I GSK 1091/24

I GSK 1091/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący/
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Małgorzata Grzelak
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2728/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-10-20
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 par 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości M. Sp. z o.o. Sp. k. w upadłości w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2728/22 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości M. Sp. z o.o. Sp. k. w upadłości w Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 16 września 2022 r. nr 81/CE/D/GROiW/2022/ARiMR w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Syndyka Masy Upadłości M. Sp. z o.o. Sp. k. w upadłości w Z. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 października 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2728/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Syndyka Masy Upadłości M. sp. z o.o. sp. k. w upadłości z siedzibą w Z. (dalej powoływany także jako syndyk, skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej powoływany także jako organ, Prezes ARiMR) z dnia 16 września 2022 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.
Marszałek Województwa Kujawsko Pomorskiego decyzją z 30 grudnia 2008 r. wstępnie uznał Grupę Producentów Owoców i Warzyw "W." sp. z o.o. (obecnie: M. sp. z o.o. sp. k. w upadłości), za grupę producentów owoców i warzyw i tym samym zatwierdził plan dochodzenia do uznania na lata 2009-2013 (dalej: "PDU"). Decyzją z 1 września 2014 r., organ pierwszej instancji przyznał W. sp. z o.o. (obecnie M. sp. z o.o. sp. k. w upadłości), pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 232 050,10 zł oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości 14 116 305,25 zł za drugie półrocze piątego roku realizacji PDU (w tym na budowę budynku przygotowania produktu do sprzedaży, wraz z zakupem gruntu pod ww. budowę oraz zagospodarowanie terenu wokół budynku) i odmówił przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości 388 987,87 zł. W rezultacie powyższego łączna kwota pomocy finansowej wyniosła 14 348 355,35 zł.
W dniach 22 października - 20 grudnia 2021 r. w siedzibie grupy została przeprowadzona kontrola, zakończona wydaniem w dniu 20 grudnia 2021 r. protokołu z czynności kontrolnych nr 9002/68022/33/21, w wyniku której stwierdzono, że udostępniono podmiotowi nie będącemu członkiem grupy budynek przygotowania produktu do sprzedaży, w którym przechowywano pszenicę, kukurydzę oraz maszyny należące do podmiotu zewnętrznego.
W odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji, skarżący wskazał, że właścicielem maszyn, pszenicy oraz kukurydzy przechowanych w hali w P. jest M.1 sp. z o.o.; usługa sortowania warzyw należących do spółki M.1 sp. z o.o. świadczona była w budynku oznaczonym w schemacie jako nr 6, zaś usługa przechowywania ziemniaka na rzecz spółki M.1 sp. z o.o. świadczona była w budynku oznaczonym w schemacie jako nr 9.
Organ pierwszej instancji ustalił, że budynek hali w P. jest budynkiem przygotowania produktu do sprzedaży, za który skarżąca otrzymała pomoc na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. i w związku z tym wydał w dniu 6 maja 2022 r., na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019 r., poz. 1505, dalej: "ustawa o ARiMR"), decyzję ustalającą wobec skarżącej kwotę nienależnie pobranych środków finansowych, uzyskanych na mocy decyzji z 1 września 2014 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw wydanej w łącznej wysokości 2 132 599,41 zł, na którą składa się kwota
1 763 345,25 zł związana z wypłatą pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. oraz kwota 369 254,16 zł stanowiąca odsetki naliczone do dnia ogłoszenia upadłości, tj. 26 lipca 2021 r.
W wyniku wniesionego przez skarżącą odwołania, Prezes ARiMR decyzją z 16 września 2022 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję z 6 maja 2022 r. i orzekł co do istoty uznając, że w sentencji decyzji powinno się znaleźć rozstrzygniecie o prawidłowo naliczonych odsetkach.
Prezes ARiMR stwierdził, że w związku z tym, że udostępnienie podmiotowi M.1 sp. z o.o. budynku przygotowania produktu do sprzedaży wraz z jego infrastrukturą przez grupę będącą w upadłości nastąpiło w dniu 20 grudnia 2021 r., kiedy to zakończono kontrolę (a dla ww. inwestycji termin zobowiązania, zgodnie z decyzją dopuszczającą ww. obiekt do użytkowania rozpoczął się 4 lutego 2014 r., a zatem upływa w dniu 4 lutego 2024 r.), skarżąca zobowiązana jest do zwrotu kwoty w wysokości 30% zgodnie z § 1 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz.U. z 2020 r. poz. 1701, dalej: "rozporządzenie"), powiększonej o odsetki, o których mowa w art 67 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniającego rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz. Urz. UE L 138 z 25.05.2017, str. 4, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie nr 2017/891"), liczonymi od dnia wypłaty ww. środków do dnia zwrotu.
Wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w myśl § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, stanowiącego podstawę prawną do wydania decyzji z 1 września 2014 r. przyznającej W. sp. z o.o. (obecnie M. sp. z o.o. sp. k. w upadłości) pomoc finansową, wstępnie uznana grupa producentów owoców i warzyw zobowiązała się do niezbywania i nieudostępniania innemu podmiotowi inwestycji objętej dofinansowaniem oraz wykorzystywania tej inwestycji zgodnie z jej przeznaczeniem, jakim jest przygotowanie owoców i warzyw do sprzedaży zgodnie z zatwierdzoną grupą produktów, przez okres: a) 5 lat od dnia nabycia narzędzia, maszyny, urządzenia lub samochodu ciężarowego, b) 10 lat od dnia nabycia lub oddania do użytku budynku lub budowli, c) 10 lat od dnia nabycia gruntu. Jeżeli przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 inwestycja zostanie udostępniona w przypadkach innych niż określone w ust. 3 lub inwestycja będzie wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem, grupa zwraca kwotę pomocy finansowej przyznanej na inwestycję w wysokości: a) 100%, 80%, 60%, 40% i 20% tej pomocy odpowiednio w pierwszym, drugim, trzecim, czwartym i piątym roku okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 lit. a, w którym stwierdzono naruszenie warunku nieudostępnienia inwestycji lub jej wykorzystywanie niezgodnie z przeznaczeniem, b) 100%, 90%, 80%, 70%, 60%, 50%, 40%, 30%, 20% i 10% tej pomocy odpowiednio w pierwszym, drugim, trzecim, czwartym, piątym, szóstym, siódmym, ósmym, dziewiątym i dziesiątym roku okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 lit. b i c, w którym stwierdzono naruszenie warunku nieudostępnienia inwestycji lub jej wykorzystywanie niezgodnie z przeznaczeniem (por. § 1 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia).
W przedmiotowej sprawie wyniki przeprowadzonej w dniach 22 października - 20 grudnia 2021 r. w siedzibie grupy kontroli, bezsprzecznie potwierdziły, że skarżący naruszył zacytowany § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, bowiem udostępnił podmiotowi nie będącemu członkiem Grupy (M.1 sp. z o.o.) budynek przygotowania produktu do sprzedaży, w którym przechowywano pszenicę, kukurydzę oraz maszyny należące do podmiotu zewnętrznego. Budynek ten, usytuowany w hali w P. jest budynkiem przygotowania produktu do sprzedaży, za który skarżąca otrzymała pomoc na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. Mając powyższą nieprawidłowość na uwadze, słusznie stwierdził organ, że skarżąca, zgodnie z § 1 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, zobowiązana jest do zwrotu kwoty w wysokości 30%, z uwagi na fakt, że naruszenie warunku nieudostępnienia inwestycji miało miejsce w ósmym roku okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 lit. b i c rozporządzenia.
W świetle powyższego, zdaniem sądu pierwszej instancji, niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia § 1 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, sprowadzający się do nieproporcjonalności i nieadekwatności wymierzonej sankcji w postaci zwrotu płatności. Wymierzona przez organ sankcja odpowiada treści ww. przepisu i była znana skarżącej, bowiem w pouczeniu ww. decyzji z 1 września 2014 r. organ zacytował wszystkie ww. przepisy rozporządzenia. Również składając wnioski o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU, w części G skarżąca oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania pomocy finansowej. Jednym z podstawowych warunków przyznania wsparcia, było nieudostępnienie inwestycji budowlanej przed upływem 10 lat od dnia oddania do użytku budynku. Dlatego też w związku z niedotrzymaniem zobowiązań nałożonych na skarżącą, prawidłowo organ ustalił kwotę nienależnie pobranych środków finansowych.
Sąd za niezasadny uznał zarzutu naruszenia § 1 ust. 5 rozporządzenia bowiem wyjątek od stosowania § 1 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia odnosi się wyłącznie do osób będących członkami grupy, a nie osób spoza niej. Bez wątpienia budynek przygotowania produktu do sprzedaży, za który skarżąca otrzymała pomoc na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji nie został udostępniony członkom grupy, lecz osobie trzeciej.
Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł również naruszenia art. 67 rozporządzenia nr 2017/891 poprzez jego zastosowanie, bowiem powołany w § 1 ust. 4 rozporządzenia art. 123 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw został skreślony przez art. 79 pkt 3 rozporządzenia nr 2017/891 zmieniającego min. rozporządzenie z dniem 1 czerwca 2017 r. dlatego też prawidłowo ustalił organ, że podstawą naliczenia odsetek jest art. 67 rozporządzenia nr 2017/891.
Sąd pierwszej instancji za nietrafny uznał zarzut naruszenia art. 71 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, bowiem nie miał on w sprawie zastosowania. Wskazane rozporządzenie nie dotyczy funduszy, z których jest finansowana pomoc dla grup producentów rolnych. Przedmiotowa pomoc została sfinansowana z Europejskiego Rolnego Funduszu Gwarancji, który jest regulowany przez rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549 z dnia 2013.12.20 ) i który to akt nie zawiera unormowania analogicznego do art. 71 ust. 4 rozporządzenia 1303/2013.
W ocenie sądu pierwszej instancji organ nie pominął faktu, że postanowieniem z 26 lipca 2021 r., sygn. akt V GU 233/21, Sąd Rejonowy w Toruniu V Wydział Gospodarczy ogłosił upadłość M. sp. z o.o. sp. k., jednakże okoliczność ta nie powoduje wyłączenia obowiązku zwrotu kwoty pomocy finansowej, czego w istocie domaga się skarżący. Syndyk wstępuje w prawa i obowiązki upadłego. W sprawach dotyczących masy upadłości syndyk dokonuje czynności w imieniu własnym na rachunek upadłego (art. 160 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe – Dz.U. z 2022 r. poz. 1520), co oznacza, że stroną pozostaje nadal upadły, który jest podmiotem stosunku prawnego, którego postępowanie dotyczy. Sam upadły nie posiada jednak legitymacji procesowej (formalnej), nie może więc działać osobiście i z którym w sprawach dotyczących masy upadłości syndyk, zarządca oraz nadzorca sądowy dokonują czynności na rachunek upadłego, lecz w imieniu własnym. Zatem skutki czynności syndyka, wchodzących w zakres zarządu masą upadłości, dotyczą bezpośrednio upadłego. Zgodnie natomiast z art. 68 i 69 ww. ustawy, syndyk ustala skład masy na podstawie wpisów w księgach upadłego oraz dokumentów bezspornych przez sporządzenie spisu inwentarza. Należy zgodzić się z organem, że obowiązkiem syndyka jest oprócz ustalenia masy upadłości, poprzez spis inwentarza zaznajomienie się z obowiązkami i zobowiązaniami upadłego, do których był zobligowany przed wszczęciem postępowania upadłościowego, a które mogą mieć wpływ na prawa majątkowe upadłego. Tym samym, w przedmiotowej sprawie syndyk jako profesjonalista powinien zapoznać się z dokumentacją dotyczącą uzyskanych dofinansowań przez upadłego (skarżącą), w szczególności od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, gdyż jest jednym z głównych powiązań upadłego w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej.
Za niezasadne sąd pierwszej instancji uznał także zarzut dotyczący naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, bowiem w prowadzonym postępowaniu organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wnikliwie przeanalizował okoliczności podniesione przez skarżącą.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył syndyk, zaskarżając powyższy wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
a) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 1 ust. 5 pkt 1, § 1 ust. 4 pkt 2 lit. b) i § 1 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1701) (dalej "rozporządzenie w sprawie przyznawania pomocy finansowej z 2013 r.") w zw. z § 1 i § 2 ust. 1 i 2 rozporządzania z dnia 4 października 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1974) (dalej "rozporządzenie zmieniające z 2019 r.") - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi wyjątek od stosowania § 1 ust. 4 pkt 2 lit. b) rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej z 2013 r. z racji tego, że przepis § 1 ust. 5 odnosi się wyłącznie do osób będących członkami grupy producentów owoców i warzyw, podczas gdy przepis § 1 ust. 4 pkt 2 lit. b) rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej z 2013 r. nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na treść § 1 ust. 5 pkt 1 tego rozporządzenia;
2) art 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 71 ust 1 i 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320 z dnia 2013.12.20) (dalej "rozporządzenie Nr 1303/2013") - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie doszło do udostępnienia inwestycji w warunkach uzasadniających zwrot kwoty pomocy finansowej, podczas gdy pominięto fakt, że postanowieniem z dnia 26.07.2021 r., sygn. akt V GU 233/21 Sąd Rejonowy w Toruniu V Wydział Gospodarczy ogłosił upadłość M. Sp. z o.o. Sp. k. co powoduje wyłączenie obowiązku zwrotu kwoty pomocy finansowej;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 1 ust. 4 pkt 2 lit. b) rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej z 2013 r. w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 2 ust. 1-4 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE.L.1995.312.1 z dnia 1995.12.23) – poprzez
a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 1 ust. 4 pkt 2 lit. b) rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej z 2013 r., a w rezultacie |ustalenie, że Organ II instancji prawidłowo ustalił kwotę nienależnie pobranych środków finansowych podczas gdy sankcja w postaci zwrotu płatności winna nastąpić przy uwzględnieniu wagi i charakteru nieprawidłowości, aby zachować proporcjonalność i adekwatność wymierzonej sankcji;
b) niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1-4 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r., co skutkowało brakiem uwzględnienia charakteru i wagi nieprawidłowości przy ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków finansowych;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 67 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz.U.UE.L.2017.138.4 z dnia 2017.05.25) (dalej "rozporządzenie Nr 2017/891") w zw. z § 1 ust. 4 tiret pierwsze rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej z 2013 r. - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy wskazaną w § 1 ust. 4 rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej z 2013 r. podstawą prawną naliczania odsetek jest art. 123 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 1 ust 4 pkt 2 lit b) rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej z 2013 r. w zw. z art. 19 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu, rynku suszu, paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2019 r. poz. 935 oraz z 2020 r. poz. 285) - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku na ww. przepisie rozporządzenia, podczas gdy wskazane rozporządzenie w zakresie, w jakim przyjmuje zwrot przyznanej pomocy finansowej zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej;
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1 z dnia 1995.12.23) - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym przypadku nie nastąpiło przedawnienie, w sytuacji nieustalenia przez Organ daty faktycznego wystąpienia nieprawidłowości, od której należy liczyć bieg przedawnienia;
b) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art 107 § 1 pkt 5, art. 104 § 1 i 2 i art. 6 oraz 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775) (dalej "k.p.a.") - poprzez oddalenie skargi, pomimo braku dookreślenia przez Organ II instancji w sentencji decyzji (osnowie) z dnia 16.09.2022 r. Nr 81/CE/D/GROiW/2022/ARiMR, od jakiej daty liczone są odsetki od ustalonej należności głównej (kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów w wysokości 1.763.345,25 zł);
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 139 i art. 6 oraz 8 § 1 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez Organ II instancji zakazu reformationis in peius, oznaczającego niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu rzutującym na wynik sprawy:
a) w związku z przyjęciem, że Organ II instancji prawidłowo ustalił, że jako datę udostępnienia inwestycji należy wskazać datę zakończenia kontroli, co miało miejsce w dniu 20.12.2021 uwagi na brak uzyskania od Syndyka dokumentów źródłowych, potwierdzających udostępnienie podmiotowi trzeciemu korzystania z budynku;
b) w związku z przyjęciem, że Organ II instancji prawidłowo ustalił kwotę nienależnie pobranych środków finansowych, podczas gdy sankcja w postaci zwrotu płatności winna nastąpić przy uwzględnieniu wagi i charakteru nieprawidłowości, aby zachować proporcjonalność i adekwatność wymierzonej sankcji;
c) poprzez oddalenie skargi, pomimo braku przeprowadzenia przez Organ II instancji niezbędnego postępowania dowodowego, celem ustalenia charakteru i wagi stwierdzonej nieprawidłowości i uwzględnienia takich ustaleń przy ustalaniu wysokości kwoty nienależnie pobranych środków;
d) poprzez oddalenie skargi, pomimo braku wykazania przez Organ, że podlegające zwrotowi środki zostały pozyskane z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG);
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi, pomimo niezastosowania przez Organ II instancji ww. przepisów k.p.a., podczas gdy przepis art. 10 § 1 k.p.a. obowiązuje również w postępowaniu odwoławczym.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie w sytuacji uznania przez NSA spełnienia przesłanek z art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu z dnia 6 maja 2022 r. i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego oraz zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).
Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób, w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: – naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); – naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że zasadniczy spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzję Prezesa ARiMR w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi wniesionej na tę decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwie przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania oraz oceny, że spółka udostępniając podmiotowi nie będącemu członkiem grupy (M.1 sp. z o.o.) budynek przygotowania produktu do sprzedaży na przechowywanie pszenicy, kukurydzy i maszyn naruszyła § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej, co w konsekwencji w myśl § 1 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia oznaczało konieczność zwrotu kwoty w wysokości 30% przyznanej pomocy. Z kolei skarżący stoi na stanowisku, że brak było podstaw prawnych do żądania zwrotu wypłaconych środków, bowiem z jednej strony zachodził wyjątek wskazany w § 1 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia a z drugiej organy i sąd pierwszej instancji nie uwzględniły faktu ogłoszenia upadłości M. sp. z o.o. sp. k., co w świetle art. 71 ust. 1 i 4 rozporządzenia nr 1303/2013 powinno skutkować odstąpieniem od obowiązku zwrotu kwoty przyznanej pomocy finansowej.
Mając na uwadze tak zarysowany spór w sprawie, za niezasadne należało uznać zarzut skargi kasacyjnej oparty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt b 1-4 petitum skargi kasacyjnej).
W tym miejscu zaznaczyć należy, że art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stawia wymóg wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest zatem obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji mógłby być inny. Nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób, a także uzasadnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej w zarzutach naruszenia przepisów postępowania wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z szeregiem przepisów k.p.a., szczegółowo wskazanych w każdym z czterech zarzutów. Taki sposób sformułowania zarzutów jest nieprawidłowy, co skutkuje uznaniem ich za częściowo nieskuteczne, częściowo zaś za nieusprawiedliwione.
Przede wszystkim powołane art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe, alternatywnie regulujące sposób rozstrzygnięcia sporu przez sąd wojewódzki. Nie mogą one tym samym stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ani tym bardziej - jako przepisy określające przeciwne formy rozstrzygnięcia - być stawiane, jako pozostające w związku (zob. wyrok NSA z 28 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1326/24, CBOSA). Istotnym jest przy tym również wskazanie, że skoro sąd pierwszej instancji oddalił skargę orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a., to nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć. Autor skargi kasacyjnej powiązał te przepisy z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. regulującym podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, co również nie jest zabiegiem prawidłowym. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem ściśle procesowym i ewentualne jego naruszenie nie pozostaje w związku z przepisami regulującymi możliwy sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny sąd pierwszej instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone rozstrzygnięcie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09, CBOSA).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a., co czyni podniesiony zarzut niezasadnym. Z motywów wyroku wynika tok rozumowania sądu pierwszej instancji, pozwalający jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA w Warszawie podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie i tym samym wyrok poddaje się kontroli instancyjnej (por. wyroki NSA z 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09, z 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 816/15). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia oraz stanowiska stron postępowania. Następnie sąd pierwszej instancji powołał regulacje prawne, pozwalające mu na zrekonstruowanie podstaw do wywiedzenia normy prawnej, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia oraz przedstawił motywy podjęcia zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów postępowania, czy też prawa materialnego, do czego zmierza w istocie autor skargi kasacyjnej wskazując w tychże zarzutach na rzekomy związek naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z szeregiem przepisów k.p.a.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty podniesione w pkt b) 1 petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 104 § 1 i 2 k.p.a., art. 6 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącego, w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji z 16 września 2022 r. Prezes ARiMR w sposób wystarczająco precyzyjny wskazał za jaki okres liczone powinny być odsetki – od dnia wypłaty środków do dnia ich zwrotu. Z kolei w uzasadnieniu decyzji w sposób jednoznaczny, z podkreśleniem tego fragmentu, organ wskazał, że wypłata środków nastąpiła w dniu 16 września 2014 r., a zatem nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, od jakiej daty skarżący jest zobowiązany do naliczania odsetek. Jednocześnie należy wskazać, że formułując powyższy zarzut autor skargi kasacyjnej nawet nie pokusił się o wykazanie, że uchybienie wskazanym przepisom mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.
Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia art. 139 k.p.a., art. 6 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ odwoławczy zakazu reformationis in peius (zarzut z pkt b 2 petitum skargi kasacyjnej). W tym zakresie wskazać należy, że w treści zarzutu autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował w czym konkretnie upatruje naruszenia wskazanej zasady, dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwija powyższy zarzut wskazując, że decyzja organu odwoławczego rozszerzyła okres za jaki skarżący jest zobowiązany do uregulowania odsetek. Powyższe stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że organ pierwszej instancji decyzją z 6 maja 2022 r. ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych środków finansowych na kwotę 2 132 599,41 zł, na którą składała się kwota 1 763 345,25 zł (wypłacona kwota pomocy finansowej) oraz kwota 369 354,16 zł (tytułem odsetek naliczonych do dnia ogłoszenia upadłości, tj. 26 lipca 2021 r.). Powyższe rozstrzygnięcie, co słusznie dostrzegł Prezes ARiMR w zaskarżonej decyzji było nieprawidłowe, bowiem w sentencji decyzji powinno znaleźć się rozstrzygnięcie o prawidłowo naliczonych odsetkach. Jednocześnie wskazać należy, że nienależnie pobranymi środkami finansowymi nie mogą być odsetki, a zatem Prezes ARiMR prawidłowo ograniczył kwotę nienależnie pobranych płatności do wysokości 1 763 345,25 zł, jednocześnie wskazując że odsetki powinny być liczone od dnia wypłaty tych środków do dnia ich zwrotu. Takie rozstrzygnięcie, wbrew stanowisku skarżącego, nie jest mniej korzystne dla skarżącego niż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, bowiem w istotny sposób zmniejsza kwotę nienależnie pobranych środków finansowych (o kwotę 369 354,16 zł) jednocześnie obniżając podstawę naliczania odsetek. Stwierdzić należy, że skarżący błędnie zakłada, że skoro w decyzji organu pierwszej instancji odsetki zostały naliczone jedynie do dnia ogłoszenia upadłości spółki tj. do 26 lipca 2021 r. i zaliczone do należności "głównej" to nie ciążył na nim obowiązek naliczenia odsetek do dnia zwrotu całości nienależnie pobranej kwoty – taki obowiązek wynika z przepisów prawa stanowiących podstawę naliczenia odsetek.
Brak było również podstaw do uznania zasadności zarzutu wskazanego w pkt b) 3 petitum skargi kasacyjnej, bowiem autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby Prezes ARiMR przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszył wskazane w tym punkcie przepisy k.p.a., w szczególności odnoszące się do zasad ogólnych dotyczących postępowań administracyjnych (zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasady zaufania do władzy publicznej) czy też zasad dotyczących gromadzenia, rozpatrzenia i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący formułując w poszczególnych ppkt (od a do d) zarzutu różnego rodzaju nieprawidłowości nie powiązał ich z konkretnymi zasadami ani nie wykazał, że ewentualne ich naruszenie miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.
Wskazać należy, iż gromadząc materiał dowodowy organ jest zobowiązany, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i rozwiniętą w art. 77 § 1 k.p.a., przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w sposób wszechstronny i kompletny, odzwierciedlający rzeczywisty przebieg zdarzeń mających istotne znaczenie dla sprawy, a także przed podjęciem rozstrzygnięcia, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a., dokonać oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zaznaczyć również należy, że zobowiązanie organów do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie skutkuje tym, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por. wyroki NSA: z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2168/17, z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 256/17, z 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1560/10). Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.
Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Przyjąć przy tym należy, że skarżący w istocie nie kwestionuje ustaleń organu co do udostępnienia podmiotowi nie będącemu członkiem grupy budynku przygotowania produktu do sprzedaży, ale podniesionymi zarzutami skarżący prezentuje własną ocenę stanu faktycznego, nie podważa zaś wiarygodności zgromadzonych w sprawie dokumentów i ich oceny przeprowadzonej przez organ, a zaakceptowanej przez sąd pierwszej instancji. W ocenie NSA, organ prawidłowo, zgodnie z zasadami logicznego myślenia i w graniach określonych przez art. 80 k.p.a. dokonał oceny zgromadzonych dowodów, w szczególności wyników przeprowadzonej kontroli w tym datę udostępnienia budynku podmiotowi zewnętrznemu.
W niniejszej sprawie organy przyjęły, z uwagi na niedostarczenie przez syndyka dokumentów źródłowych, że udostępnienie budynku podmiotowi zewnętrznemu miało miejsce w dniu 20 grudnia 2021 r. czyli z chwilą zakończenia kontroli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie ustalenie było dopuszczalne, szczególnie wobec bierności syndyka w przedłożeniu umów najmu nieruchomości, w których co oczywiste, byłaby ujęta data wcześniejsza udostępnienia budynku. Powyższe założenie poczynione przez organy pozwoliło z jednej strony na ustalenie daty wystąpienia nieprawidłowości, z drugiej zaś ograniczyło wysokość środków finansowych nienależnie pobranych przez skarżącego do 30% - organy przyjęły, że udostępnienie budynku nastąpiło w trakcie 8 roku okresu, o którym mowa w § 1 pkt 3 lit. b i c rozporządzenia. W świetle powyższego, zdaniem NSA, poczynione w sprawie założenie co do daty udostępnienia budynku podmiotowi zewnętrznemu przez organy ARiMR było zasadne, w świetle braku współpracy skarżącego i nie naruszało wskazanych w skardze przepisów k.p.a.
Nie można również zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej jakoby organy nie uwzględniły wagi i charakteru stwierdzonych nieprawidłowości przy wyliczaniu kwoty podlegającej zwrotowi. Już sama treść rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej, różnicująca w § 1 ust. 4 pkt 2 lit. b wysokość kwoty podlegającej zwrotowi w zakresie od 100 % przyznanej pomocy finansowej w pierwszym roku do 10% przyznanej pomocy finansowej w dziesiątym roku – w zakresie niezgodnego z § 1 pkt 3 rozporządzenia udostępnieniem budynku - stanowi przejaw realizacji zasady proporcjonalności i uwzględnienia wagi stwierdzonych nieprawidłowości. Słusznie przyjął prawodawca, że niezgodne z zasadami udostępnienie budynku podmiotom zewnętrznym już w pierwszym roku trwałości inwestycji wymaga surowszej sankcji niż takie samo udostępnienie w kolejnych latach, dlatego też przyjął proporcjonalne obniżanie sankcji (o 10% za każdy rok) z tytułu krótszego okresu naruszenia trwałości inwestycji finansowanej ze środków programu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera również wskazanie, że udzielone skarżącej wsparcie pochodzi z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji, co wynika z określonych przepisów prawa a nie zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem nie podlega wykazywaniu, w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organ.
Jeśli chodzi zaś o naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. wskazać trzeba, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy, uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Takich okoliczności skarżący kasacyjnie skutecznie nie wykazał.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego warto przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumpcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, sygn. akt III OSK 5384/21). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego.
W świetle powyższego za nieskuteczny należało uznać zarzut podniesiony w pkt a 3 petitum skargi kasacyjnej – błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 1 ust. 4 pkt 2 lit. b rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej oraz niewłaściwego zastosowania art. 2 ust. 1-4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, bowiem w istocie dotyczy on nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania, w zakresie nie uwzględnienia wagi i charakteru stwierdzonej nieprawidłowości. Kwestia ta była już rozważania przez NSA, w aspekcie zarzutu naruszenia przepisów postępowania.
Podobnie należało ocenić zarzut z pkt a 6 petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w sprawie nie nastąpiło przedawnienie w sytuacji nieustalenia przez organ daty faktycznego wystąpienia nieprawidłowości, od której należy liczyć bieg przedawnienia. Organy, wbrew stanowisku skarżącego ustaliły tę datę na dzień 20 grudnia 2021 r. (zakończenia kontroli) z uwagi na bierność skarżącego i nieprzedłożenie dokumentów źródłowych wskazujących na wcześniejszą datę najmu budynku podmiotowi zewnętrznemu. Tym samym, obecnie skarżący nie może skutecznie zarzucać organowi nieprawidłowe przyjęcie, że w sprawie nie nastąpiło przedawnienie, skoro sam nie przedłożył dokumentów umożliwiających konkretne ustalenie daty z jaką nastąpiło wynajęcie budynku podmiotowi zewnętrznemu. Jednocześnie podkreślić należy, że zarzut naruszenia wskazanych przepisów pojawił się po raz pierwszy ma etapie skargi kasacyjnej, nie sposób zatem ocenić przez jego pryzmat ewentualnej wadliwości postępowania sądu pierwszej instancji. Jeżeli zaś sąd pierwszej instancji okoliczności tej nie dostrzegł, a powinien był, wówczas strona skarżąca powinna zarzucić w skardze kasacyjnej naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. i wykazać wpływ tego uchybienia na wynik sprawy, czego nie uczyniła.
Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni § 1 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej, przyjmując że w sprawie nie zachodzi wyjątek od stosowania § 1 ust. 4 pkt 2 lit. b) rozporządzenia. Zgodnie ze wskazanym przepisem, przepisu ust. 4 pkt 2 nie stosuje się w przypadku, gdy inwestycja objęta dofinansowaniem jest: 1) wykorzystywana przez grupę po uzyskaniu przez nią uznania za organizację producentów owoców i warzyw.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że oba warunki z § 1 ust. 5 rozporządzenia odnoszą się wyłącznie do osób będących członkami grupy, a nie osób spoza niej. Wskazywana przez skarżącego okoliczność, że od 2014 r. skarżąca została uznana za organizację producentów owoców i warzyw nie oznacza, że w okresie trwałości inwestycji (10 lat) mogła swobodnie i dowolnie dysponować wybudowanym budynkiem, w szczególności udostępniać go podmiotom zewnętrznym. Treść § 1 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że uzyskanie w trakcie trwałości inwestycji (10 lat) statusu organizacji producentów owoców i warzyw przez grupę nie stanowi naruszenia zasady wynikającej z § 1 ust. 3 rozporządzenia (zakaz zbywania, udostępnienia innym podmiotom) o ile inwestycja objęta dofinansowaniem jest w dalszym ciągu wykorzystywana przez grupę. Tym samym zarzut podniesiony w pkt a 1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu z pkt a 2 petitum skargi kasacyjnej – niewłaściwego zastosowania art. 71 ust. 1 i 4 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez pominięcie faktu, że postanowieniem z 26 lipca 2021 r. M. sp. z o.o. sp. k. ogłosił upadłość. Zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, który zaaprobował w tym względzie stanowisko organu, że wskazane rozporządzenie nr 1303/2013 nie dotyczy funduszy, z których została sfinansowana pomoc dla grup producentów rolnych, w tym skarżącej. Niniejsza pomoc została sfinansowana z Europejskiego Rolnego Funduszu Gwarancji, który jest regulowany przez rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549 z dnia 2013.12.20 ) i który to akt nie zawiera unormowania analogicznego do art. 71 ust. 4 rozporządzenia nr 1303/2013. Jedynie dodatkowo należy wskazać, że art. 71 ust. 4 rozporządzenia nr 1303/2013 wskazuje, że w sytuacji zbycia lub udostępnienia inwestycji przed upływem okresów trwałości inwestycji, nie rodzi obowiązku zwrotu, jeżeli zaprzestano działalności produkcyjnej z powodu upadłości niewynikającej z oszukańczego bankructwa. W niniejszej sprawie obowiązek zwrotu przyznanej pomocy finansowej nie wynikał z zaprzestania prowadzenia działalności produkcyjnej w wybudowanym budynku przygotowania produktu do sprzedaży lecz z nieuprawnionego udostępnienia tegoż budynku, w okresie trwałości inwestycji, podmiotowi trzeciemu. Tym samym przyjmując nawet, jak oczekiwała tego skarżąca, że powyższe rozporządzenie powinno być odpowiednio, w drodze analogi stosowane również do pomocy finansowej dla grup producentów rolnych, nie mogło ono wpłynąć na trafność wydanej decyzji bowiem obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie wynikał z zaprzestania prowadzenia działalności produkcyjnej przez upadłą spółkę. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą, że w sprawie zarówno organ jak i sąd pierwszej instancji, pominęły fakt ogłoszenia upadłości przez M. sp. z o.o. sp. k.
Nie jest zasadny także zarzut z pkt a 4 skargi kasacyjnej – naruszenia art. 67 rozporządzenia nr 2017/891 w zw. z § 1 ust. 4 tiret pierwsze rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie odnośnie podstawy naliczenia odsetek. Prezes ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 20), jak i sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 9) prawidłowo przyjęły, w okolicznościach niniejszej sprawy, że z uwagi na uchylenie art. 123 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, do którego odwoływał się § 1 ust. 4 rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej w zakresie naliczenia odsetek, że prawidłową podstawą naliczenia odsetek jest art. 67 rozporządzenia nr 2017/891. Podkreślić należy, że to właśnie na mocy art. 79 wskazanego rozporządzenia nr 2017/891 został uchylony art. 123 rozporządzenia nr 543/2011, a zatem oczywistym jest, że podstawą naliczania odsetek, z uwagi na zmianę przepisów unijnych, powinno być aktualne rozporządzenie wykonawcze Komisji dotyczące sektora owoców i warzyw, obowiązujące w chwili wydawania decyzji. Okoliczność, że polski prawodawca nie dostosował treści rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej do zmiany przepisów unijnych w zakresie podstawy naliczenia odsetek, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że takie odsetki powinny być naliczane na podstawie nieobowiązujących regulacji prawnych bądź też, że w ogóle nie powinny być naliczane.
Wbrew stanowisku skarżącego, zaprezentowanym w zarzucie a 5 petitum skargi kasacyjnej, w sprawie prawidłowo został zastosowany § 1 ust. 4 pkt 2 lit. b rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej regulujący wysokość zwrotu pomocy finansowej przyznanej na inwestycje w sytuacji naruszenia zasady niezbywania bądź nieudostępnienia inwestycji w trakcie trwałości projektu. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że analizowana regulacja została wydana z przekroczeniem delegacji ustawowej. Abstrahując od faktu, że w powyższym zarzucie autor skargi kasacyjnej nie wskazał na naruszenie art. 92 § 1 Konstytucji RP, zaznaczyć należy, że delegacja ustawowa dla ministra do wydania ww. rozporządzenia, zawarta w art. 19 ust. 3 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu posługuje się ogólnym sformułowaniem "szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej" w którym to pojęciu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego mieszczą się również zasady wykorzystywania inwestycji przez grupy producentów owoców i warzyw (w tym zakaz zbywania lub udostępniania inwestycji objętej dofinansowaniem) oraz skutki naruszenia tychże zakazów w postaci konieczności zwrotu, w proporcjonalnej wysokości, kwoty przyznanej pomocy finansowej. Tym samym, uregulowanie w § 1 ust. 4 rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej zasad zwrotu przyznanej pomocy finansowej nie naruszało zakresu delegacji ministra do wydania kwestionowanego rozporządzenia, a w konsekwencji przepis ten mógł stanowić podstawę wyliczenia kwoty podlegającej zwrotowi. Jednocześnie wskazać należy, że wskazany przepis nie stanowił podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji – tym był art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR oraz art. 9 ust. 1 pkt 10 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu, a zatem zaskarżona do sądu pierwszej instancji decyzja została wydana na podstawie przepisów rangi ustawowej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne lub też nieuzasadnione, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu, reprezentującego organ również w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.