I GSK 1098/05

I GSK 1098/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-05-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Sulimierski /przewodniczący/
Joanna Kabat-Rembelska
Rafał Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6300 Weryfikacja zgłoszeń celnych co do wartości celnej towaru, pochodzenia, klasyfikacji taryfowej; wymiar należności celny
Hasła tematyczne
Celne postępowanie
Celne prawo
Sygn. powiązane
SA/Rz 736/03 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2004-10-28
Skarżony organ
Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
Z treści art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. nr 62 poz. 718 ze zm./ wynika, że akt wchodzący w życie z dniem jego ogłoszenia obowiązuje z tym dniem w przeciwieństwie do aktów, w stosunku do obowiązywania których wyznaczono vacatio legis. W treści wymienionej ustawy brak regulacji wskazujących na powiązanie faktu ogłoszenia aktu z kolportażem dziennika promulgacyjnego, brak też jakichkolwiek podstaw do uzależnienia chwili wejścia w życie aktu z chwilą /godziną, minutą/ jego wydrukowania. Wobec tego przyjąć należy, że ustawodawca ustanowił fikcję prawną ogłoszenia aktu w dniu wydania dziennika urzędowego. Jednocześnie wprowadził zasadę obowiązywania aktu od początku tego dnia w stosunku do aktów wchodzących w życie z dniem ogłoszenia. Ogłoszenie i wejście w życie aktu to dwie odrębne instytucje.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Sulimierski, Sędziowie NSA Rafał Batorowicz (spr.), Joanna Kabat-Rembelska, Protokolant Agnieszka Romaniuk, po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 października 2004 r. sygn. akt SA/Rz 736/03 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Łodzi na decyzje Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia 4 kwietnia 2003 r. nr [...] nr [...] w przedmiocie uznania zgłoszeń celnych za nieprawidłowe oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 października 2004 r. sygn. akt SA/Rz 736/03 oddalił skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi na decyzje Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia 4 kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe.
Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu, na podstawie art. 233 § l pkt l ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), art. 3 § l pkt 8 i art. 85 § l ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (Dz.U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802 ze zm.), art. 10 i art. 22 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o ochronie przed nadmiernym przywozem towarów na polski obszar celny (Dz.U. Nr 43, poz. 477 ze zm.), § l rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9 sierpnia 2002 r. w sprawie ustanowienia tymczasowej opłaty celnej dodatkowej w związku z nadmiernym przywozem na polski obszar celny niektórych produktów stalowych (Dz.U. Nr 132, poz. 1118 ze zm.), decyzjami z dnia 4 kwietnia 2003 r. Nr [...] utrzymał w mocy poprzedzające je decyzje Naczelnika Urzędu Celnego w Zamościu z dnia 10 stycznia 2003 r. Nr [...]mg, z dnia 10 stycznia 2003 r. Nr [...] oraz z dnia 13 stycznia 2003 r. Nr [...]
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 26 sierpnia 2002 r., działająca w imieniu spółki - Agencja Celna C. Hartwig Odział w Hrubieszowie przedłożyła zgłoszenie celne JDA SAD nr [...] oraz w dniu 28 sierpnia 2002 r. JDA SAD nr [...] - w celu objęcia procedurą dopuszczenia do obrotu wyrobów stalowych ujętych w czterech pozycjach przedmiotowych zgłoszeń celnych. Dla sprowadzonego towaru została między innymi wyliczona opłata celna dodatkowa. Organ celny przyjął opisane zgłoszenia celne, przyjmując elementy kalkulacyjne zadeklarowane w zgłoszeniach celnych. W dniu 5 września 2002 r. Agencja Celna C. Hartwig wystąpiła z wnioskiem o sprostowanie zgłoszeń celnych [...] z dnia 26 sierpnia 2002 r. w zakresie należności celno-podatkowych.
Organ celny, postanowieniami z dnia 25 i 26 września 2002 r., wszczął z urzędu postępowania w sprawie uznania przedmiotowych zgłoszeń celnych za nieprawidłowe w zakresie elementów zawartych w tych zgłoszeniach.
W dniu 27 września 2002 r. Spółka złożyła wnioski o wydanie decyzji uznających przedmiotowe zgłoszenia celne za nieprawidłowe oraz określających dług celny w prawidłowej wysokości, a także wniosła o określenie kwot wynikających z długu celnego bez naliczania tymczasowej opłaty celnej dodatkowej.
Postanowieniami z dnia 11 grudnia 2002 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Zamościu połączył postępowania wszczęte na wniosek Agencji Celnej, Spółki i prowadzone z urzędu (dotyczy zgłoszeń celnych z dnia 27 sierpnia 2002 r.) oraz postępowania wszczęte: z urzędu i na wniosek Spółki (co do zgłoszenia z 28 sierpnia 2002 r.).
Naczelnik Urzędu Celnego w Zamościu uznał zgłoszenia celne za nieprawidłowe w zakresie elementów zawartych w tych zgłoszeniach, dokonując jednocześnie zmiany zapisów w polach 47 poz. 1, 2, 3, 4 zgłoszeń w zakresie metody płatności opłaty celnej dodatkowej.
Spółka złożyła odwołania od decyzji organu I instancji.
W ocenie Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu odwołania nie zasługują na uwzględnienie.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w dniu dokonywania odprawy celnej towarów objętych przedmiotowymi ogłoszeniami celnymi obowiązywało rozporządzenie z 2002 r., które jest aktem wykonawczym do ustawy z 2001 r. Zgodnie z załącznikiem nr l do tego rozporządzenia wyroby stalowe sprowadzone przez Spółkę objęte były tymczasową opłatą celną dodatkową. Warunkiem dopuszczenia towaru do obrotu na polskim obszarze celnym było złożenie zabezpieczenia w wysokości ustalonej "na poziomie równym wysokości kwoty należności z tytułu tymczasowej opłaty celnej dodatkowej". W związku z tym, iż jest to opłata tymczasowa (wprowadzona w trakcie prowadzenia postępowania ochronnego na okres 200 dni) winna być przez Spółkę zabezpieczona, a nie uiszczona, a więc organ I instancji słusznie dokonał zmiany zapisu w polu 47 poz. l, 2, 3 i 4 zgłoszeń w części dotyczącej metod płatności: zmieniając metodę płatności D (przelew) na F (zabezpieczenie).
Dyrektor Izby Celnej wskazał, że rozważył czy organ I instancji prawidłowo zastosował tymczasową opłatę celną dodatkową w kontekście art. 23 ustawy z 2001 r. i uznał, że stanowisko organu I instancji jest prawidłowe, gdyż dokumenty przewozowe nie zostały wystawione przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 2002 r.
Odnosząc się do zarzutów odwołań opartych na podstawie art. 217, art. 88 ust. l, art. 2 w zw. z art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organ odwoławczy wskazał, iż zarzuty te są bezzasadne, gdyż ustawa z 2001 r. przyznała uprawnienia ministrowi właściwemu do spraw gospodarki do prowadzenia postępowań ochronnych w wypadkach, gdy zaistnieją przesłanki wyrządzenia szkody przemysłowi krajowemu wytwarzającemu towar podobny lub towar bezpośrednio konkurencyjny, a w art. 21 ustawa upoważniła Ministra do wydania aktu prawnego rangi rozporządzenia, który uściśla przepisy dotyczące stosowania środków ochronnych, w tym tymczasowej opłaty celnej dodatkowej.
Tryb dopuszczania do publicznej wiadomości aktów prawnych reguluje ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W świetle przepisów tej ustawy i z uwagi na cel, jakim była ochrona polskiego rynku przed nadmiernym przywozem niektórych produktów stalowych, które stanowią zagrożenie dla przemysłu krajowego, uznać należy, że wejście w życie rozporządzenia z 2002 r. uzasadnione było ważnym interesem państwa. Nie naruszono więc stosownych przepisów w tym zakresie. Przedmiotowe rozporządzenie weszło wżycie z dniem ogłoszenia, tj. 19 sierpnia 2002 r. i należy przez to rozumieć, że obowiązywało ono od godziny 00:00 dnia 19 sierpnia 2002 r.
Nie naruszono art. 3 § l pkt 8 Kodeksu celnego, zgodnie z którym należności celne przywozowe to: cła i inne opłaty związane z przywozem towarów. W ocenie organu odwoławczego zastosowane przez organy celne przepisy są zgodne z obowiązującym prawem i Konstytucją. Nie naruszono również przepisów art. 120 i art. 121 Ordynacji podatkowej.
Dyrektor Izby Celnej uznał, że niezależnie od powyższych uwag, dnia 7 marca 2003 r. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie w sprawie ustanowienia opłaty celnej dodatkowej w związku z nadmiernym przywozem na polski obszar celny niektórych produktów stalowych (Dz.U. Nr 40, poz. 342). Towary wymienione w załączniku nr l do tego rozporządzenia objęte są przez okres 2 lat ostatecznym środkiem ochronnym w formie opłaty celnej dodatkowej.
Spółka wniosła skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzje Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu, domagając się uchylenia tych decyzji i orzeczenia o kosztach.
Skargi zarzucały naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. art. 2, 88 ust. l i 217 w zw. z art. art. 7 i 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz naruszenie prawa procesowego poprzez niezastosowanie art. 120 oraz art. 121 § l Ordynacji podatkowej w zw. z art. 262 Kodeksu celnego.
W odpowiedzi na skargi Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu wniósł o ich oddalenie. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że ustawa z 2001 r. określała środki ochronne przed nadmiernym przywozem towarów na polski obszar celny oraz zasady i tryb postępowania w sprawie stosowania tych środków (art. l ust. l). Środek ochronny - stosownie do art. 7 ustawa ustanawiała jedynie na czas określony oraz w wysokości i formie niezbędnej dla naprawienia szkody wyrządzonej przemysłowi krajowemu lub zapobieżenia powstaniu szkody oraz dla ułatwienia zmian dostosowujących ten przemysł do warunków konkurencji. Ustawa rozróżniała tymczasowy środek ochronny i ostateczny środek ochronny (art. 8 i art. 9 ust. l). Tymczasowy środek ochronny ustanawiała w formie tymczasowej opłaty celnej dodatkowej (art. 8), która stanowiła należność celną przywozową w rozumieniu przepisów prawa celnego (art. 10).
W przypadku gdy w czasie postępowania ochronnego minister właściwy do spraw gospodarki dokonał wstępnego ustalenia, że przywóz towaru objętego postępowaniem jest nadmierny i wprowadzenie środka ochronnego dopiero po zakończeniu postępowania ochronnego (tj. ostatecznego środka ochronnego) spowodowałoby powstanie szkody trudnej do naprawienia lub groziło powstaniem takiej szkody, mógł ustanowić w drodze rozporządzenia tymczasowy środek ochronny (art. 21 ust. l). Z kolei w art. 22 stanowiła, że w wypadku ustanowienia tymczasowej opłaty celnej dodatkowej warunkiem objęcia towaru procedurą dopuszczenia do obrotu jest złożenie zabezpieczenia w wysokości ustalonej na poziomie równym wysokości kwoty należności z tytułu tymczasowej opłaty celnej dodatkowej. W wypadku gdy postępowanie ochronne zostałoby zakończone bez zastosowania środka ochronnego (ostatecznego), minister właściwy do spraw gospodarki uchylał rozporządzenie, o którym mowa w art. 21 ust. l (art. 26 ust. l), a organ celny, na pisemny wniosek osoby zainteresowanej, dokonywał zwrotu zabezpieczenia złożonego zgodnie z art. 22, w terminie 30 dni od daty złożenia wniosku (art. 26 ust. 2). Od kwoty zwracanego zabezpieczenia organ celny nie płacił odsetek (art. 26 ust. 3). Kolejną kwestię związaną z tymczasową opłatą celną regulował przepis art. 31 ust. 2, stanowiąc że w wypadku ustanowienia ostatecznej opłaty celnej dodatkowej organ celny wzywał dłużnika do uiszczenia kwoty należności wynikającej z tej opłaty; w wypadku gdy ostateczna opłata celna dodatkowa była wyższa od opłaty tymczasowej, kwoty różnicy nie pobierało się.
Rozporządzenie z 2002 r. zostało wydane m.in. na podstawie art. 21 ust. l i 3 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z 2001 r. i w § l ustanowiło tymczasowy środek ochronny w formie tymczasowej opłaty celnej dodatkowej na przywóz na polski obszar celny niektórych produktów.
Sąd uznał, że tymczasowa opłata celna dodatkowa stanowiła należność celną przywozową w rozumieniu przepisów prawa celnego, a ponadto uprawnionym jest stwierdzenie, iż tymczasowa opłata celna dodatkowa stanowi daninę publiczną, skoro do danin zaliczają się m.in. podatki, opłaty i cła.
Art. 217 Konstytucji RP stanowi, że nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów i przedmiotów opodatkowanych, stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatku, następuje w drodze ustawy. Istnieje łączność tego przepisu z art. 84 Konstytucji, ponieważ oba te przepisy razem tworzą zasadniczą treść zasady władztwa podatkowego, wedle której państwo ma prawo obciążania podmiotów znajdujących się w zakresie jego władzy w celu finansowania zadań państwa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, iż wyliczenie zawarte w art. 217 Konstytucji należy rozumieć jako nakaz uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daniowego, do których zalicza się m.in.: określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatku, przy czym zwraca uwagę, iż wyliczenie zawarte w tym przepisie nie ma charakteru wyczerpującego, co oznacza, że wszystkie istotne elementy stosunku daninowego powinny być uregulowane bezpośrednio w ustawie. Akty wykonawcze mogą zatem zawierać wyłącznie regulacje uzupełniające to, co uregulowane zostało w ustawie i tylko w zakresie nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji daniny (cytowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z l września 1998 r. U.I/98).
W ustawie z 2001 r. określono środki ochronne przed nadmiernym przywozem towarów na polski obszar celny, dokonując rozróżnienia na tymczasowe i ostateczne środki ochronne. Z uwagi na przedmiot decyzji skarżonych przez Spółkę, w niniejszej sprawie Sąd ograniczył swoje rozważania do tymczasowego środka ochronnego. Ustawa z 2001 r. wskazywała, że tymczasowa opłata celna dodatkowa stanowi opłatę celną przywozową. Przewidywała również w jakich okolicznościach minister właściwy do spraw gospodarki może ustanowić w drodze rozporządzenia taką opłatę. Ustawa określała również maksymalny okres, na który mogła być ustanowiona ta opłata - w drodze aktu wykonawczego, regulowała również kwestie zwrotu zabezpieczenia w całości lub w części w określonych sytuacjach. Tymczasowy środek ochronny minister mógł ustanowić, jeżeli w czasie postępowania ochronnego dokonał wstępnego ustalenia, że przywóz towaru objętego postępowaniem jest nadmierny i wprowadzenie środka ochronnego dopiero po zakończeniu postępowania ochronnego spowodowałoby powstanie szkody trudnej do naprawienia lub groziło powstaniem takiej szkody.
Sąd stwierdził, że ustawa z 2001 r. w zakresie tymczasowej opłaty celnej dodatkowej zdeterminowana jest charakterem postępowania ochronnego. W ocenie Sądu, rozporządzenie z 2002 r. nie narusza wzorca z art. 217 w zw. z art. 84 Konstytucji RP, ponieważ w ustawie z 2001 r. przewidziano możliwość nałożenia takiej "swoistej" (z uwagi na charakter tymczasowy) daniny publicznej, określono ściśle sytuacje i kryteria kiedy właściwy minister może ustanowić taki środek ochronny, ustanowiono maksymalny okres, na który taki środek może być wprowadzony, uregulowano kwestie zwrotu w części lub w całości, lub też zaliczenia takiego tymczasowego środka po zakończeniu postępowania ochronnego.
Zdaniem Sądu ustawodawca nie pozostawił właściwemu ministrowi swobody w zakresie ustanowienia takiego środka w wyniku przekazania mu kompetencji co do kształtowania szeroko rozumianej polityki fiskalnej państwa, ale precyzyjnie określił warunki i tryb wprowadzenia tego środka, maksymalny okres, na jaki zostanie ustanowiony.
Sąd uznał, że wbrew zarzutom skarg rozporządzenie z 2002 r. nie narusza przepisów Konstytucji w zakresie stanowienia danin publicznych.
Sąd wskazał, że stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy o 2001 r. rozporządzenia, wydane na podstawie ustawy, obowiązują od dnia ich ogłoszenia. Jest to uregulowanie odmienne od reguły wynikającej z ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.), gdyż z art. 4 ust. l ostatnio powołanej ustawy wynika, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.
Stosownie do art. 4 ust. 2 tej ustawy w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ustępu 3 (nie mającego znaczenia w tej sprawie), mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Regulacja zawarta w art. 14 ust. 2 wskazuje, że normodawca stosując ten wyjątek musi zawsze zważyć czy ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie danego aktu normatywnego i czy nie przeciwstawiają się temu zasady demokratycznego państwa prawnego. Dodać należy, że nie do Sądu należy ocena czy dokonano właściwej konfrontacji tych przeciwstawnych dóbr, a więc z jednej strony ważny interes państwa, a z drugiej zasady demokratycznego państwa, a wśród nich również i ta dotycząca zaufania obywateli do państwa zdeterminowana pewnością, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie mogą zaskakiwać podmioty prawa, a odpowiednio długie vacatio legis zapewnia możliwość podjęcia stosownych, dla adresatów norm prawnych, decyzji np. w zakresie importu towarów. Ustawodawca w ustawie z 2001 r. przyjął, że wszystkie rozporządzenia przewidziane w ustawie, obowiązują od dnia ich ogłoszenia. Przesądził więc, iż z uwagi na materię regulowaną tą ustawą zrezygnował z vacatio legis. Powoduje to, iż zarzuty skarg eksponujące brak możliwości po stronie Spółki podjęcia stosownych decyzji gospodarczych, w tym ewentualnego wstrzymania importu nie mogą być uwzględnione. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy zasady zaufania zawartej m.in. w art. 121 Ordynacji podatkowej, skoro to ustawodawca w ustawie przesądził, iż ważny interes państwa przemawia za rezygnacją z okresu pomiędzy ogłoszeniem rozporządzenia, a jego wejściem wżycie. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, niemożliwym jest również dokonanie przez Sąd oceny z punktu widzenia zasad postępowania określonych w Ordynacji podatkowej, czy rezygnacja z vacatio legis mogła mieć negatywne skutki dla Spółki, skoro to ustawodawca stanowiąc tak jak w art. 2 ust. 2 ustawy z 2001 r., godził się na pewne niekorzystne skutki dla podmiotów prawa, uzasadnione ważnym interesem państwa.
Zasadne są również ustalenia organów, że w sprawie nie zachodzą przesłanki niezbędne do zastosowania art. 23 ustawy z 2001 r., który stanowi, że tymczasowego środka ochronnego nie stosuje się do dostaw towaru objętego kontraktami zawartymi przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, o którym mowa w art. 21 ust. l, pod warunkiem, że dokumenty przewozowe zostały wystawione przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, a towar został przywieziony na polski obszar celny nie później niż 3 miesiące od dnia jego wejścia w życie. Spór pomiędzy stronami dotyczy tylko tego warunku, że dokumenty przewozowe zostały wystawione przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. Skoro rozporządzenie z 2002 r. zostało ogłoszone w dzienniku ustaw z dnia 19 sierpnia 2001 r., to zgodnie z art. 2 ust. l ustawy z 2001 r. i zgodnie z § 6 rozporządzenia weszło w życie 19 sierpnia 2002 r. Oznacza to, co podnosi organ odwoławczy, że obowiązuje ono od godziny 00.00 19 sierpnia 2002 r.
Zgromadzone dokumenty, w tym w toku postępowania odwoławczego, pozwalają podzielić stanowisko zaprezentowane w decyzjach będących przedmiotem skarg do Sądu, iż data stempla stacji nadania umieszczona w polu 46 listu przewozowego SMGS, jest datą zawarcia umowy o przewóz oraz oznacza jednocześnie datę wystawienia dokumentu przewozowego i przyjęcie przesyłki w nim wymienionej do przewozu.
W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości oraz wniosła o jego uchylenie i orzeczenie o kosztach postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:
– naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
– naruszenie prawa materialnego błędną wykładnię art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Według prezentowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądu, należy zgodzie się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, znajdującym potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, że art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zawiera jedynie nakaz uregulowania w ustawie istotnych elementów konstrukcyjnych daniny publicznej, a zatem dopuszczalne jest zawarcie w akcie prawnym rangi rozporządzenia regulacji uzupełniających, z wyłączeniem istotnych elementów konstrukcyjnych daniny publicznej.
Elementy wymienione w art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zostały uregulowane jedynie w rozporządzeniu. Co więcej, należy stwierdzić, iż w rozporządzeniu zostały wskazane niemal wszystkie zasady poboru daniny publicznej tymczasowej opłaty celnej dodatkowej. Żadna z zasad poboru daniny publicznej nie została wskazana w ustawie. W ustawie, jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskazane zostały jedynie przesłanki kiedy taka danina publiczna może być wprowadzona, sposób jej wprowadzenia, okres obowiązywania, a także zasady zaliczania tymczasowej opłaty celnej dodatkowej, na poczet właściwej opłaty celnej dodatkowej, nie wskazując jednakże jakichkolwiek zasad poboru tej daniny.
Żaden przepis Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie przewiduje możliwości delegowania uprawnienia do nakładania daniny publicznej na inne konstytucyjne organy państwa, a konieczność nałożenia tymczasowej opłaty celnej dodatkowej w dosyć krótkim czasie, nie pozwala na odstąpienie od nakazu zawartego w art. 217 Konstytucji RP.
Strona podniosła, że sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego jest wprowadzenie w życie aktu prawnego bez jego ogłoszenia, co stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Strona bowiem przy dołożeniu najwyższej staranności mogła zapoznać się z treścią niezmiernie ważnego dla niej aktu prawnego dopiero 16 godzin po rozpoczęciu obowiązywania tego aktu. Dopiero bowiem po 16 godzinach ukazał się w publicznej sprzedaży pierwszy egzemplarz Dziennika Ustaw zawierający przedmiotowy akt.
W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż strona poniosła skutki nieznajomości prawa. Niemniej jednak ta nieznajomość nie może obciążać strony w przedmiotowej sprawie. Zasada ignorantia iuris nocet może działać jedynie po prawidłowym ogłoszeniu aktu normatywnego. W innym przypadku państwo nie może wymagać znajomości prawa. Nieznajomość jest wówczas usprawiedliwiona, jako że to państwo, a nie obywatel, wykazuje niedbalstwo.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
I.
Jak wynika z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że granice skargi kasacyjnej wyznaczają zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W sprawie niniejszej skargę kasacyjną oparto wyłącznie na wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawie naruszenia prawa materialnego.
Brak zarzutów składających się na drugą z podstaw kasacyjnych powoduje, że podstawą oceny wykładni lub zastosowania prawa materialnego może być wyłącznie odniesienie się do przedstawionych przez sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych, których prawidłowość nie została zakwestionowana.
II.
1. Oba zarzuty składające się na wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego wywiedziono wyłącznie z norm zawartych w Konstytucji RP. Uzasadniając te zarzuty, odniesiono się również do regulacji objętych ustawami i aktem normatywnym niższej rangi. Wobec tego, wyjaśnienia wymaga stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii ewentualności bezpośredniego stosowania Konstytucji RP, w sytuacji gdy określona materia stanowi przedmiot regulacji zarówno konstytucyjnej, jak i przepisów rangi ustawowej względnie podustawowej.
2. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej opowiada się za przeważającym w orzecznictwie poglądem, zgodnie z którym choć w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przewidziano bezpośrednie stosowanie Konstytucji, a w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP podległość sędziów Konstytucji i ustawom, brak po stronie sądów powszechnych i administracyjnych kompetencji do badania zgodności ustaw z Konstytucją (por. m.in.: wyrok SN z 7 listopada 2002 r., sygn. CKN 1493/00, LEX nr 57238; wyrok SN z 30 października 2002 r., sygn. V CKN 1456/00, LEX nr 57237; wyrok NSA z 27 listopada 2000 r., sygn. II SA/Kr 609/98, Prz. Sejm. 2001/3/84). Z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP wynika wyłączna kompetencja Trybunału Konstytucyjnego do orzekania w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. Dopóki nie zostanie ogłoszone orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, względnie nie upłynie oznaczony przez Trybunał Konstytucyjny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, przepis ustawy zachowuje moc obowiązującą i działa domniemanie jego zgodności z Konstytucją (por. art. 190 ust. 3 Konstytucji RP).
3. Przedstawiony w pkt II.2. pogląd nie stoi na przeszkodzie stosowaniu przepisów Konstytucji RP jako przesłanki wykładni przepisów ustaw i innych aktów prawnych. Nie budzi też wątpliwości możność bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji, z których da się wyprowadzić dostatecznie sprecyzowane normy prawne, w sytuacji braku odpowiedniej regulacji innymi aktami normatywnymi. Te zagadnienia nie występują jednak w sprawie niniejszej, jako składnik podstaw kasacyjnych względnie ich uzasadnienia.
4. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej aprobuje pogląd, zgodnie z którym sądy mogą odmówić zastosowania w sprawie przepisu niższego rzędu niż ustawa (por. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Wydawnictwo LIBER, Warszawa 2000 r., str. 233). Konsekwencją tezy wyrażonej w pkt II.2. jest jednak stwierdzenie, że w przypadku wydania aktu wykonawczego w zgodzie z delegacją zawartą w przepisie rangi ustawowej odmowa zastosowania aktu wykonawczego mogłaby nastąpić wyłącznie skutkiem zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z Konstytucją zawierającego delegację przepisu ustawy.
5. Wątpliwości sądu co do zgodności przepisu rangi ustawowej z Konstytucją winny znajdować wyraz w przedstawieniu Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, o jakim mowa w art. 193 Konstytucji RP. Zatem, kwestia zgodności przepisu prawa z Konstytucją może być przedmiotem rozważań sądu tylko jako element oceny celowości przedstawienia pytania prawnego, nie zaś jako przejaw bezpośredniego stosowania Konstytucji z pominięciem obowiązujących ustaw.
III.
1. Pierwszy z zarzutów składających się na wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego wzbogacony o treść jego uzasadnienia sprowadzał się do twierdzenia, iż art. 21 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o ochronie przed nadmiernym importem towarów na polski obszar celny (Dz.U. Nr 43, poz. 477 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r., oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9 sierpnia 2002 r. w sprawie ustanowienia opłaty celnej dodatkowej w związku z nadmiernym przywozem na polski obszar celny niektórych produktów stalowych (Dz.U. Nr 132, poz. 1116 ze zm.), powoływanego dalej jako rozporządzenie, pozostawały w sprzeczności z art. 217 w zw. z art. 84 Konstytucji RP.
2. Z treści art. 217 Konstytucji RP wynika, że wszystkie istotne elementy podatków i innych danin publicznych muszą być określone ustawą. Tak więc jedynie ustawa może:
– wprowadzić określony podatek (daninę),
– wskazać podmioty opodatkowane (kto podlega obowiązkowi podatkowemu, daninowemu),
– wskazać przedmiot opodatkowania (jaka działalność gospodarcza, dobra materialne itp. podlegają opodatkowaniu),
– określić stawki podatkowe (to jest wysokość podatków lub innych danin mierzoną w stosunku do wartości przedmiotu opodatkowania),
– określić zasady przyznawania ulg i umorzeń,
– wskazać kategorie (rodzaje) podmiotów zwolnionych od podatków lub danin
(por. P. Winczorek, Komentarz..., str. 273-274).
3. W art. 21 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. określono kompetencję ministra właściwego do spraw gospodarki do ustanowienia w drodze rozporządzenia tymczasowego środka ochronnego (tymczasowej opłaty celnej dodatkowej – art. 8) oraz określono zakres i przedmiot regulacji aktu wykonawczego, który w szczególności winien określać:
– nazwę towaru, opis towaru, kod taryfy celnej,
– wysokość i okres stosowania tymczasowego środka ochronnego (nie dłuższy niż 200 dni – art. 21 ust. 2),
– sposób, warunki i zakres stosowania środka ochronnego.
4. Strona skarżąca nie zarzucała, by rozporządzenie wydano w sprzeczności z opisaną w pkt III.3. delegacją ustawową. W związku z tym, kierując się zasadą określoną w pkt II.4., dojść należało do wniosku, że nie była dopuszczalna odmowa stosowania przepisów rozporządzenia wydanego zgodnie z delegacją ustawową korzystającą z domniemania zgodności z Konstytucją.
5. Zasady przedstawione w pkt II.2., 3., 5. sprzeciwiały się uwzględnieniu zarzutu rozumianego jako zmierzającego do wykazania, iż sąd pierwszej instancji błędnie zaniechał odmowy zastosowania przepisu rangi ustawowej sprzecznego, zdaniem strony skarżącej, z Konstytucją.
6. Jak to wyjaśniono w pkt II.5. ewentualność niezgodności przepisu aktu normatywnego z Konstytucją mogła być oceniana przez sąd pierwszej instancji jako podstawa rozważenia przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. W tym też kontekście rozumieć należało wywody wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczące zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. i rozporządzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela zasadnicze elementy rozumowania sądu pierwszej instancji, a w konsekwencji przyjmuje, że brak było podstaw do przedstawiania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, potrzeba taka nie występuje także w toku postępowania kasacyjnego. Stanowisko takie oparte jest na następujących elementach:
A. Trafnie sąd pierwszej instancji wywiódł, że tymczasowa opłata celna dodatkowa stanowi daninę publiczną. W związku z tym regulacja obejmująca materię wskazanej opłaty winna odpowiadać zasadom wymienionym w pkt III.3.
B. Słusznie wojewódzki sąd administracyjny wskazał szereg przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. określających granice dopuszczalnych działań zmierzających do ustanowienia tymczasowego środka ochronnego.
Przyjąć należy, że przepisami rangi ustawowej wyznaczono podstawy i kryteria ustalenia zasadniczych elementów wymienionych w art. 217 Konstytucji RP. Szczególne znaczenie miała treść art. 7 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. Zgodnie z tym przepisem środek ochronny ustanawiano na czas określony oraz w wysokości i formie niezbędnej dla naprawienia szkody wyrządzonej przemysłowi krajowemu lub zapobieżenia powstaniu szkody oraz ułatwieniu zmian dostosowujących ten przemysł do warunków konkurencji. Konkretyzacja tych podstaw i kryteriów następowała w drodze regulowanego w rozdziale 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. postępowania ochronnego poprzedzającego wydanie rozporządzenia wykonawczego. Postępowanie to było jawne, wiązało się z koniecznością ogłaszania wydawanych postanowień w dzienniku promulgacyjnym (art. 2 ust. 2).
C. Aczkolwiek w literaturze i orzecznictwie prezentowany jest na ogół pogląd, iż z treści art. 217 Konstytucji RP wyprowadzić należy wniosek co do konieczności określania wprost w ustawach wymienionych w tym przepisie elementów, niemniej za takim rozumieniem nie przemawia jednoznacznie dosłowna treść przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za taką interpretacją art. 217 Konstytucji RP, powiązaną z opisaną w art. 84 zasadą powszechności obciążeń z tytułu ciężarów i świadczeń publicznych, która dopuszcza w wyjątkowych, skrajnych wypadkach usprawiedliwionych specyfiką ciężarów bądź świadczeń, określenie w drodze ustawy jedynie podstaw i kryteriów ustalania wskazanych w przepisie elementów.
Specyfika środków ochronnych przewidzianych ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. była tego rodzaju, że skuteczność ich stosowania zależna była od szybkości reakcji na zjawiska stanowiące podstawę ich wprowadzania. Określenie kręgu podmiotów objętych obowiązkiem daninowym, przedmiotu obciążenia a nawet stawek nie było możliwe z wyprzedzeniem. Stąd też funkcjonowanie instytucji środków ochronnych wymagało stosowania wyjątkowego trybu wprowadzania ich w życie, oczywiście przy maksymalnym zapewnieniu ochrony interesów obciążanych daniną podmiotów, czemu służyły przepisy rozdziału 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r.
D. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. opłata celna dodatkowa stanowiła należność celną. W związku z tym do umarzania należności, przyznawania ulg oraz zwolnień stosować należało przepisy kodeksu celnego, to jest regulacje ustawowe.
IV.
1. Drugi z zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów wywodzono w pierwszym rzędzie z treści art. 88 Konstytucji RP oraz w uzasadnieniu wsparto zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Sprowadzał się on do twierdzenia, iż niezgodnie z tymi uregulowaniami wprowadzono w życie akt, który nie został prawidłowo ogłoszony. Twierdzenie to odnoszono do stanu z dnia 19 sierpnia 2002 r., w którym to dniu ogłoszono rozporządzenie wchodzące w życie z tą samą datą, a nadto w którym wystawiono dokumenty przewozowe. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyraźnie sprecyzowano, że zarzut nie dotyczył braku odpowiedniego vacatio legis.
2. Przedstawiony zarzut był chybiony. Kwestia prawidłowości ogłoszenia aktu normatywnego pozostawała bez związku z jego zastosowaniem.
W świetle niekwestionowanych ustaleń faktycznych zgłoszeń celnych dokonano w dniach od 26 do 28 sierpnia 2002 r. Zgodnie z regułą wyrażoną w art. 85 § 1 kodeksu celnego stosować należało należności celne, a więc i opłaty celne dodatkowe według stawek obowiązujących w dniu dokonania zgłoszenia celnego. Nie ulegało wątpliwości i nie było kwestionowane skargą kasacyjną, że w dniach dokonywania zgłoszeń celnych rozporządzenie było już ogłoszone, a jego moc obowiązującą z dniem ogłoszenia określał art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. oraz § 6 rozporządzenia.
Odniesienie się do daty 19 sierpnia 2002 r. usprawiedliwiała treść art. 23 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r., zgodnie z którym środka ochronnego nie stosowało się do dostaw towaru objętego kontraktami zawartymi przed dniem wejścia w życie rozporządzenia pod warunkiem, że dokumenty przewozowe zostały wystawione przed wejściem w życie rozporządzenia, a towar został przywieziony na polski obszar celny nie później niż 3 miesiące od dnia jego wejścia w życie. W związku z tym organ celny w chwili zastosowania obowiązującego bez wątpienia rozporządzenia zbadać winien czy nie zachodziła sytuacja wystawienia dokumentów przewozowych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia.
3. Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) w art. 4 i 5 wiąże wejście w życie aktu prawnego z jego ogłoszeniem, z tym jednak, że możliwe jest nawet nadanie aktowi mocy wstecznej w stosunku do dnia ogłoszenia. Z treści art. 6 ust. 1 tej ustawy wynika, że akt wchodzący w życie z dniem jego ogłoszenia obowiązuje z tym dniem w przeciwieństwie do aktów, w stosunku do obowiązywania których wyznaczono vacatio legis. W treści wymienionej ustawy brak regulacji wskazujących na powiązanie faktu ogłoszenia aktu z kolportażem dziennika promulgacyjnego, brak też jakichkolwiek podstaw do uzależnienia chwili wejścia w życie aktu z chwilą (godziną, minutą) jego wydrukowania. Wobec tego przyjąć należy, że ustawodawca ustanowił fikcję prawną ogłoszenia aktu w dniu wydania dziennika urzędowego. Jednocześnie wprowadził zasadę obowiązywania aktu od początku tego dnia w stosunku do aktów wchodzących w życie z dniem ogłoszenia. Ogłoszenie i wejście w życie aktu to dwie odrębne instytucje.
4. Art. 23 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. w części dotyczącej daty wystawienia dokumentów przewozowych odnosi się do dnia wejścia w życie, a nie ogłoszenia rozporządzenia. Biorąc pod uwagę, że przepis ten stosowany był po dniu oznaczonym jako dzień ogłoszenia i wejścia w życie rozporządzenia, obojętnym było czy już w dniu wejścia w życie rozporządzenia było ono prawidłowo ogłoszone. Istotnym było, że ogłoszenie było prawidłowe w chwili stosowania rozporządzenia, które obowiązywało z oznaczonym dniem. Zbieżność tego dnia z datą wystawienia dokumentów przewozowych nie miała istotnego znaczenia.
V.
Z wymienionych w pkt II-IV powodów skarga kasacyjna nie znajdowała usprawiedliwionych podstaw. Brak było również przyczyn nieważności branych pod rozwagę z urzędu. W tych warunkach oddalono skargę kasacyjną na podstawie art.184 p.p.s.a.