansów z 1 grudnia 1997 r. w sprawie gospodarczych procedur celnych i procedur uproszczonych, w tym przede wszystkim posiadanie pozwolenia na stosowanie tej procedury gospodarczej. Tymczasem owo pozwolenie, ważne do 31 maja 1998 r., na skutek stwierdzonych w wyniku kontroli nieprawidłowości dotyczących ilości powstałych odpadów, zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Organy celne najpierw uchyliły decyzję zawierającą pozwolenie na podstawie art. 245 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, a następnie, działając z urzędu, wzruszyły to rozstrzygnięcie z powodów formalnych, z zastosowaniem art. 253 § 1 Ordynacji podatkowej i w efekcie zakończyły postępowanie wznowieniowe decyzją odmawiającą uchylenia pozwolenia.
Zdaniem organu taki sposób zakończenia sprawy dotyczącej pozwolenia na stosowanie procedury związany był z popełnionym błędem procesowym (przyjęto tryb wznowienia zamiast określonego w przepisach ww. rozporządzenia w sprawie gospodarczych procedur celnych, cofnięcia pozwolenia) oraz wygaśnięciem w toku postępowania ważności pozwolenia.
Wniosek z 14 sierpnia 2001 r. odnosił się do towarów dopuszczonych do obrotu m.in. wg dokumentu SAD nr [...] z [...] kwietnia 1999 r. i zawierał w sobie żądanie zwrotu cła za towary uwzględnione w tabeli wraz z ustawowymi odsetkami, zmiany obliczenia przez Urząd Celny odpadu oraz naliczenia ustawowych odsetek w związku z decyzjami [...] i [...]. Podanie powyższe wszczęło postępowanie celne, zakończone skarżonym wyrokiem. W jego toku organy celne wydawały kolejno, uprzednio wzywając stronę do sprecyzowania żądania (pismo z 3 października 2001 r., 10 lutego 2005 r.) i informując ją o stanie prawnym sprawy (pisma z 18 marca 2005 r., 11 kwietnia 2006 r.) następujące rozstrzygnięcia:
1) decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Poznaniu z [...] czerwca 2003 r. nr [...], uznającą zgłoszenie celne za prawidłowe, odmawiającą zwrotu cła i odsetek oraz zmiany ilości powstałych odpadów,
2) decyzję Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z [...] czerwca 2004 r. uchylającą ww. rozstrzygnięcie i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania,
3) decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Poznaniu z [...] maja 2005 r. nr [...] odmawiającą zwrotu cła i wypłaty odsetek,
4) decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Poznaniu z [...] września 2005 r. umarzającą postępowanie dotyczące uznania za prawidłowe zgłoszenia celnego nr [...] z [...] maja 1999 r.,
5) decyzję Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z [...] maja 2006 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję określoną w pkt 3.
Organy celne podkreślały w wydawanych rozstrzygnięciach, iż kwestia prawidłowości stosowania procedury celnej, mająca wpływ na utratę pozwolenia na jej stosowanie była przedmiotem odrębnego postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia. Skarżąca wywodziła, iż jej zdaniem kwestia ta ma zasadniczy wpływ na wysokość żądanego zwrotu cła. Jednocześnie działając na wezwanie organu, strona ograniczyła swoje wyjaśnienia do ogólnego wskazania, iż zainteresowana jest odzyskaniem zapłaconej kwoty, a kwalifikacja prawna wniosku należy do obowiązków administracji celnej.
Zdaniem kasatora orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego narusza przepisy postępowania i to w sposób wpływający istotnie na wynik sprawy, a mianowicie, art.145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z:
1) art. 122 Ordynacji podatkowej, poprzez uznanie, iż organy celne, realizując zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązane były wskazać stronie wszystkie możliwości prawne, na podstawie których żądanie mogło być rozpoznane. Tymczasem wynikający z powyższej normy nakaz dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie zwalnia strony z obowiązku sprecyzowania swojego żądania. Określenie przedmiotu sprawy, umożliwiające ustalenie właściwego trybu i organu, stanowi wymóg formalny podania, a nieuzupełnienie braków w tym zakresie skutkuje pozostawieniem go bez rozpoznania.
Poszukiwanie normy prawnej znajdującej zastosowanie w ustalonym przez organ stanie faktycznym ograniczone zostało jedynie do przepisów regulujących kwestie zwrotu cła. Organ skoncentrował się na tej drodze, kierując się nie tylko literalnym brzmieniem wniosków (strona we wszystkich pismach wnosi o zwrot cła) ale też brakiem innych trybów, nadających się do skutecznego rozpoznania sprawy.
Organy celne realizowały zasadę wyjaśnienia okoliczności faktycznych, poprzez wezwania wnioskodawcy do sprecyzowania żądania i wyjaśnianie mu jego sytuacji prawnej i faktycznej.
2) art.120 i 121 Ordynacji podatkowej poprzez uznanie, iż kwalifikując wniosek strony jako żądanie zwrotu cła organy naruszyły wyrażone w tym przepisach zasady praworządności i kształtowania zaufania do organów państwa.
Zdaniem kasatora żadna z powyższych zasad nie mieści w sobie obowiązku udzielania porad prawnych zainteresowanemu. Biorąc pod uwagę, iż żaden z dopuszczalnych prawem trybów nie dawał gwarancji odzyskania pieniędzy, oczekiwanie takiej pomocy od organu wykracza poza zdefiniowane w komentowanym artykule obowiązki.
3) art. 260 i art. 261 Ordynacji podatkowej poprzez przyjęcie, iż organy zobowiązane były rozpatrzyć żądanie strony w trybie odszkodowawczym, a strona mogła dochodzić uprawnień jedynie na tej podstawie, a w konsekwencji uznanie, iż decyzje wydane zostały w oparciu o nieprawidłowe podstawy prawne.
Organ celny nie informował strony o możliwości dochodzenia odszkodowania w trybie art. 260 Ordynacji podatkowej ponieważ w ustalonym stanie faktycznym, nie istniała taka możliwość prawna. Tryb ten dotyczy przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek wydania decyzji, następnie uchylonej w wyniku wznowienia postępowania lub stwierdzenia jego nieważności z zastrzeżeniem, iż przesłanki które uzasadniają uchylenie decyzji nie powstały z winy strony. Prawo do odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu, związane zatem było z wydaniem, enumeratywnie wyliczonych decyzji. Wśród nich ustawodawca nie wymienił uchylenia decyzji na podstawie art. 253 Ordynacji podatkowej. Podstawą roszczeń odszkodowawczych w spornej sprawie mogła być jedynie decyzja nr [...] z [...] listopada 1998 r., skutkiem której strona utraciła uprawnienia do zgłaszania towarów w trybie procedury uszlachetniania czynnego i w efekcie możliwość uzyskania zwrotu cła. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu, nie w trybie wznowienia postępowania (to bowiem zakończyło się odmową uchylenia decyzji ze względu utratę ważności pozwolenia - decyzja nr [...] z [...] marca 2001 r.), ale na podstawie art. 253 Ordynacji podatkowej, umożliwiającego uchylenie decyzji ze względu na interes publiczny lub ważny interes podatnika (decyzja z [...] lutego 2001 r. [...]). Samo zaś wzruszenie decyzji uchylającej pozwolenie związane było, nie z odmienną oceną działań podmiotu korzystającego z procedury (w zakresie zadeklarowanej ilości odpadków), ale z wystąpieniem uchybień formalnych. Utrata mocy obowiązującej pozwolenia nastąpiła, nie wskutek wydania aktu administracyjnego ale upływu czasu na jaki zostało ono wydane.
W ocenie kasatora rekomendowanie stronie art. 260 Ordynacji podatkowej jako jednego z dopuszczalnych trybów rozpoznania wniosku byłoby, z ww. powodów całkowicie nieuzasadnione. Organ celny, mając kłopoty z ustaleniem woli i zakresu żądania wnioskodawczyni skoncentrował się na trybie zwrotu cła, wybranym przez nią literalnie i wynikający z całego kontekstu sprawy.
Zdaniem organów celnych, interpretacja wniosku strony uwzględniała nie tylko treść jej żądania, odnoszącą się bezpośrednio do zasad przewidzianych dla procedury uszlachetniania czynnego, ale również fakt, iż wskazywane przez Sąd przepisy dotyczące trybu odszkodowawczego nie znajdują zastosowania w sprawie.
4) art.133 Kodeksu celnego w związku z art. 280 § 1 pkt 4 Kodeksu celnego, poprzez uznanie, iż Naczelnik Urzędu Celnego nie był właściwy do rozpatrzenia sprawy zwrotu cła.
Zdaniem kasatora w sprawach zwrotu cła w procedurze uszlachetniania czynnego właściwy był Naczelnik Urzędu Celnego. Właściwości tej nie zmienia, zawarta w uzasadnieniu decyzji, informacja o przesłankach zwrotu cła na podstawie art. 246 i 248 Kodeksu celnego, w sytuacji gdy żadna z nich nie jest przedmiotem rozpoznania przez organ.
Mimo wątpliwości co do zakresu sprawy, organ I instancji w decyzji odnosił się do kwestii zwrotu cła związanego ze stosowaniem procedury. W pozostałym zakresie ograniczył się do powołania przesłanek.
Zdaniem kasatora rozdzielanie tych postępowań w sytuacji, gdy brak podstaw do ich prowadzenia w tym trybie, a dotyczą tego samego zgłoszenia oraz umarzanie w części dotyczącej zwrotu cła na podstawie art. 246 i 248 Kodeksu celnego (jak proponuje Sąd), naruszałoby zasadę prostoty postępowania (art. 125 Ordynacji podatkowej). Podobna uwaga odnosi się do wskazówki odmowy wszczęcia postępowania w sprawach ilości odpadów i wypłaty odsetek.
Organ podkreślił, iż proponowany przez Sąd art. 165a Ordynacji podatkowej, nie znajduje zastosowania w sprawach wszczętych 5 września 2001 r. wnioskiem z 14 sierpnia 2001 r. (wszedł w życie 1 stycznia 2003 r. - art. 30 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa oraz (Dz.U. nr 169 poz.1387),
5) w związku z art.134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi poza jej granicami i wypowiedzenie się co do wadliwości decyzji nie będących przedmiotem zaskarżenia Sąd wypowiadając się co do istotnej wadliwości decyzji dotyczących pozwolenia na stosowanie procedury, wykroczył poza granice rozpoznania sprawy, wyznaczone przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonych decyzjach organów celnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, natomiast z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.
Skargę kasacyjną - stosownie do art. 174 p.p.s.a. - można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanym przypadku skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 134 § 1 p.p.s.a., przez rozpoznanie skargi poza jej granicami, a w konsekwencji wypowiedzenie się co do wadliwości decyzji niebędących przedmiotem zaskarżenia.
Sąd I instancji uznał, że skarga strony zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy celne błędnie odczytały treść wniosku Anny Piechockiej z 14 sierpnia 2001 r., interpretując go jako żądanie zwrotu cła w trybie przewidzianym dla procedury uszlachetniania czynnego w systemie ceł zwrotnych. Tymczasem prawidłowa kwalifikacja prawna wniosku wszczynającego postępowanie, zgodna z intencją strony, "jednoznacznie wskazywała na odszkodowawczy charakter żądania". Sprawa o odszkodowanie po dacie 1 stycznia 2007 r. nie mogłaby się toczyć na drodze administracyjnej, a jedynie przed sądem powszechnym, zatem postępowanie wszczęte omawianym wnioskiem musiałoby zostać umorzone przez organ celny.
Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż powyższe stanowisko, niejako narzucające sposób interpretacji stanu faktycznego sprawy, w sposób istotny narusza przepisy postępowania.
Przewidziany przepisem art. 122 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (j.t. Dz.U. Nr 8 z 2005 r., poz. 60 ze zm.) obowiązek zebrania z urzędu wszystkich dowodów i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej nie ma charakteru absolutnego i nie oznacza, że strona postępowania jest zwolniona od dowodzenia i wykazywania okoliczności, na które się powołuje lub które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Także wnioskodawca w swoim dobrze rozumianym interesie powinien wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Podstawą obowiązku współdziałania strony z organami celnymi w gromadzeniu dowodów, szczególnie wówczas, gdy wnioskodawca zamierza wywodzić z nich korzystne dla siebie skutki prawne, są przepisy art. 122 i 187 § 1 Ordynacji podatkowej. Organy natomiast, aczkolwiek obowiązane są gromadzić dowody przemawiające zarówno na korzyść, jak i niekorzyść strony, nie mogą być obarczane obowiązkiem nieograniczonego poszukiwania faktów potwierdzających stanowisko strony, jeżeli argumentów w tym zakresie nie dostarczyła ona sama, a z ustaleń organów wynikają wnioski przeciwne do twierdzeń strony. Tym samym strona nie może czuć się zwolnioną od współdziałania z organem celnym w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, zwłaszcza jeśli nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych. (v. m.in. wyrok NSA z 26 września 2006, I FSK 23/06, publ. LEX nr 286708; wyrok NSA z 15 grudnia 2005 r., I FSK 186/05, publ. LEX nr 195825)
Przepis art. 168 § 2 o.p. zobowiązuje wnioskodawcę do sprecyzowania w podaniu (wniosku) m.in. treści żądania, natomiast organ celny na podstawie przepisów art. 169 § 1 o.p. w zw. z art. 262 ustawy z 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (Dz.U. Nr 23, poz. 117 ze zm.) zobowiązany jest do wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych w oznaczonym terminie, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia. Redakcja tego przepisu ("...organ wzywa...") wskazuje, że w razie zaistnienia sytuacji w nim przewidzianej adresat podania (wniosku) jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobligowany do stosownego wezwania strony.
Pismo strony z 14 sierpnia 2001 r. wszczynające postępowanie celne odnosiło się do konkretnie oznaczonych towarów wcześniej dopuszczonych do obrotu na ogólnych zasadach i zawierało w sobie żądanie zwrotu cła z odsetkami, a także wniosek o zmianę sposobu obliczenia odpadu. Literalne brzmienie pisma nie pozostawiało żadnych wątpliwości związanych z jego treścią, a A.P. zdawała sobie sprawę, że przedmiotowe zgłoszenie celne było realizowane w procedurze dopuszczenia do obrotu (v. pismo ww. z 20 lutego 2005 r.).
Nie uzasadniały odmiennej kwalifikacji prawnej wniosku od przyjętej przez organ celny odpowiedzi strony na kierowane do niej wezwania do sprecyzowania żądania oraz wypowiedzi A.P. na informacje o stanie prawnym sprawy (v. m.in. pismo strony z 22 października 2001 r.). Nieuprawnionym jest zatem stwierdzenie Sądu I instancji o odszkodowawczym charakterze żądania, z tym, że według zasad przewidzianych dla zwrotu cła w procedurze uszlachetniania czynnego.
Trafnie w tej sytuacji skarżący organ zauważa, że zasady postępowania celnego (art. 120-122 o.p.) nie obejmują sobą obowiązku prawnego doradztwa, wskazywania obiektywnie najkorzystniejszego dla strony postępowania zmierzającego do odzyskania cła, czy też przedstawiania prognoz, jako następstw możliwych działań procesowych.
Obowiązujące do dnia 1 stycznia 2007 r. zasady odpowiedzialności odszkodowawczej zawierały, w związku m.in. ze sprawami celnymi (art. 260 o.p.), przesłanki odpowiedzialności za szkodę, która powstała wskutek wydania decyzji przez organ celny. Stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji, jaka następnie została uchylona w wyniku wznowienia postępowania lub gdy stwierdzono jej nieważność, służyło odszkodowanie za poniesioną stratę i utracone korzyści, chyba że przesłanki, które uzasadniają uchylenie decyzji lub stwierdzenie jej nieważności, powstały z winy strony.
Prawo do odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu związane było zatem z wydaniem określonego rodzaju decyzji, wśród których ustawodawca nie wymienił rozstrzygnięcia uchylonego ze względu na interes publiczny lub ważny interes podatnika (art. 253 § 1 o.p.).
W okresie do 30 listopada 1998 r. obowiązywała decyzja stanowiąca podstawę do wydania pozwolenia na korzystanie przez A.P. z procedury uszlachetniania czynnego. Dalszego pozwolenia strona nie otrzymała, zatem w dacie dopuszczenia do obrotu przedmiotowego towaru (4 maja 1999 r.) już nie korzystała z omawianej gospodarczej procedury celnej. Podstawą ewentualnych roszczeń odszkodowawczych strony mogłaby być jedynie decyzja z 17 listopada 1998 r., pozbawiająca uprawnienia do zgłaszania towarów w trybie procedury uszlachetniania czynnego, a tym samym możliwości ubiegania się o zwrot cła. Decyzja ta jednak została 16 lutego 2001 r. uchylona na podstawie przepisu art. 253 § 1 o.p., jako naruszająca porządek prawny, z tym że w sytuacji, gdy pozwolenie utraciło już wcześniej ważność w następstwie upływu terminu, na jaki je udzielono.
Nie istniała zatem podstawa uzasadniająca pouczenie strony o możliwej odpowiedzialności odszkodowawczej organu celnego, ponieważ w konkretnym stanie faktycznym nie zachodziła taka możliwość prawna. W konsekwencji, również z tego powodu nie można podzielić stwierdzenia Sądu I instancji o niezasadnym zaniechaniu wskazania stronie możliwości dochodzenia odszkodowania na drodze administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska Sądu I instancji o naruszeniu przepisów związanych z właściwością rzeczową organów celnych.
Organy te rozpoznawały wniosek A.P. jako dotyczący zwrotu cła w procedurze uszlachetniania czynnego, na co ich zdaniem wskazywało jego literalne brzmienie, kontekst sprawy i brak innych trybów nadających się do rozpoznania sprawy zgodnie z intencją strony.
W dacie orzekania, rozstrzyganie w tych sprawach w leżało w kompetencjach naczelnika urzędu celnego i - w drugiej instancji - dyrektora izby celnej (art. 279 § 1 K.cel.).
Z kolei, zawarte w uzasadnieniach decyzji organów celnych informacje związane ze stosowaniem przepisów art. 246 i 248 K.cel. nie tyle świadczyły o stosowaniu procedury wynikającej z tych przepisów, co sprowadzały się do omówienia przesłanek innych instytucji regulujących kwestie zwrotu cła dla wykazania, iż nie mogłyby one stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Na podobnej zasadzie nie była przedmiotem rozpoznania przez organ celny kwestia ewentualnego odszkodowania (art. 261 § 1 i § 2 o.p.).
Trafnie w tej sytuacji skarżący organ podnosi, że ewentualne rozdzielenie z urzędu postępowania i skierowanie wniosku do dyrektora izby celnej, celem rozważenia zaistnienia przesłanek zwrotu cła na podstawie art. 246 lub 248 K.cel., w sytuacji tego samego zgłoszenia i zauważalnego braku podstaw do prowadzenia sprawy w innym trybie, naruszałoby zasadę szybkości postępowania (art. 125 o.p.).
Należy zgodzić się również ze skarżącym, iż wytknięta przez Sąd I instancji "bezczynność organów celnych", polegająca na pozostawieniu bez rozpoznania jednocześnie zgłoszonych przez A.P. wniosków w sprawie wypłaty odsetek oraz o zmianę sposobu obliczania ilości odpadów (tłuszczów), nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Żądanie w zakresie odsetek zostało rozstrzygnięte przez organy celne obu instancji wykazaniem braku materialnoprawnych podstaw jego uwzględnienia. Wniosek zaś o zmianę sposobu obliczania ilości tłuszczu powstałego w następstwie przerobu towaru został przez te organy rozpatrzony, jako niemający praktycznego znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia (negatywnego dla strony) kwestii zwrotu cła z odsetkami od konkretnej partii importowanego towaru.
Stan sprawy nie uzasadniał również prowadzenia równoległych rozważań w zakresie ewentualnego odszkodowania związanego z obiema powyższymi pozycjami, już choćby z uwagi na akcesoryjność wniosku o odsetki i częściowo – w zakresie, w jakim mógł dotyczyć konkretnej sprawy – wniosku o zmianę sposobu obliczania ilości tłuszczów.
Na marginesie ostatniej kwestii należy zauważyć, iż wskazywany przez Sąd I instancji przepis art. 165a o.p. - jako podstawa prawna możliwego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem z 14 sierpnia 2001 r., a także jego zaskarżenia - wszedł w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2003 r. (dodany przez art. 1 pkt 121 ustawy z 12 września 2002 r.; Dz.U. z 2002 r. Nr 169, poz. 1387), zatem nie mógłby mieć w sprawie zastosowania.
W tej sytuacji za zasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z powołanymi przepisami Ordynacji podatkowej.
Natomiast nie jest zasadny, a nadto błędnie i niejasno sformułowany, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący obrazy przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez rozpoznanie skargi poza jej granicami i wypowiedzenie się co do wadliwości decyzji niebędących przedmiotem zaskarżenia.
Powołany przepis dotyczy rozstrzygania w granicach danej sprawy, bez związania Sądu I instancji zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy w rozumieniu powyższego przepisu wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonej ostatecznej decyzji organu odwoławczego.
Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja organu odwoławczego w sprawie odmowy zwrotu cła uiszczonego w związku z dokonaniem zgłoszenia celnego wraz z odsetkami, przy jednoczesnym uwzględnieniu zmiany ilości tłuszczu powstałego po przerobie importowanego towaru.
Rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, określone przez stronę skarżącą jako wypowiadanie się co do wadliwości decyzji niebędących przedmiotem zaskarżenia (czyli dotyczących pozwolenia na stosowanie procedury), nie były wyjściem poza granice sprawy, a jedynie sprowadzały się do próby odmiennej wykładni wniosku A.P. z 14 sierpnia 2001 r., także przy uwzględnieniu faktu wcześniejszego postępowania w zakresie cofnięcia pozwolenia na stosowanie procedury uszlachetniania czynnego. Tak więc podkreślenie, iż strona miała świadomość, że nie przysługuje jej prawo korzystania z uprzywilejowanej procedury gospodarczej, nie może być traktowane jako ocena decyzji niebędącej przedmiotem zaskarżenia.
Z tych względów skarga kasacyjna, oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia omówionych przepisów postępowania, zasługiwała na uwzględnienie.
Po uchyleniu wyroku w całości postępowanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego winno przede wszystkim sprowadzać się do ponownego wyjaśnienia i rozważenia podstaw skargi A.P. od decyzji organu celnego II instancji, także przy wykorzystaniu własnych stwierdzeń Sądu wiążących się ze skutecznym kwestionowaniem rozstrzygnięć organów celnych w drodze sądowoadministracyjnej oraz obecną możliwością dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 i 207 § 2 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
Zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego jedynie w części uzasadnione jest relacją wysokości tego wynagrodzenia do stopnia zawiłości sprawy, a także faktem, że niniejsza sprawa pomiędzy tymi samymi stronami i w tym samym przedmiocie jest jedną z wielu, co skutkowało odpowiednio mniejszym nakładem pracy przy sporządzaniu skargi kasacyjnej.