I GSK 1102/18

I GSK 1102/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-03-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Mleczko-Jabłońska /sprawozdawca/
Cezary Kosterna
Henryk Wach /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Lu 1560/15 - Wyrok WSA w Lublinie z 2016-04-26
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
par. 2
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U. 2012 poz 1164
art. 3, art. 7 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 173
art. 21 ust. 1, 2, 3, 7
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Aneta Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 1560/15 w sprawie ze skargi S. R. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1560/15, oddalił skargę S. R. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 15 maja 2014 r. S. R. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 ( dalej jako płatność ONW).
We wniosku zadeklarowano działki rolne położone na działkach ewidencyjnych o numerach: [...] (pow. 39,60 ha, część działki rolnej A), [...] (pow. 63,96 ha, część dz. rolnej A), [...] (pow. 63,26 ha, dz. rolna B), [...] (pow. 54,11 ha, dz. rolna C).
Przeprowadzona kontrola administracyjna (tzw. krzyżowa) wniosku wykazała nieprawidłowość polegająca na tym, że działki rolne znajdujące się na tych samych działkach ewidencyjnych zostały zgłoszone we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 przez spółkę [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: Spółka). Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że obydwie strony konfliktu kontroli krzyżowej wniosków o przyznanie płatności użytkowały sporne działki w różnych odstępach czasu. Notatki z interwencji policyjnych wskazują na wzajemne niszczenie upraw przez K. R. – męża, a zarazem pełnomocnika wnioskodawczyni oraz pracowników spółki.
W konsekwencji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białej Podlaskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił przyznania płatności ONW na rok 2014 oraz nałożył sankcję w wysokości 18 836, 62 zł, która będzie potrącana z płatności w ciągu kolejnych trzech lat kalendarzowych.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2015 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-1013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329) i stwierdził, że podstawową zasadą przyznania płatności, ONW jest utrzymywanie gruntów zgodnie z wymogami i normami, co wskazuje na rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dniu 31 maja roku w którym składany jest wniosek. Wnioskodawca musi zatem wykazać, że faktycznie posiada grunty w dniu 31 maja i utrzymuje je zgodnie z wymogami oraz normami przez cały rok kalendarzowy (w tym przypadku rok 2014).
Wskazując na wykryty w trakcie kontroli krzyżowej błąd, polegający na zadeklarowaniu do płatności tych samych działek przez dwa podmioty, organ odwoławczy stwierdził, iż kluczową kwestią było ustalenie, czy skarżąca była w posiadaniu w sposób trwały zgłoszonych we wniosku działek na dzień 31 maja 2014 r. oraz czy utrzymywała je zgodnie z określonymi normami przez cały rok kalendarzowy 2014.
Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy podzielił ustalenia Kierownika Biura Powiatowego, że obie strony konfliktu kontroli krzyżowej użytkowały sporne działki w różnych okresach czasu, a także że wzajemnie niszczyły uprawy, co oznacza, że obie strony użytkowały sporne działki.
Zdaniem organu, skarżąca na dzień 31 maja 2014 r. nie była posiadaczem działek określonych we wniosku, przez co nie spełniała jednej z przesłanek do przyznania płatności ONW określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. Organ uznał również, że D. R. bezskutecznie wypowiedziała umowę dzierżawy gospodarstwa rolnego zawartą ze spółką [...] Skoro tak, to nie będąc w posiadaniu ww. gruntów rolnych, nie mogła już od 2014 r., kiedy to złożyła wniosek do Sądu Rejonowego o wydanie nieruchomości, zawierać żadnych umów dzierżawy w związku z brakiem posiadania tych nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego materiał zgromadzony w sprawie wskazuje na fakt bezprawnego wejścia na grunty nie będące w posiadaniu D. R., jak również nie będące w posiadaniu K. R., a zatem również niemożność dokonywania jakichkolwiek prac polowych na spornych działkach. W tej sytuacji organ uznał, że S. R. nie mogła prowadzić działalności rolniczej i utrzymywać grunty w dobrej kulturze rolnej oraz przestrzegać wymogów przez cały rok kalendarzowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę strony wskazał, że istota sporu w badanej sprawie koncentruje się wokół oceny przesłanek posiadania gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku przez skarżącą. W ocenie Sądu zasadne było stwierdzenie organu, że skarżąca nie spełniła podstawowej przesłanki przyznania płatności w postaci posiadania gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku.
W badanej sprawie okolicznością niesporną jest, że grunty zgłoszone przez skarżącą do płatności były przedmiotem złożonego, wieloaspektowego i wielopodmiotowego sporu prawnego pomiędzy właścicielką gruntów – D. R., skarżącą i jej mężem, jako dzierżawcami, z jednej strony oraz spółką [...] sp. z o.o., z drugiej.
Sam spór co do praw do działki nie byłby istotny w sprawie, bowiem kluczowe z punktu widzenia przyznania płatności jest faktyczne posiadanie i użytkowanie gruntów rolnych, a nie prawa do tych gruntów. Jednakże w warunkach badanej sprawy spór prawny wiązał się z podejmowaniem faktycznych działań przez strony rzutujących w sposób kluczowy na ocenę posiadania i użytkowania gruntów przez skarżącą.
Wbrew argumentom skarżącej, zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że nie spełniła ona przesłanki posiadania i użytkowania gruntów rolnych, w tym utrzymywania ich w dobrej kulturze rolnej, przez cały rok 2014. Takie konkluzje wynikają również z oświadczeń samej skarżącej zawartych w pismach procesowych składanych w toku postępowań toczących się w ramach złożonego sporu prawnego co do gruntów objętych wnioskiem.
Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że skarżąca nie posiadała spornych działek, nie użytkowała ich i nie utrzymywała zgodnie z normami przez cały rok 2014, co jest warunkiem przyznania płatności ONW. Posiadanie skarżącej (i jej męża) miało charakter przejściowy.
W ocenie Sądu organ nie dopuścił się błędów w ustaleniach faktycznych i prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Przejściowy stan posiadania gruntów rolnych objętych wnioskiem o płatność przez skarżącą i jej męża, a także wykonanie zabiegów agrotechnicznych, nie dają podstawy do przyznania płatności, bowiem nie został spełniony warunek utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy. Nie można racjonalnie przyjąć, aby na gruncie § 2 rozporządzenia w sprawie płatności ONW przejściowy stan posiadania wystarczył dla przyznania płatności, która wszak ma stanowić wsparcie dla rolnika faktycznie użytkującego rolniczo działki przez cały rok, na który wsparcie finansowe jest udzielane.
S. R., nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, złożyła skargę kasacyjną. Skarżąc powyższy wyrok w całości wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:
1) naruszenie prawa materialnego:
art. 366 k.c. w zw. z art. 345 k.c., poprzez jego niezastosowanie, podczas, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zaś z prawomocnych wyroków sądów wynika, że skarżąca posiadała sporne grunty i dokonywała na nich zabiegów agrotechnicznych,
art. 3 i 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 z poźn. zm.), poprzez ich niezastosowanie, pomimo, że skarżąca spełniała przesłanki do przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wyrażającą się poprzez przyjęcie, że skarżąca nie była posiadaczem spornych działek i nie użytkowała ich rolniczo w 2014 r., podczas, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zaś z prawomocnych wyroków sądów załączonych do akt niniejszej sprawy wynika, że skarżąca posiadała sporne grunty i dokonywała na nich zabiegów agrotechnicznych.
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi mimo wykazania naruszenia prawa przez organ administracji, w szczególności przepisu art. 75 ust. 1 rozporządzenia Komisji ( WE ) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. w zw. z art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r.
Skarżąca w środku prawnym zawarła również wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci :
- wydruku wyroku Sądu Okręgowego w Lublinie z 29 czerwca 2016r., sygn. akt [...] oddalającego apelację spółki [...] od wyroku Sądu Rejonowego w Białej Podlaskiej z 22 grudnia 2015r. sygn./ akt [...],
- odpisu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 31 maja 2016r. sygn. akt III SA/Lu1720/15,
na okoliczność oparcia się sądu I instancji w uzasadnieniu wyroku jedynie incydentalnych rozstrzygnięciach sądu cywilnego, które upadły po uprawomocnieniu się wyroku, zasadności niniejszej skargi.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest bowiem sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zatem skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a.
W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie zarzuca Sądowi I instancji skarga kasacyjna.
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. - mającym zastosowanie do postępowań sądowych wszczętych po 15 sierpnia 2015 r., a zatem w sprawie niniejszej - uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Za podstawę wyroku z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1560/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Pismem z 15 maja 2014 r. S. R. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatności ONW) na rok 2014. Wnioskodawczyni zadeklarowała do płatności działki rolne znajdujące się na działkach ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...]. Przeprowadzona kontrola administracyjna (krzyżowa) wniosku wykazała nieprawidłowość polegającą na tym, że działki rolne znajdujące się na tych samych działkach ewidencyjnych zostały zgłoszone we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 przez spółkę [...] (...). Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że obydwie strony konfliktu kontroli krzyżowej wniosków o przyznanie płatności użytkowały sporne działki w różnych odstępach czasu. Notatki z interwencji policyjnych wskazują na wzajemne niszczenie upraw przez męża, a zarazem pełnomocnika wnioskodawczyni oraz pracowników Spółki, co potwierdza fakt ich użytkowania przez obydwie strony. Ustalono, że wnioskodawczyni nie mogła prowadzić działalności rolniczej i utrzymywać grunty w dobrej kulturze rolnej oraz przestrzegać norm przez cały rok kalendarzowy, a zatem nie spełniła przesłanek do przyznania płatności. W związku z tym zadeklarowane do płatności ONW działki rolne zostały w całości wykluczone. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.
Z kolei, prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w pkt 2 lit. b petitum skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., tj. przepisu normującego postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Przepis ten określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi.
W pkt 2 lit. a) petitum skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut ten nie jest zasadny.
W rozpoznawanej bowiem sprawie nie miały zastosowania art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., składający się z czterech jednostek redakcyjnych. Z uwagi na fakt, iż przedmiotem postępowania był wniosek o przyznanie płatności ONW w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania tej pomocy finansowej zastosowanie ma art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 173). Według treści tego przepisu z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania pomocy nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania pomocy finansowej (np. płatności ONW), to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności.
Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do naruszenia zasady wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedstawionego przez stronę autor skargi kasacyjnej winien był zarzucić naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Nie można bowiem skutecznie podważać ustaleń stanu faktycznego sprawy zarzutem naruszenia przepisów kpa, stosowanie których - wskutek modyfikacji wprowadzonej przez ustawodawcę w art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich jest wyłączone, jak też postawionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, skoro przepis ten nie miał w sprawie w ogóle zastosowania. Wniosek w sprawie niniejszej nie dotyczył bowiem płatności bezpośrednich, a płatności ONW.
Usprawiedliwienia nie znajduje też oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w mających zastosowanie przepisach prawa. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 kpa formułujący jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - zasadę swobodnej oceny dowodów. W sprawie o przyznanie płatności organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. nie wykazuje przekroczenia granic prawem przewidzianej swobody przy ocenie dowodów. Stanowisko strony sprowadza się w istocie do polemiki z poczynionymi ustaleniami. Natomiast stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy.
Sąd I instancji nie naruszył art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu administracyjnym wskazując elementy konieczne uzasadnienia decyzji (uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa). Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów, to tym samym uznał że uzasadnienie decyzji ostatecznej spełnia wymogi ustawowe. W konsekwencji Sąd I instancji nie miał podstaw, by organowi zarzucić uchybienie wymogom uzasadnienia przyjmując, że uzasadnienie to nie zawiera elementów przewidzianych art. 107 § 3 k.p.a.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzut podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w pkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest oczywiście chybiony skoro materialnoprawną podstawę decyzji przyznającej płatności ONW stanowią regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r., w szczególności w § 2 tego aktu, określającym przesłanki przyznania płatności ONW.
Prawidłowe sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do przepisu mającego zastosowanie w sprawie. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych podniesionych w ramach omawianej podstawy kasacyjnej może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej powołując podstawę prawną decyzji. Skoro podstawę prawną decyzji ostatecznej nie stanowił art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, oznacza to bezzasadność zarzutu jego naruszenia. Podstawą prawną decyzji ostatecznej wydanej w sprawie niniejszej nie były też przepisy Kodeksu cywilnego wskazane przez kasatora w pkt 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. Stosowanie przepisów prawa przez sąd administracyjny polega również na uczynieniu przepisu wzorcem kontroli legalności decyzji administracyjnej.
Stawianie zarzutu naruszenia art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej, a zatem normy proceduralnej nie mającej w sprawie zastosowania niezależnie od tego, że formalnie nie jest dopuszczalne, przez co, również z przyczyn wyżej omówionych jest merytorycznie całkowicie chybione.
W tej sytuacji zdaniem NSA skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku dowodowego wyjaśnić należy, iż nie podlegał on uwzględnieniu.
NSA w składzie orzekającym podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, iż w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01).
Mając na uwadze, że wojewódzki sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną (jeżeli zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń, sąd powinien uchylić decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić), wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy (niezależnie od tego, że ustalenia faktyczne dokonane w tym trybie nie podlegałyby już kontroli instancyjnej).
Pogląd, że sąd kasacyjny nie prowadzi w żadnym zakresie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, potwierdza także treść art. 188 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, wydanie orzeczenia reformatoryjnego jest możliwe tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości, co wiąże się bądź z niezakwestionowaniem przez stronę w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia przez sąd I instancji, bądź z nieskutecznie postawionymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok NSA z 18 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 55/14, wyrok NSA z 22 czerwca 2015r. sygn. akt II FSK 1195/15).
W ocenie sądu kasacyjnego w sprawie nie istniały zatem podstawy do przeprowadzenia dowodu z dokumentów przez NSA, co oznacza, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z wydruku wyroku Sądu Okręgowego w Lublinie z 29 czerwca 2016r., sygn. akt [...] i odpisu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 31 maja 2016r. sygn. akt III SA/Lu1720/15, okazał się bezskuteczny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegającą oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.