I GSK 1090/19

I GSK 1090/19 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Salachna /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Sachajko
Michał Kowalski
Symbol z opisem
602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1251/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-01-30
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 32, art. 53 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1152
art. 24, art. 25 ust. 4
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 87 ust. 2, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych 1. Prokuratora Okręgowego w Warszawie, 2. Rady Gminy Kampinos od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1251/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy Kampinos z dnia 6 czerwca 2013 r. nr XXXVII/166/13 w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1251/18 – po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie (dalej: Prokurator) na uchwałę Rady Gminy Kampinos (dalej: Gmina) z dnia 6 czerwca 2013 r., nr XXXVII/166/13 w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków – stwierdził, że uchwała w zaskarżonej części została wydana z naruszeniem prawa.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 6 czerwca 2013 r. Gmina podjęła uchwałę nr XXXVII/166/13 w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na obszarze Gminy Kampinos.
Prokurator zaskarżył powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 1 ust. 4 uchwały, odnoszącej się do określenia opłat za przyłączenie do urządzeń będących w posiadaniu gminy, tj. przyłączenie do sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej.
Prokurator podniósł w skardze, iż Gmina w uchwale zatwierdziła bezprawnie opłatę przyłączeniową - pobieranie opłat za przyłączenie do gminnych urządzeń wodociągowych oraz kanalizacyjnych w kwocie 1.072,00 zł netto każda. Zdaniem Prokuratora uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, a zakwestionowany zapis treści uchwały wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia.
W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie podając, iż zaskarżona uchwała obowiązywała w okresie od 1 lipca 2013 r. do 30 czerwca 2014 r., a obecnie obowiązujące taryfy nie uwzględniają tego typu opłat za przyłączenie.
Natomiast na rozprawie pełnomocnik Gminy wniósł - na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. - o odrzucenie skargi, jako środka wniesionego po terminie, który wynosił 6 miesięcy i upłynął 6 grudnia 2013 r.
W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, że z treści kwestionowanych zapisów uchwały wynika, że stanowią one normy prawa miejscowego wychodzące w sposób oczywisty poza zakres istniejącego upoważnienia ustawowego.
Zdaniem WSA kwestionowany i kontrolowany przepis zaskarżonej uchwały spełnia konstytucyjne i ustawowe wymogi aktu prawa miejscowego, który wykracza poza zakres wskazanego w uchwale upoważnienia ustawowego, co w myśl konstytucyjnej zasady praworządności działania władzy publicznej i zasad hierarchicznej budowy porządku prawnego stanowi istotne naruszenie prawa, kwalifikując omawiane przepisy do stwierdzenia ich nieważności.
Zaskarżona uchwała zawierała w treści § 1 ust. 4 normy generalne, skierowane do mieszkańców gminy, których nieruchomości są podłączane do gminnej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Każde podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej (kanalizacyjnej) obarczone jest w myśl jej postanowień obowiązkiem (a nie jedynie dobrowolnością) uiszczenia opłaty za przyłączenie.
Adresat zaskarżonej uchwały został określony generalnie, a jej skutkiem było zobowiązanie mieszkańców do uiszczania konkretnego świadczenia finansowego, czyli nałożono na nich obowiązki. Tym samym więc w istocie uchwała nakładała na każdego zainteresowanego spełniającego atrybuty normy obowiązek uiszczenia opłat w określonej wysokości, a zatem posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego.
W ocenie Sądu I instancji adresatem uchwały we wskazanym zakresie nie były indywidualnie określone podmioty, lecz wszystkie podmioty przyłączające się do sieci wodociągowokanalizacyjnej i uchwała ta nakazywała im określone zachowanie tj.: m.in. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Skoro adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie, uchwała dotyczyła sytuacji powtarzalnych a nie jednorazowych, to tym samym zaskarżona uchwała miała charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.
Wskazany w uchwale jako podstawa art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2018 r., poz. 1152; dalej: u.z.z.w.) odnosi się do kompetencji rady gminy dotyczących zatwierdzania taryf rozumianych jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 u.z.z.w.). Przepisy te nie zawierają natomiast podstawy do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie.
Ponadto w sprawie występowała sprzeczność uchwały w zaskarżonym zakresie z prawem materialnym wynikającym w pierwszej kolejności z treści art. 84 Konstytucji RP, zgodnie z którym ciężary i świadczenia publiczne, do których ponoszenia zobowiązany jest każdy obywatel, powinny być przewidziane w ustawie.
Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, a od jej podjęcia upłynął rok, zatem nie można było stwierdzić jej nieważności w zakwestionowanej części.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli Prokurator oraz Gmina.
W skardze kasacyjnej Prokurator zaskarżył w całości powyższy wyrok.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; dalej: u.s.g.) poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że pomimo, iż uchwała Gminy nr XXXVII/166/13 z dnia 6 czerwca 2013 r. w sprawie zatwierdzania taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzana ścieków na obszarze Gminy Kampinos jest aktem prawa miejscowego, to nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności z uwagi na upływ jednego roku od jej podjęcia, podczas gdy z literalnego brzmienia w/w przepisu wynika, że ograniczenie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wobec upływu wyżej wskazanego okresu czasu nie dotyczy aktów prawa miejscowego.
W skardze kasacyjnej Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności w części obejmującej § 1 ust. 4, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Gmina w skardze kasacyjnej też zaskarżyła w całości wyrok WSA.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., Gmina zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24 ust 1 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię, wedle której uchwała rady gminy zatwierdzająca taryfy jest aktem prawa miejscowego, które to uchybienie skutkowało brakiem zastosowania art. 53 § 3 Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. to jest skutkowało merytorycznym rozpoznaniem skargi Prokuratora Okręgowego, mimo że skarga ta winna zostać odrzucona, jako że została wniesiona po terminie.
Na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Gmina wskazała, że w sprawie występuje nieważność postępowania, jako że w skardze Prokuratora wskazano jako stronę Radę Gminy Kampinos, podczas gdy w sprawach, w których przedmiotem jest uchwała Rady Gminy Kampinos, zdolność procesową ma wyłącznie Wójt Gminy Kampinos.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi. Wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W piśmie procesowym z 30 kwietnia 2023 r. Gmina wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Prokuratora.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna Gminy zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są usprawiedliwione.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.
Skargę kasacyjną oparto o wskazywane w jej petitum naruszenia przepisów postępowania.
Za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 53 § 3 p.p.s.a. (który wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a nie – jakby to wynikało z jej petitum – art. 53 k.p.a.).
Na początku wskazania wymaga, iż w dacie podjęcia zaskarżonej do WSA uchwały Rady Gminy (zgodnie z jej § 2 ust. 1: 6 czerwca 2013 r.) obowiązywał art. 53 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Ma on zastosowanie w sprawie w świetle przepisu przejściowego zawartego w art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), w myśl którego przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. właśnie p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, (...) stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
Zgodnie z treścią art. 53 § 3 p.p.s.a. w ówczesnym brzmieniu termin do wniesienia skargi m.in. przez Prokuratora wynosi 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie oraz 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Wskazanym wyżej terminem Prokurator nie był ograniczony wyłącznie w przypadku wniesienia skargi na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wyłączenie sześciomiesięcznego terminu do wniesienia skargi nie dotyczyło zatem wszystkich aktów prawnych podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, a jedynie tych, które posiadały status "aktów prawa miejscowego". Poza zakresem omawianego wyłączenia funkcjonowały zatem te uchwały i zarządzenia organów samorządowych, które nie zawierały norm prawnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, będąc tym samym tzw. aktami kierownictwa wewnętrznego.
Sąd I instancji stwierdził, że skarga Prokuratora dotyczyła aktu prawa miejscowego, co spowodowało nie uwzględnienie wniosku o odrzucenie skargi jako złożonej po terminie.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażany we wcześniejszych orzeczeniach NSA, że uchwały rad gmin w przedmiocie zatwierdzania taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków nie są aktami prawa miejscowego (v. orzeczenia NSA: z 18 maja 2016 r., II GSK 1150/16; z 24 maja 2017 r., III OSK 256/07; z 23 października 2018 r., I GSK 1926/18). Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega zaś na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto").
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zatwierdzenie przez radę gminy, na podstawie art. 24 ust. 5 i ust. 1 u.z.z.w., taryfy dotyczącej zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 u.z.z.w. uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Akty takie nie są adresowane (jako co najwyżej akt kierownictwa wewnętrznego w strukturze jednostek samorządu terytorialnego) do mieszkańców gminy w sposób rozstrzygający bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach. I nie ma dla takiego poglądu znaczenia, że w niniejszej sprawie w badanej przez WSA uchwale Rada Gminy dodatkowo dokonała określenia opłaty za przyłączenie do urządzeń będących w posiadaniu gminy, bowiem charakter tego postanowienia ma analogiczny charakter do zatwierdzanych taryf – ustalenie takiej opłaty, do którego skądinąd rada uprawniona nie była, nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach mieszkańców, ani też nie wpisuje się w pojęcie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (w myśl art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.), co powodowałoby uznanie takich przepisów za powszechnie obowiązujące na terenie gminy. Tego rodzaju regulacja ustanowiona przez Radę Gminy – chociaż, jak wskazano, pozbawiona była podstaw prawnych – adresowana była do przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, które realizuje przyłączenia do sieci (art. 15 ust. 4 u.z.z.w.). Nie bez znaczenia w sprawie jest także i to, że kontrolowana przez WSA uchwała nie podlegała opublikowaniu w trybie przewidzianym dla aktów prawa miejscowego. Określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy i obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne na podstawie art. 24 ust. 7 u.z.z.w.
Z uwagi na charakter uchwały niestanowiącej aktu prawa miejscowego należało uznać, że Prokurator zobowiązany był przy wniesieniu skargi do WSA dochować określonego art. 53 § 3 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.) terminu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżanej uchwały Rady Gminy o zatwierdzeniu taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Dzień ten określony został w § 2 ust. 1 tej uchwały jako dzień jej podjęcia, tj. 6 czerwca 2013 r., zatem z uwagi na wniesienie skargi z 6 lutego 2018 r., przewidziany prawem termin do złożenia skargi do WSA został przekroczony i skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast stawiany przez Gminę zarzut nieważności postępowania. W jego ramach wskazano, że w skardze Prokuratora jako strona postępowania została wskazana Rada Gminy, podczas gdy zdolność procesową ma Wójt Gminy.
W odniesieniu do powyższego zauważyć należy, że z art. 32 p.p.s.a. wprost wynika, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skoro organ jest stroną to ma zdolność sądową. Tego stanu rzeczy w niczym nie zmienia to, że organ administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi nie został wprost wymieniony w art. 25 p.p.s.a. Z uwagi na to, że organy gminy wykonują zadania gminy i w tym zakresie podejmują uchwały i zarządzenia w sprawach z zakresu administracji publicznej można mówić, iż sama gmina ma zdolność sądową w tych sprawach. Takie rozumienie zdolności sądowej w sprawach ze skarg na uchwały organów gminy zostało przyjęte w uchwale NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, na którą powołuje się Gmina w skardze kasacyjnej, jednakże wyprowadza z tej uchwały wadliwe wnioski. Uchwała dotyczy wprost zdolności procesowej, a nie zdolności sądowej w tych sprawach. W uchwale tej wyjaśniono, że w postępowaniu w sprawach skarg na uchwałę rady gminy zdolność procesową (art. 26 § 2 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma co do zasady wójt (burmistrz, prezydent miasta), co nie oznacza, że sama rada gminy nie ma w tych sprawach w określonych szczególnych okolicznościach zdolności procesowej.
W rozpoznawanej sprawie Gmina była reprezentowana przez Wójta Gminy. Z akt sprawy wynika, że Wójt udzielił pełnomocnictwa dla radcy prawnego do reprezentowania Gminy w tej sprawie. Z przytoczonych względów podnoszony przez skarżących zarzut nieważności postępowania sądowego, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nie mógł być uwzględniony.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 189 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz oddalił skargę.
Pomimo uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w niej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2017 r. sygn. akt I OPS 1/17, prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.