I GSK 1090/25

I GSK 1090/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Jacek Boratyn /sprawozdawca/
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Ke 181/25 - Wyrok WSA w Kielcach z 2025-06-12
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1079
art. 69 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 2 pkt 4 i 5
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 czerwca 2025 r. sygn. akt I SA/Ke 181/25 w sprawie ze skargi Gminy G. na informację Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy G. na rzecz Zarządu Województwa Świętokrzyskiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA w Kielcach), wyrokiem z 12 czerwca 2025 r., sygn. I SA/Ke 181/25, po rozpoznaniu skargi Gminy G. (dalej zwanej skarżącą lub gminą) na rozstrzygnięcie (informację) Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...], w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, oddalił skargę.
W stanie faktycznym sprawy gmina złożyła do Zarządu Województwa Świętokrzyskiego wniosek o dofinansowanie pt. "Usługi Społeczne w Gminie G.", w ramach działania 09.04, Zwiększenie dostępności usług społecznych i zdrowotnych – Centra Usług Społecznych. Wniosek ten przeszedł pozytywnie etap oceny formalnej, jednak na etapie oceny merytorycznej został negatywnie oceniony, otrzymując 78 punktów. Nie uzyskał on minimum 60 % punktów w poszczególnych częściach oceny merytorycznej, co zgodnie z regulaminem wyboru projektu skutkuje odrzuceniem, wniosku na etapie oceny merytorycznej.
W związku z tym informacją z 24 kwietnia 2024 r. poinformowano gminę o negatywnej ocenie jej wniosku.
W następstwie złożonego przez gminę protestu, w zakresie kryterium oceny merytorycznej nr 5 "Prawidłowość sporządzenia budżetu", w tym kwalifikowalność wydatków, racjonalność i efektywność wydatków projektu, Zarząd Województwa Świętokrzyskiego, odnosząc się do tego protestu, nie uwzględnił go.
Wskazał m.in., w kontekście oceny poz. 4.10, że kompetencje Organizatora Usług Społecznych, Koordynatora Indywidualnych Planów Usług Społecznych i Konsultanta ds. rozwoju usług społecznych zostały opisane we wniosku. Konsultant ds. rozwoju usług społecznych jest osobą wspierającą pracowników CUS w doradztwie, w zakresie rozbudowy o koordynacji usług społecznych w CUS, dostępności usług dla osób ze szczególnymi potrzebami, dotyczące współpracy z podmiotami ekonomii społecznej, prowadzenie analiz. Zdaniem zarządu te zadania nie mogą być powielane przez zadania Organizatora Usług Społecznych i Koordynatora Indywidualnych Planów Usług Społecznych, ponieważ ich działania są wsparciem uczestników projektu.
Zarząd uznał za zasadną argumentację wnioskodawcy i stwierdził potrzebę dodania jednego punktu w kryterium nr 5 podpunkt b) Niezbędność wydatków do realizacji projektu i osiągania jego celów/wskaźników. Odnośnie oceny poz. 5.11 - zarząd podzielił stanowisko gminy, wyjaśniając znaczenie wolontariatu i działalności pomocowej. Tym niemniej podał, że ze względu na wagę innych zarzutów nie przyznał dodatkowych punktów.
Co do kryterium nr 5 lit. b poz. 5.12 zarząd uzupełniająco wskazał, że wnioskodawca powinien w projekcie zapewnić kadrę ekspercką z doświadczeniem. Skoro tak jest, zarząd nie dostrzega potrzeby zatrudnienia eksperta superrewizji.
W zakresie ostatniej z zakwestionowanych ocen kryterium merytorycznego nr 5 lit. d) poz. 4.11 zarząd uznał zarzut niespójności w wymienionej pozycji stwierdzając, że stanowi omyłkę pisarską. Zważywszy na małą wagę zarzutu i brak odniesienia się do innych uwag oceniających zarząd nie przyznał punktu w przedmiotowym kryterium.
W konsekwencji prawidłowość sporządzenia budżetu punktacja przed zmianą: ocena I: 10/20 pkt, ocena II: 9/20 pkt ocena I: 9 pkt + 1 pkt, ocena II: 10 pkt +1 pkt. Punktacja po zmianie: ocena I: 11 pkt/20, ocena II: 10 pkt/20. Zarząd podkreślił, że pomimo przyznania dodatkowej liczby punktów, projekt nadal nie uzyskał min. 60% w kryterium merytorycznym nr 5 "Prawidłowość sporządzenia budżetu". Z uwagi na powyższe po dokonaniu szczegółowej analizy dokumentacji aplikacyjnej oraz złożonego protestu podjęto decyzję o jego nieuwzględnieniu.
Gmina złożyła skargę na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Świętokrzyskiego, w odpowiedzi na którą organ stwierdził, że protest co do poz. 5.12. powinien zostać uznany i należałoby zmienić punktację co do oceny II, podnosząc ją do z 3 pkt do 4 pkt, co jednak nadal nie dałoby wymaganych 60 % punktów.
WSA w Kielcach po rozpoznaniu skargi gminy na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Świętokrzyskiego, wyrokiem z wyrokiem z 8 sierpnia 2024 r. sygn. akt I SA/Ke 261/21, oddalił skargę gminy.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 października 2014 r., sygn. akt I GSK 1310/24, uwzględnił skargę kasacyjną gminy uchylając zaskarżony wyrok i stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, i przekazał sprawę Zarządowi do ponownego rozpatrzenia protestu.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "organ dokonując rozpatrzenia protestu i zmieniając w części wcześniejsze oceny członków KOP w zakresie kryterium merytorycznego nr 5, uznał brak wpływu nowych ocen na końcową ocenę projektu, a następnie w nieuzasadniony sposób uzupełniając swoje stanowisko w odpowiedzi do WSA na skargę gminy, w rezultacie naruszył zasady rzetelności i bezstronności z art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 -Dz. U. poz. 1079 z późn. zm.) w zw. z art. 69 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 2 pkt 4 i 5 ww. aktu. Sąd I instancji, mimo obszernego uzasadnienia, nie przeanalizował wyczerpująco stanowiska organu odwoławczego i w konsekwencji także uznał stanowisko skarżącej za niezasadne, czym naruszył art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej. (...) Zarząd za zasadne uznał stanowisko Gminy co do oceny poz. 5.11. – Wolontariat, jednakże ze względu "na wagę innych zarzutów nie przyznaje dodatkowych punktów" (s. 17 informacji IZ). Organ odwoławczy nie wyjaśnił, jakie inne zarzuty i z jakiego powodu (ich waga) nie pozwoliły na przyznanie dodatkowych punktów, zwłaszcza że obaj oceniający KOP uznali wcześniej ten wydatek za niezasadny, a skarżącej za cały ppkt b) nie przyznano maksymalnej liczby punktów, w ten sposób je obniżając. Takie podejście powinno w świetle wyżej cytowanych wytycznych regulaminu zostać uzasadnione, co najmniej przez wskazanie, które zarzuty spowodowały nieprzyznanie dodatkowej punktacji za poz. 5.11.
Ponadto Zarząd rozpoznając protest w przypadku kryterium 5 ppkt d) – Poprawność formalno-rachunkowa, uznał zarzut dotyczący poz. 4.11., że doszło do omyłki pisarskiej, która nie wpłynęła na ocenę końcową. Jednak z uwagi na małą wagę zarzutu i brak odniesienia się do innych uwag oceniających KOP, organ odwoławczy nie przyznał punktu.
Przy uznaniu wspomnianych zarzutów protestu Gminy, IZ podniosła punktację za Kryterium 5, ale w ramach ppkt b) - Prawidłowość sporządzenia budżetu, w przypadku I oceny do 11 pkt, a w przypadku II oceny do 10 pkt. Nie była to liczba wystarczająca (minimalnie 12 pkt) do pozytywnego rozpatrzenia protestu zdaniem IZ.
NSA nadmienił, że gmina zakwestionowała szereg ocen w ramach Kryterium 5, ale co jednej, bez konieczności jej oceny pod względem prawidłowości zastosowania kryteriów konkursowych, należało także podzielić jej stanowisko, tj. poz. 5.12. (s. 11 skargi kasacyjnej). O ile Zarząd w informacji o rozpatrzeniu protestu zarzutów gminy co do oceny KOP poz. 5.12. Superwizja zmiany społecznej -6godz./msc nie uwzględnił, to w odpowiedzi na skargę do WSA (k. – 28 akt sądowych) oświadczył, że protest co do tej pozycji powinien zostać uznany i należałoby zmienić punktację co do oceny II, podnosząc ją do z 3 pkt do 4 pkt, co jednak nadal nie dałoby wymaganych 60 % punktów.
NSA stwierdził, że odpowiedź na skargę nie może zastępować rozstrzygnięcia organu, gdyż jest pismem procesowym, sporządzonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, zawierającym stanowisko co do zarzutów skargi, przekazywanym ze skargą i aktami do sądu (art. 54 § 2 P.p.s.a.), to uznanie protestu co do tej pozycji w informacji ZWŚ, miałoby jednak istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał za zasadne dodać punkt tylko do oceny II członka KOP, czyli tej niższej oceny. Natomiast nie znalazł podstaw, czego nawet nie uzasadnił, do dodania takiego samego punktu do oceny I, co spowodowałoby, że ocena ta zostałaby podniesiona do 12 pkt, czyli wymaganych 60% liczby punktów. Podnieść należy, że sporządzający ocenę I z ramienia KOP w ogóle nie odniósł się do poz. 5.12. (...) Rozstrzygając ponowne protest Zarząd Województwa Świętokrzyskiego uwzględni powyższe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego."
Zarząd Województwa Świętokrzyskiego rozstrzygnięciem z 25 kwietnia 2025 r. nie uwzględnił protestu.
Odnosząc się do zarzutów do kryterium merytorycznego nr 5 lit. a) poz. 1.1 (Prowadzenie Klubów seniora – zlecenie PES w trybie UoDPPiW 2.487.100 zł) m.in. wskazał, że w przypadku zastosowania trybu, którego nie obejmuje PZP czyli ogłoszenia otwartego konkursu ofert, na co wskazuje wnioskodawca, zgodnie z ww. ustawą powinien on oszacować wysokość środków publicznych na realizację określonego zadania. Informacja wnioskodawcy, którą przedstawia w proteście, iż nie musi on dokonywać takiej czynności jest nieprawdziwa, ponieważ owszem może on zlecić takie zadanie organizacji pozarządowej, ale na określonych warunkach, które to definiuje m.in. Ustawa o Działalności Pożytku Publicznego i Wolontariacie.
Wnioskodawca przedstawił uzasadnienie wydatków w sposób ogólny w sekcji /Uzasadnienie poszczególnych wydatków wskazanych w budżecie projektu, biorąc pod uwagę wartość zadania nr l- Usługi z zakresu pomocy społecznej, ochrony i promocji zdrowia na kwotę wartości ogółem 3 792 400 zł, przy kwocie dofinansowania 2 487 100 zł planowanego do realizacji przez gminę. IZ nie zakwestionowała trybu wyboru operatora, na który zezwala ustawa, ale zgodnie z dokumentami konkursowymi wnioskodawca powinien oszacować kwoty na realizację poszczególnych zadań wskazanych w projekcie zgodnie z regułami przedmiotowego konkursu, a także z obowiązującym ustawodawstwem, które są ściśle określone. IZ podniosła, że kalkulacja kosztów oparta na wniosku, który został złożony w innym konkursie nie pozwala na racjonalną ocenę tego zadania.
W kwestii oceny poz. 1.2 (Klubu Seniora) Zarząd wskazał, że m.in., że wnioskodawca nie przedstawił dokładnego wyliczenia za rok ubiegły, opierając się na szacunkach z 2023 r. odwzorowanych z innego projektu z uwzględnieniem inflacji, ponadto nie przedstawił zestawienia kosztów, które umożliwiłyby oceniającym ocenę racjonalności zaplanowanego wydatku. Wnioskodawca przedstawiając charakterystykę wydatków w ostatecznej formule nie odniósł się do każdej pozycji szczegółowo. Podaje metodologię wyliczenia, ale ogólnych wartości poszczególnych pozycji, w skład których wchodzi wiele pozycji kosztowych.
W zakresie poz. 1.6. (Opieka + Usługa Złota Rączka; pakiet drobnych materiałów; śrubki, wkręty – 5000 zł), organ wskazał, że brak podania składowych zestawu uniemożliwia oceniającym oszacowania racjonalności wydatku — czy taki zestaw jest konieczny i porównanie jego ceny z innymi dostępnymi na rynku. Wnioskodawca deklaracyjnie zapewnił o porównaniu cen w internecie, jak również oszacowaniu potrzeb na podstawie wydatków z 2023 r., jednak nie przedstawił żadnych dowodów, które wskazywałyby iż akurat śrubki i wkręty są niezbędne podczas napraw, oraz co wchodzi w skład "pakietu drobnych materiałów".
W ocenie IZ w poz. 1.9. (Opieka +Spotkania integracyjne w społeczności lokalnej) wnioskodawca nie podał dokładnych wydatków. Zadeklarował jedynie, że wyliczenia poczynił na podstawie wydatków w 2023 r., z uwzględnieniem inflacji i danych ze stron internetowych. Nie przedstawił kalkulacji poszczególnych wydatków. Nie przedstawił kwot, ani rodzaju artykułów, które zamierza zakupić do organizacji konkursów i artykułów spożywczych. Oceniający nie byli w stanie określić racjonalności zaplanowanych wydatków.
Zdaniem zarządu prawidłowa była ocena poz. 1.12 i 1.13 (Zdrowie + Usługi logopedy, Usługi dietetyka), albowiem gmina nie podała rodzaju usług logopedy i dietetyka. Logopeda jak i dietetyk mogą oferować szereg usług, które są w różny sposób wyceniane. Z treści wniosku nie wynika czy logopeda jedynie zdiagnozuje problemy uczestników projektu, czy także zaplanuje rodzaj ćwiczeń, osobiście poprowadzi zajęcia, czy tylko omówi zakres ćwiczeń, które uczestnik będzie wykonywał samodzielnie. Inaczej jest wyceniane zdiagnozowanie problemów wad wymowy, a inaczej zajęcia z uczestnikiem sam na sam. Podobne uwagi należało odnieść do usług dietetycznych. Nie wiadomo, czy specjalista wskaże tylko problemy żywieniowe, czy poda ogólne porady, czy skomponuje indywidualną dietę dla każdego z uczestników. Dlatego tak ważne jest podanie szczegółowego zakresu usług, aby oceniający mogli przeanalizować racjonalność wydatku.
Odnośnie oceny poz. 2.6 (Prowadzenie świetlicy opiekuńczo – specjalistycznej – zlecenie PES w trybie UoDPPiW) organ zwrócił uwagę na to, że gmina zaznaczyła, że koszty opracowała na podstawie realnych wydatków prowadzenia placówki w ramach projektu z 2023 r., z uwzględnieniem inflacji, jednak nie podała faktur i zestawów kosztów, tylko przykładową kalkulację kosztów, która jest bardzo ogólna. Tym niemniej nie wskazano ile osób będzie brało udział w wycieczkach czy innych zajęciach, skąd wynika wysokość wynagrodzenia dla wychowawców, ekspertów i trenerów, jaki będzie zakres ich obowiązków, co wchodzi w skład rekwizytów do zajęć i spotkań integracyjnych dla rodziców. Skoro wnioskodawca posiada doświadczenie w tego typu projektach, powinien podać dokładniejszą kalkulację kosztów, aby oceniający mogli dokonać poprawnej analizy racjonalności wydatków. Nadto argument wnioskodawcy, że w innym konkursie przyjął takie same zasady i zostały one zaakceptowane nie może być uwzględniony, ponieważ zarząd rozpatruje protest dot. konkursu FES W.09.04-IZ.00-001/23 i nie zajmuje się, ani nie posiada dokumentacji dotyczącej innego konkursu.
Odpowiadając na zarzuty podniesione w ramach oceny kryterium merytorycznego nr 5 lit. a) poz. 2.7 (Świetlica opiekuńczo - specjalistyczna) zarząd stwierdził, że wnioskodawca jedynie zadeklarował, że koszty oszacował na podstawie realnych wydatków prowadzenia placówki w 2023 r., z uwzględnieniem inflacji, jednak nie podał dokładnych danych, rachunków, faktur, wyliczeń składowych czyli informacji, które umożliwiłyby oceniającym weryfikację racjonalności wydatków.
Odnosząc się do zarzutów z poz. 3.6 (Zakup paliwa), 3.7. Ubezpieczenie samochodu, 3.8. Przegląd/serwis samochodu, 3.9. Usługa mycia samochodu, 3.10. Usługa wymiany opon, organ wskazał, że wykonawcy składając swoją ofertę są zobowiązani podać części składowe kwoty i je wyszczególnić. Wnioskodawca zapewnił, że przeprowadził rozeznanie rynku, ale nie przedstawił na to żadnych dowodów, a bez szczegółowej listy wydatków nie ma możliwości właściwego ocenienia ich racjonalności.
W zakresie poz. 5.8 (Animatorzy – 60 godz./miesiąc) organ wywiódł, że z opisu zadania nie wynika, na czym dane animacje miałyby polegać, jak to się ma do liczby zaplanowanych godzin i kwoty, jak i wynagrodzenia animatora. Strona nie wykazała, jak animacja wpłynie na uczestników projektu i w jakiej formie będzie ona realizowana. Zadeklarowała, że koszty oszacowała na podstawie stron internetowych, ale nie podała opisu animacji, który by pozwalał na weryfikację racjonalności tego wydatku. Wynagrodzenie animatora jest za wysokie względem opisanego zakresu obowiązków. Wnioskodawca nie określił szczegółowo zakresu obowiązku i wszystkich składowych wynagrodzenia (np. koszty dojazdu). Oceniający, na podstawie dostępnych informacji, uznali wynagrodzenie animatora za zawyżone.
Zarząd podtrzymał również ocenę kryterium merytorycznego nr 5 lit. a) poz. 5.9 (Akcje społecznościowe). Wyjaśnił, że strona nie zaznaczyła w uzasadnieniu wydatków metodologii wyliczenia kosztów. Nie wskazała, że będzie to 30 akcji społecznościowych, nie wykazała również uzasadnienia dla takiej ich ilości. W projekcie nie określono ile osób ma brać w nich udział, kto będzie piekł ciasta oraz czy wydatki są racjonalne. Nadto zwrócił uwagę, że to nie wartość procentowa zakwestionowanych pozycji budżetu decyduje o ilości odjętych punktów, lecz waga tych zarzutów i ich wartość w całym wniosku.
Odpowiadając na zarzuty podniesione w ramach oceny kryterium merytorycznego nr 5 lit. b) Niezbędność wydatków do realizacji projektu i osiągania jego celów/wskaźników; poz. 1.3 (Opieka + Usługi pomocy w miejscu zamieszkania) zarząd podniósł, że część kosztów, które zostały wskazane w ramach tego zadania np. usługa gorący posiłek, usługa złotej rączki", usługa sprzątania w miejscu zamieszkania, usługi kosmetyczne/ manicurzysta/podolog znajdują się pod poz. 1.4 do 1.9 i 1 .1 1 w tym samym zadaniu i się powielają. Dlatego w opinii IZ, wnioskodawca nie określił na czym miałaby polegać usługa w miejscu zamieszkania, skoro wymienione zadania pokrywają się z innymi pozycjami.
Odnośnie poz. 1.10. (Zdrowie + Usługi mobilnej rehabilitacji) zarząd uznał, że podana w uzasadnieniu wniosku metodologia jest niejasna i nie wskazuje końcowego efektu. Gmina powinna jak najdokładniej wyłożyć podaną metodologię. Poza tym nie ma gwarancji, że osoba, która skorzysta z mobilnej rehabilitacji (fizjoterapeuta/masażysta) po pół roku ponownie będzie chciała skorzystać z tego rodzaju usługi i czy ponowienie takiej usługi po 6 miesiącach, będzie niezbędne.
W zakresie oceny i zarzutów poz. 2.2 (psycholog) zarząd wyjaśnił, że skoro w projekcie zaplanowano osiem godzin usług psychologa miesięcznie, nie można ich określać jako ‚"średnio" i dodawać więcej godzin niż to wynika z metodologii wyliczenia kosztów, aby wyrównać mające powstać różnice. Prace psychologa można rozplanować w taki sposób by nie dochodziło do rozbieżności lub wyrównywać je w miesiącu kolejnym — gdy w jednym miesiącu liczba godzin pracy psychologa wynosi 7, w kolejnym należy rozplanować 9 godzin. Wnioskodawca uzależnił też liczbę godzin od miesięcy, planując średnio 2 godz. pracy psychologa tygodniowo. Wnioskodawca konstruując zadania i budżet do projektu, mógł określić liczbę godzin pracy psychologa w odniesieniu do tygodnia, a nie miesiąca.
Oceniając poz. 4.10 (Konsultant ds. rozwoju usług społecznych) zarząd podkreślił, że konsultant ds. rozwoju usług społecznych jest osobą wspierającą pracowników CUS w doradztwie, w zakresie rozbudowy o koordynacji usług społecznych w CUS, dostępności usług dla osób ze szczególnymi potrzebami, dotyczące współpracy z podmiotami ekonomii społecznej, prowadzenie analiz. Zdaniem zarządu te zadania nie mogą być powielane przez zadania Organizatora Usług Społecznych i Koordynatora Indywidualnych Planów Usług Społecznych, ponieważ ich działania są wsparciem uczestników projektu. Zarząd uznał za zasadną argumentację wnioskodawcy i dodał po 1 punkcie u każdego z oceniających.
Odnośnie oceny poz. 5.11 (Wolontariat) - zarząd podzielił stanowisko gminy, wyjaśniając znaczenie wolontariatu i działalności pomocowej. Tym niemniej podał, że ze względu na wagę innych zarzutów nie przyznaje dodatkowych punktów (brak zasadności kosztów lub ich wysokości w poz.: 1.3 Opieka + Usługi pomocy w miejscu zamieszkania. l . 10 Zdrowie + Usługi mobilnej rehabilitacji, 2.2 Psycholog, 5.8 Animatorzy, 5.9 Akcje społecznościowe) oraz niską wagę przedmiotowego zarzutu, dotyczącego usług wolontariackich, IZ nie przyznaje dodatkowych punktów. Zgodnie z Regulaminem konkursu (Rozdział V ust. I pkt 3) Ocena w każdej części projektu jest przedstawiana w postaci liczb całkowitych (bez części ułamkowych).
W związku z powyższym, IZ nie dokonała korekty przyznanej przez KOP liczby punktów, gdyż przyjęta procedura oceny ocena nie przewiduje przyznania ułamkowej części punktu.
Organ zgodził się również z argumentacją wnioskodawcy w zakresie poz. 5.12 (Superwizja zmiany społecznej). Stwierdził, że zasadna jest zmiana punktacji w części 5. b) Karty oceny merytorycznej u II oceniającego. Organ podniósł ponadto, że to nie wartość procentowa zakwestionowanych pozycji budżetu decyduje o ilości odjętych punktów, lecz waga tych zarzutów i ich wartość w całym wniosku, a także racjonalność i niezbędność do realizacji przedmiotowego projektu, która jest ścisłe powiązana z Ustawą o finansach publicznych, do której to stosowania zobligowani są Wnioskodawcy. Jednocześnie IZ wskazuje, że jeden z oceniających nie miał uwag odnośnie przedmiotowej pozycji budżetowej, dlatego też zmiana punktacji dotyczyła jedynie drugiego członka KOP, który zakwestionował niezbędność ww. wydatku.
Zarząd odpowiadając na zarzuty podniesione w ramach oceny kryterium merytorycznego nr 5 lit. c) Zgodność z cenami rynkowymi poszczególnych pozycji budżetowych oraz zgodność z cenami jednostkowymi; poz. 5.10 (Warsztaty antydyskryminacyjne) wyjaśnił, że co prawda wnioskodawca zapewnił o rozeznaniu ceny rynkowej przy ustalaniu wynagrodzenia dla trenera warsztatów antydyskryminacyjnych, ale nie podał żadnych innych informacji na ten temat. Zwrócił uwagę na wynagrodzenie logopedy i dietetyka (160 zł/godz.), gdzie do uzyskania uprawnień należy skończyć studia, natomiast do zdobycia uprawnień trenera warsztatów antydyskryminacyjnych wystarczy półroczny kurs. Wycena oceniających jest jak najbardziej racjonalna. Ponadto, informacje zawarte we wniosku są bardzo ogólne. Wnioskodawca wskazał jedynie gdzie będą się odbywać warsztaty.
W zakresie ostatniej z zakwestionowanych ocen kryterium merytorycznego nr 5 lit. d) (Poprawność formalno - rachunkowa) poz. 4.11 (Materiały biurowe) zarząd uznał zarzut niespójności w wymienionej pozycji stwierdzając, że stanowi omyłkę pisarską. Zważywszy na małą wagę zarzutu i brak odniesienia się do innych uwag oceniających zarząd nie przyznał punktu w przedmiotowym kryterium. Wobec powyższego zarząd stwierdził, że zasadna jest zmiana punktacji w następujących częściach karty oceny merytorycznej: 5. b) Niezbędność wydatków do realizacji projektu i osiągania jego celów/wskaźników punktacja przed zmianą: ocena I: 3 pkt, ocena II: 2 pkt ocena I: 3 pkt + 1 pkt, ocena II: 2 pkt +1 pkt punktacja po zmianie: ocena I: 4 pkt, ocena II: 3 pkt.
Punktacja po zmianie I (dodano 1 pkt w wyniku uznania zarzutu dotyczącego poz. 4.10. - Konsultant ds. rozwoju usług społecznych) Ocena I: 4 pkt, Ocena II: 3 pkt +1 pkt[pic]
Punktacja po zmianie Il: Ocena I: 4 pkt, Ocena Il: 4 pkt (dodano I pkt w wyniku uznania zarzutu dotyczącego poz. 5.12 — Superwizja zmiany społecznej).
IZ poinformowała, że zmiana punktacji w zakresie uznania zarzutu dotyczącego pozycji 5.12 Superwizja zmiany społecznej nastąpiła jedynie w przypadku oceny oceniającego II, ponieważ niniejsza kwestia nie została podniesiona w uzasadnieniu przez oceniającego I. Podsumowanie punktacji, po rozpatrzeniu zarzutów: 5. Prawidłowość sporządzenie budżetu:
Punktacja przed zmianą: Ocena I: 10/20 pkt, Ocena II: 9/20 pkt
Ocena I: 10 pkt + 1 pkt, Ocena II: 9 pkt + 1 pkt +1 pkt
Punktacja po zmianie: Ocena I: 11 pkt/20, Ocena II: 11 pkt/20
Pomimo przyznania dodatkowej liczby punktów, projekt nadal nie uzyskał min. 60% w kryterium merytorycznym nr 5 "Prawidłowość sporządzenia budżetu". Z uwagi na powyższe, IZ podjęła decyzję o nieuwzględnieniu projektu.
WSA w Kielcach po rozpoznaniu skargi gminy na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 25 kwietnia 2025 r., przedmiotową skargę oddalił.
Na wstępie Sąd podkreślił związanie wcześniejszymi ocenami wyrażonymi w prawomocnych wyrokach sądowych.
WSA w Kielcach uznał, że IZ wypełniła zalecenia sformułowane w wyroku NSA. Sąd stwierdził, że organ wypełnił przedstawione wyżej zalecenia.
W zakresie kryterium nr 5 podpunkt b) Niezbędność wydatków do realizacji projektu i osiągania jego celów/wskaźników, pozycji 5.11 Wolontariat, organ uwzględnił argumentację protestu jednak nie przyznał dodatkowych punktów. Uzasadniając brak przyznania dodatkowych punktów wskazał na niska wagę zarzutu dotyczącego usług wolontariackich oraz dużą wagę innych zarzutów, tj. brak zasadności kosztów lub ich wysokości w poz.: 1.3 Opieka + Usługi pomocy w miejscu zamieszkania, 1.10 Zdrowie + Usługi mobilnej rehabilitacji, 2.2 Psycholog, 5.8 Animatorzy, 5.9 Akcje społecznościowe). Uzasadnienie organu dotyczące nieprzyznania punków w poz. 5.11 uwzględnia zatem zalecenia NSA w tym zakresie, ponieważ wskazuje, które konkretnie zarzuty spowodowały nieprzyznanie dodatkowej punktacji za poz. 5.11.
Podobnie organ, jednoznacznie uzasadnił nieprzyznanie punktu w kryterium nr 5 podpunkt d) – Poprawność formalno–rachunkowa, poz. 4.11 Materiały biurowe, pomimo uznania, że zarzucany błąd stanowi omyłkę pisarską. Wskazał bowiem na małą wagę zarzutu i brak odniesienia się skarżącej do innych uwag oceniających dotyczących tej części oceny. Uwagi oceniających dotyczyły natomiast braku wskazania w treści wniosku zgodności wydatków z pozycji dotyczących: 3.3, 4.4, 4.8, 5.4 (nagrody dla kierowcy, koordynatorów indywidualnych planów usług społecznych oraz organizatora usług społecznych) z Wytycznymi kwalifikowalności oraz niespójności pozycji budżetowych odnoszących się do wynagrodzenia konsultanta ds. rozwoju usług społecznych w budżecie i uzasadnieniu wydatków. Przyznanie dodatkowego punku za omawianą pozycję skutkowałby zatem przyznaniem maksymalnej liczby punktów w podpunkcie d kryterium nr 5, pomimo istnienia nieprawidłowości, które dodatkowo nie zostały zakwestionowane przez wnioskodawcę.
W zaskarżonym rozstrzygnięciu organ uwzględnił również protest w zakresie kryterium nr 5 podpunkt b, poz. 5.12 – Superwizja zmiany społecznej oraz stwierdził, że zasadna jest zmiana punktacji u II oceniającego. Organ uzasadnił przy tym, że jeden z oceniających nie miał uwag odnośnie przedmiotowej pozycji budżetowej, stąd zmiana punktacji dotyczyła jedynie drugiego oceniającego (członka KOP), który zakwestionował omawianą pozycję. Zmiana ta nie miała jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ projekt nadal nie uzyskał min. 60% w kryterium merytorycznym nr 5 Prawidłowość sporządzenia budżetu. Punktacja przed dodaniem punktów wynosiła bowiem u I oceniającego 10 punktów, u drugiego oceniającego 9 punktów. Ocena zarówno I jaki II oceniającego została zwiększono o punkt przez uznanie protestu w poz. 4.10 Konsultant ds. rozwoju usług społecznych, co skutkowało oceną u I oceniającego 11 punktów, u II oceniającego – 10 punktów. Rozstrzygnięcie w poz. 5.12 skutkowało natomiast zwiększeniem punktacji o 1 punkt u II oceniającego i ostatecznie skutkowało ocenę 11 punktów. Uzyskanie wymaganego do dofinansowania 60% dawało natomiast 12 punktów.
Organ, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze wyjaśnił, że nie wartość procentowa zakwestionowanych pozycji budżetu decyduje o ilości odjętych punktów, lecz waga tych zarzutów i ich wartość w całym wniosku, a także racjonalność i niezbędność do realizacji przedmiotowego projektu, która jest ścisłe powiązana z ustawą o finansach publicznych, do której to stosowania zobligowani są wnioskodawcy.
Sąd skontrolował ponadto zaskarżone rozstrzygnięcie w zakresie pozostałych pozycji wniosku, których ocenę zakwestionowała skarżąca.
W ramach tego typu kryteriów przyznawana jest różna liczba punktów w zależności od stopnia spełnienia kryterium (np. od 1 do 20). Nie ulega przy tym wątpliwości, że merytoryczna weryfikacja projektu według kryteriów wartościujących opiera się na swobodnej ocenie, zbliżonej w swej istocie do uznania administracyjnego Sąd nie jest więc uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu), lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez organ w aspekcie kompletności oceny oraz jasności kryteriów tejże oceny. W szczególności kontroli sądu podlega uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu, które winno wskazywać na przyczyny nieuwzględnienia stanowiska strony.
Tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga przy tym, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego konkursu, rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Braki w złożonej dokumentacji, czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek określonych kryteriów muszą zostać ocenione negatywnie.
Ocena projektu w zakresie spornego kryterium merytorycznego nr 5 "Prawidłowość sporządzenia budżetu projektu" została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem, z uwzględnieniem reguł, o których mowa w art. 45 ustawy wdrożeniowej, tj. w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców.
Kryterium zostanie zweryfikowane na podstawie treści wniosku o dofinansowanie projektu. Wymaga przy tym wyjaśnienia, że to wnioskodawca przygotowując wniosek o dofinansowanie powinien udokumentować spełnienie wszystkich kryteriów. Wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę. Podmiot, który zamierza z dofinansowania skorzystać powinien dokładnie zapoznać się z priorytetami danego konkursu, w tym z dokumentacją konkursową i wymogami, które je dotyczą i wypełnić wszystkie wymogi wynikające z tej dokumentacji. Jeszcze raz wymaga podkreślenia, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom konkursu przygotowania dokumentacji projektowej, w tym w szczególności przygotowanie wniosku z uwzględnieniem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Ocenie podlega kompletność i szczegółowość oraz spójność zapisów wniosku.
Brak jest podstaw prawnych do żądania od instytucji zarządzających, aby interpretowały wątpliwości na korzyść wnioskodawcy, zmieniały zapisy wniosku czy modyfikowały je w sposób umożliwiający uzyskanie dofinansowania przez wnioskodawcę, nawet jeżeli wynik oceny, tak jak w niniejszej sprawie, jest bliski spełnienia wymogów kryterium do uzyskania dofinansowania (1 punkt). Wbrew twierdzeniom skarżącej braków wniosku nie może zastępować wola organu i nie uwzględnienie istniejących błędów lub braków wniosku. Takie działanie organu naruszałoby bowiem zasady uczciwej konkurencji i dawałoby podstawę do postawienia zarzutu uchybienia obowiązkowi bezstronności. Celem procedury przyznawania dofinansowania jest dokonanie sprawiedliwej weryfikacji wszystkich projektów, według tych samych kryteriów. Wymogi i procedury wynikające z dokumentacji konkursowej obowiązują nie tylko organ przeprowadzający ocenę, ale również wnioskodawców biorących udział w konkursie i przez wszystkich powinny być traktowane z należytą starannością.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżąca nie wykazała się taką starannością. Zakwestionowane pozycje to pozycje gdzie skarżąca w sposób nazbyt ogólny, nieweryfikowalny uzasadniła rodzaj, czy sposób wydatkowania projektowych środków. Nie sposób zaakceptować przyjętej przez gminę, w większości zakwestionowanych wydatków, formuły ich uzasadnienia, tj. odwołania się bądź do zdarzeń bliżej nieopisanych (np. 5b, 1.3 – usługi pomocy w miejscu zamieszkania), bądź zakresu i sposobu ich realizacji uzależnionego w przyszłości od podmiotu trzeciego, czyli zdarzeń przyszłych, niepewnych i niedookreślonych (kiedy to faktyczna decyzja o sposobie realizacji projektu należeć będzie do podmiotu wyłonionego przez wnioskodawczynię w przetargu - 5a, 1.1 prowadzenie klubów seniora – zlecenie organizacjom pozarządowym), czy też do lakonicznego ograniczenia się do podania, że podobne zadania były już realizowane w przeszłości w roku 2023 (5a, 1,2 – utrzymanie klubów seniora), bez sprecyzowania ilości, wielkości i poniesionych kosztów.
Nieuprawnione są wyrażane konsekwentnie przez skarżącą oczekiwania, że realizacja w przeszłości jakichś zadań (bliżej nieokreślonych, wynikających z realizacji innego projektu) zwalnia ją z uzasadnienia i przedstawienia konkretnych informacji w ramach ubiegania się o środki z nowego projektu. Niewątpliwie dotychczasowe doświadczenia wnioskodawczyni są cenne i mogą służyć wykazaniu uzasadnienia dla nowych wydatków, jednakże nie wystarczy ogólnie powołać się na dotychczasowe wydatki, w żadnej mierze ich nie precyzując. To właśnie ogólnikowość treści zawartych we wniosku, w ocenie sądu, spowodowała brak możliwości dokonania oceny, co do części planowanych wydatków i w konsekwencji negatywne rozstrzygnięcie.
Sąd uznał, że w związku z powyższym prawidłowy był wniosek organu w zakresie oceny kryterium merytorycznego nr 5.
Sąd przy tym w żadnej mierze nie podzielił zarzutów skargi, na poparcie których strona wyraża jedynie oczekiwanie, że oceniający powinni sami wydedukować ("odtworzyć") jaką metodologią posłużyła się wnioskodawczyni, czy też uzupełnić ją o wyjaśnienia umieszczone w proteście. Co znamienne, wnioskodawczyni jest podmiotem profesjonalnym, o ustrojowo ugruntowanej pozycji, stąd miernik staranności dla jej działań musi być wysoki i na pewno nie może usprawiedliwiać zaniedbań w działaniu i nieadekwatnych oczekiwań.
W konsekwencji ww. uchybienia i błędy wniosku oraz wady dokumentacji obciążają gminę. Nadto w kontekście wielokrotnie formułowanych twierdzeń i zarzutów strony podkreślenia i powtórzenia wymaga, że nie w każdym kryterium są oceniane wszystkie pozycje budżetowe, inne mają mniejszą lub większą wagę. Są też nieprawidłowości, na które oceniający zwracają tylko uwagę bez odejmowania punktów, a są błędy tak dużej wagi, że oceniający odejmują kilka punktów. Ocena wniosku to nie procentowe wyliczenia tylko analiza informacji zawartych we wniosku razem z dokumentami, regulaminem, instrukcjami i dostępnymi informacjami internetowymi. Innymi słowy to nie ilość (liczba) uchybień/błędów wpływa na jego ocenę końcową, a ich waga która przekłada się na konkretną wartość punktową. Można założyć, że w jednym projekcie zostanie stwierdzone szereg błędów nieistotnych, które nie wpłyną na jego ocenę końcową, gdyż ich waga i charakter będzie nieistotna, zaś w ocenie drugiego wystąpi jeden błąd istotny, który zasadniczo wpłynie na ocenę. W konsekwencji to nie wartość procentowa zakwestionowanych pozycji budżetu decyduje o ilości odjętych punktów, lecz waga tych nieprawidłowości i ich wartość w całym wniosku.
Zdaniem sądu analiza treści postanowień regulaminu, jego załączników, dokumentów (wniosku o dofinansowanie, kart oceny merytorycznej) pozwoliła na stwierdzenie, że zarząd nie naruszył ogólnych zasad określonych w ustawie wdrożeniowej, ani trybu postępowania wyznaczonego regulaminem wyboru projektów. Nie budzi wątpliwości, że w regulaminie tym uregulowano wszystkie istotne kwestie dotyczące sposobu przeprowadzenia konkursu uprawnionych wnioskodawców, procesu oceny projektu i rozstrzygnięcia naboru, zasad finansowania wydatków, procedury odwoławczej.
W realiach niniejszej sprawy, w kontekście sformułowanych w skardze zarzutów, należy stwierdzić, że ocena przedmiotowego wniosku dokonana przez członków Komisji Oceny Projektów nie była dowolna, a obowiązujące przepisy nie przewidują wymagań odnośnie do formy czy stopnia szczegółowości oceny. Ocena kryterium merytorycznego nr 5 "Prawidłowość sporządzenia budżetu projektu", zdaniem sądu, była czytelna, jasna i konkretna, oparta na kompleksowej analizie dokumentacji złożonej przez skarżącą gminę. Uzasadnienie oceny projektu w zakresie kwestionowanego kryterium było rzetelne i poddawało się weryfikacji sądowej. Podnieść przy tym należy, że ustawa wdrożeniowa nie określa niezbędnych treści (elementów) uzasadnienia negatywnej oceny po rozpoznaniu przez Instytucję Zarządzającą protestu od dokonanej oceny wniosku. Zgodzić się należy ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, że uzasadnienie informacji musi zawierać taką treść, która pozwoli jej spełnić ustawową rolę, tzn. umożliwić wnioskodawcy wniesienie w skardze do sądu umotywowanych zarzutów do oceny, która go nie satysfakcjonuje. Z informacji o nieuwzględnieniu protestu wynika, że organ odniósł się do zarzutów protestu i wskazał na okoliczności niespełnienia kryterium merytorycznego w zakresie zgodności z kryterium wyboru określonym w dokumentacji konkursowej – Regulaminie wyboru projektów i jego załącznikach.
Mając na uwadze wszystkie okoliczności w sprawie, Sąd uznał stanowisko przedstawione w zaskarżonej informacji za prawidłowe. Instytucja dokonała oceny z poszanowaniem reguł wynikających z art. 45 ustawy wdrożeniowej, tj. przejrzystości, rzetelności i bezstronności. Rozstrzygnięcie oparła w tym zakresie na prawidłowo zinterpretowanych i zastosowanych postanowieniach dokumentacji konkursowej.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Kielcach wniosła gmina, zaskarżając ten wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- art. 69 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ w sposób należyty i wyczerpujący dokonał uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz uznaniu, że ocena projektu przez organ została dokonana z zachowaniem zasady przejrzystości i rzetelności, pomimo przyjęcia przez organ w uzasadnieniu zajętego stanowiska dowolnej argumentacji i dokonania oceny na podstawie elementów, które nie powinny stanowić przedmiotu oceny w danej części kryterium oraz wyszukaniu przez organ przy ponownej ocenie nowych argumentów na niekorzyść skarżącej gminy a także w dalszym ciągu brakiem wyjaśnienia wag punktowych zakwestionowanych elementów projektu i brakiem wyjaśnienia dlaczego odejmowane zostały punkty za niektóre wyartykułowane zastrzeżenia, a za inne nie, w tym pomimo zaleceń NSA nieuzasadnienia na czym zdaniem organu polegała "niska waga" zarzutów, które zostały następnie w wyniku rozpatrzenia protestu przez organ uwzględnione jako niezasadne;
- zapisów rozdziały ust. V.l pkt 4 ppkt 6 regulaminu konkursu oraz załącznika nr Ido Uchwały nr 37/23 Komitetu Monitorującego program regionalny Fundusze Europejskie dla Świętokrzyskiego 2021-2027 z dnia 18 maja 2023 r. w zw. art. 45 ust 1 ustawy wdrożeniowej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ocena projektu została dokonana przez Organ w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny pomimo, że organ przy ponownej ocenie protestu zastosował w ramach ocenianych kryteriów nowe wymagania oraz mierniki, które nie powinny być w ramach danego kryterium oceniane;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
1) naruszenie art. 76 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaaprobowaniu stanowiska organu, sprowadzającego się do twierdzeń co do należytego i wyczerpującego uzasadnienia informacji w przedmiocie nieuwzględnienia protestu;
2) naruszenie art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, mimo że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, bowiem ocena ta naruszała zasady określone w art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, tj. zasadę przejrzystości i rzetelności;
3) naruszenie art. 153 w zw. z art. 170 P.p.s.a. poprzez uznanie, że organ rozpatrując ponownie protest skarżącej gminy wypełnił zalecenia NSA zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 29.10.2024 r. sygn. akt: I GSK 1310/24, pomimo, że organ nadal nie uzasadnił na czym polega "niska waga" zarzutów, które zostały w wyniku rozpatrzenia protestu przez organ uwzględnione.
Na tej podstawie gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie swojej skargi poprzez stwierdzenie, że ocena projektu dokonana przez Instytucję Zarządzającą została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania.
Oprócz tego skarżąca kasacyjnie wystąpiła o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że NSA poprzednio rozpoznając sprawę nie analizował dokonanej przez organ oceny pod kątem kryteriów konkursowych, ale nakazał mu wyjaśnienie nieprzyznania dodatkowych punktów oraz stanowiska w zakresie niskiej wagi zarzutów. Tym wymogom organ jednak nie sprostał. Organ nie potrafił także lub nie chciał w uzasadnieniu wyjaśnić na czym jego zdaniem polega "niska waga" zarzutów, które zostały w wyniku rozpatrzenia protestu przez organ uwzględnione. To zaś świadczy o dowolności oceny. Podobnie dokonując ponownej oceny protestu skarżącej gminy oparł się na nowych wymaganiach oraz miernikach, które nie powinny być w ramach ocenianego kryterium brane w ogóle pod uwagę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, nadmienić należy, że na autorze skargi kasacyjnej, podnoszącym tego rodzaju zarzut, ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, w tego rodzaju sytuacji, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać na czym ten błąd polegał. Najpełniejszą formą wskazania błędnego rozumienia przez sąd konkretnego przepisu jest zaś podanie, jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.
Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w formie pozytywnej, wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (zob. np. wyrok NSA z dnia z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 - dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.
W niniejszym przypadku skarżąca kasacyjnie gmina sformułowała przeciwko wyrokowi WSA w Kielcach zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postepowania, jak i regulacji materialnoprawnych.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uznania ich zasadności.
I tak w pierwszym z nich gmina zarzuciła organowi naruszenie art. 76 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaaprobowaniu stanowiska organu, co do przyczyn nieuwzględnienia protestu.
Odnosząc się do tego rodzaju stwierdzeń, w powiązaniu z podstawą prawną zarzutu podkreślić należy, że art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem który określa jakie wymogi winno spełniać uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W tym miejscu podkreślić także należy, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić skuteczną, samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W sposób wystarczający Sąd przedstawił w nim przebieg postępowania w sprawie oraz stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując jednoznacznie z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W związku z tym bez wątpienia możliwa jest instancyjna kontrola stanowiska Sądu I instancji, a co za tym idzie ocena jego poglądów na poszczególne okoliczności, istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy.
W związku z powyższym, na gruncie niniejszej sprawy nie można zasadnie mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a.
Z uwagi na twierdzenia omawianego zarzutu oraz treść argumentacji przytoczonej na jej poparcie, dodać także należy, że utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, iż nie jest dopuszczalne kwestionowanie za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. merytorycznej prawidłowości ocen prawnych lub wytycznych procesowych sądu administracyjnego, albowiem tego rodzaju zarzuty zmierzają w istocie do podważenia procesu lub rezultatu sądowoadministracyjnej oceny legalności wykładni lub stosowania prawa przez kontrolowane organy, co może być rozważane z perspektywy zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Do tego zaś dąży skarżąca kasacyjnie, w ramach procesowego zarzutu uchybienia art. 141 § 4 P.p.s.a., co nie może zasługiwać na akceptację. Tym samym przedmiotowy zarzut uznać należy za nieskuteczny.
Podobnie należy ocenić drugi z procesowych zarzutów skargi kasacyjnej gminy. W tym wypadku, jako naruszone przez Sąd I instancji, wymieniono regulacje ustawy wdrożeniowej – tj. mający wynikowy charakter art. 73 ust. 8 pkt 1 lit a ustawy wdrożeniowej, określający sposób rozstrzygania przez wojewódzki sąd administracyjny, w przypadku uwzględnienia skargi, oraz art. 45 ust. 1 tej ustawy, określający ogólne zasady prowadzenia postępowania dotyczącego naboru wniosków. Uchybienia tych regulacji gmina upatruje w nieuwzględnieniu jej skargi, co w jednoznaczny sposób świadczy o tym, że w istocie nie dąży ona do wykazania wystąpienia konkretnych uchybień w ramach prowadzonego postępowania o charakterze proceduralnym, ale kwestionuje postać samego rozstrzygnięcia Sądu, de facto z przyczyn merytorycznych, a nie procesowych. W związku z tym stwierdzić należy, że przedmiotowy zarzut nie może zostać uznany za zasadny, gdyż niezależnie od jego niedookreślonego charakteru (niesprecyzowania konkretnej postaci naruszenia prawa, która nie została wskazana) w istocie nie mieści się w ramach postawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Nie dotyczy on bowiem naruszenia przepisów postępowania, a podważenia zasadności rozstrzygnięcia Sądu, z przyczyn merytorycznych, tj. jego niezgodności z regulacjami o materialnoprawnym charakterze. Tymczasem, jak to już wyżej zasygnalizowano, prawidłowości wykładni i zastosowania regulacji prawa materialnego nie można kwestionować poprzez zarzuty oparte na twierdzeniach dotyczących naruszenia przepisów postępowania.
W trzecim z procesowych zarzutów podniesiono naruszenie przez WSA w Kielcach art. 170 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a., w związku z niewypełnieniem, zdaniem gminy, zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynikających z wyroku z 29 października 2024 r., z uwagi na nieuzasadnienie na czym polegała niska waga zarzutów, które zostały w wyniku protestu uwzględnione.
W tym aspekcie stwierdzić należy, że nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie gminą, że WSA w Kielcach rzeczywiście nie wypełnił przedmiotowych zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wynika to przede wszystkim z tego, że we wskazanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na uchybienia zaskarżonego do niego wyroku takie jak: naruszenie zasady bezstronności i rzetelności w związku z niejednoznacznym stanowiskiem Zarządu Województwa Świętokrzyskiego, uzupełnionym w odpowiedzi na skargę do WSA w Kielcach, co (uzupełnienie stanowiska w piśmie procesowym) było niedopuszczalne; niewyjaśnienie oceny dokonanej w odniesieniu do kryterium 5.11; niewyjaśnienie oceny w odniesieniu do kryterium 4.11; niewyjaśnienie dlaczego uznano za zasadne zwiększenie liczny przyznanych punktów jedynie w odniesieniu do oceny jednego z oceniających.
Mając na uwadze postać wyżej wymienionych wskazań NSA stwierdzić należy, że wbrew sugestiom skarżącej kasacyjnie, nie sposób jest przyjąć że Sąd ten kategorycznie nakazał dokonanie oceny, w ramach każdego z kryteriów, z precyzyjnym i wyczerpującym odniesieniem się do każdego z aspektu rozważanych okoliczności, w szczególności tych podniesionych przez gminę, w ramach jej zarzutów. Nakazał on przede wszystkim dochowanie wymogów rzetelności i bezstronności, również w odniesieniu do wagi – znaczenia konkretnych zarzutów, uznawanych za uzasadnione.
WSA w Kielcach zasadnie uznał, że Zarząd Województwa Świętokrzyskiego dochował tych wymogów. W ramach ponownej oceny wyeliminował wytknięte mu przez Naczelny Sąd Administracyjny uchybienia w zakresie jasności i przejrzystości oceny.
W zakresie wagi poszczególnych, ocenianych okoliczności, wyjaśnił, że to nie wartość procentowa zakwestionowanych pozycji budżetowych decyduje o ilości odjętych punktów lecz ich racjonalność i niezbędność do realizacji projektu. Prawidłowo wskazał również, że tryb konkursowy wymaga aby to wnioskodawca rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój projekt, dokumentując spełnienie poszczególnych kryteriów. Ocenie podlega bowiem także kompletność, szczegółowość i spójność projektu, a wszelkie braki w tym zakresie nie mogą skutkować przerzucaniem na instytucję zarządzającą obowiązku ich wyjaśniania czy też uzupełniania.
Zarząd Województwa Świętokrzyskiego w sposób jasny i wyczerpujący wskazał na braki i niejasności we wniosku, z których wywiódł swoje oceny, odnośnie poszczególnych kryteriów. Wyeliminował wytknięte mu uprzednio przez Naczelny Sąd Administracyjny niespójności i nieścisłości w ramach swoich ocen. Brak jest zaś podstaw do przyjęcia, że zignorował czy pominął niektóre ze wskazań Sądu. Przeciwne twierdzenia skarżącej kasacyjnie w tym zakresie, bardzo ogólnikowe i nieprecyzyjne, nie pozwalają na stwierdzenia naruszenia art. 170 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a., co miałoby zostać niezasadnie zaakceptowane przez WSA w Kielcach. Jak to już wyżej zaznaczono, Naczelny Sąd Administracyjny nie nakazał WSA w Kielcach realizacji konkretnych czynności czy też dokonania ocen odnośnie poszczególnych, wyraźnie wskazanych cech wniosku (projektu), wymagając przy tym porównania, a właściwie wyważenia ich znaczenia, pod kątem ich prawnej doniosłości.
Tak więc również w przypadku tego zarzutu brak jest podstaw do uznania jego zasadności.
Za nieskuteczne uznać należy również oba zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, co jest następstwem wadliwego ich skonstruowania. W obu bowiem przypadkach skarżąca kasacyjnie gmina zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie wymienionych przez siebie przepisów ustawy wdrożeniowej i regulaminu konkursu, poprzez ich błędną wykładnię, przy czym nie wskazała na czym ta błędna wykładnia miałaby polegać W twierdzeniach obu zarzutów odniosła się do swojej sytuacji na gruncie przedmiotowej sprawy, wskazując na konkretne aspekty nieprawidłowej, jej zdaniem, oceny jej wniosku (projektu), co wskazuje na to, że w ten sposób zmierzała ona do wykazania wadliwego zastosowania wymienionych przez siebie regulacji, a nie ich wykładni, co wprost deklarowała w treści zarzutów.
W tym miejscu jeszcze raz należy przypomnieć, że błędna wykładnia przepisu, stanowiąca jedną z dwóch postaci naruszenia prawa materialnego, to jego niewłaściwe rozumienie, a nie konkretna postać związanej z nią oceny sytuacji, na gruncie stanu faktycznego danej sprawy. Skoro więc skarżąca kasacyjnie nie wskazał na czym miała polegać podnoszona przez nią błędna wykładnia przepisów przez WSA w Kielcach, to Naczelny Sąd Administracyjny, związany jej zarzutami, niewątpliwie wadliwymi, nie był uprawniony do ich korygowania czy uzupełniania. Tym samym nie mógł uznać zasadności przedmiotowych zarzutów w zaprezentowanej przez jej autora postaci.
Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjna gminy jako niezasadną.
Na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej kasacyjnie gminy na rzecz Zarządu Województwa Świętokrzyskiego kwotę 360 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i reprezentował organ na rozprawie