I GSK 1079/23

I GSK 1079/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Dudar
Henryk Wach
Tomasz Smoleń /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 148, art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 1483
art. 264 ust. 4 i ust. 5
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2024 poz 1568
art. 777,  art, 840 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 34/23 w sprawie ze skargi Powiatu O. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie na rzecz Powiatu O. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 34/23, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Powiatu O. (skarżący, Powiat) na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie (organ, skarżący kasacyjnie) z dnia [...] października 2022 r., nr [...] w przedmiocie orzeczenia nieważności uchwały Rady Powiatu O. w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego; w pkt 1/ uchylił zaskarżoną uchwałę; w pkt 2/ zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, jeżeli Sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1) prawa materialnego, tj. art. 264 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1483; dalej: u.f.p.) przez błędną wykładnię wskazanego przepisu i niewłaściwe zastosowanie, przez przyjęcie, że:
a) zabezpieczenie kredytu w postaci oświadczenia o poddaniu się egzekucji nie mieści się w kategorii zabezpieczeń określonej w art. 264 ust. u.f.p., wyłączonej z dopuszczalności udzielania ich przez jednostki samorządu terytorialnego;
b) skoro ustawodawca wskazał w art. 264 ust. 5 u.f.p. jako niedopuszczalny jeden precyzyjnie określony rodzaj zabezpieczenia, to jednostka samorządu terytorialnego przy zaciąganiu kredytu może udzielać wszelkich innych zabezpieczeń zgodnych z przepisami prawa;
c) udzielenie pełnomocnictwa do dysponowania rachunkiem bankowym, o którym mowa w art. 264 ust. 5 u.f.p., oparte jest jedynie na art. 95 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1071; dalej: k.c.), a więc dotyczy sytuacji, w której bank byłby uprawniony do pobrania bezpośrednio z rachunku bankowego dłużnika środków w wysokości odpowiadającej kwocie niespłaconego kredytu wraz z odsetkami i prowizji, podczas gdy udzielenie pełnomocnictwa należy rozumieć sensu largo;
d) oświadczenia o poddaniu się egzekucji nie można utożsamiać z udzieleniem pełnomocnictwa do dysponowania rachunkiem bankowym, ponieważ są to dwa różne oświadczenia woli, które wywołują odmienne skutki prawne,
a w konsekwencji pominięcie faktu, że złożenie oświadczenia o poddaniu się egzekucji przez jednostkę samorządu terytorialnego doprowadza do sytuacji, w której podmiot trzeci uzyskuje upoważnienie do dysponowania środkami publicznymi zgromadzonymi na rachunku bankowym tej jednostki samorządu terytorialnego, a także uznanie, że § 2 uchwały nr [...] Rady Powiatu O. z dnia [...] września 2022 r., w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego przez Powiat O. w 2022 roku w zakresie wyrazów, cyt. "oświadczenie o poddaniu się egzekucji" nie narusza art. 264 ust. 5 u.f.p.;
2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 p.p.s.a. przez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, podczas gdy stanowisko organu jest w pełni uzasadnione, biorąc pod uwagę fakt, że Sąd pominął etap badania zgodności z prawem uchwały nr [...] Rady Powiatu O. z dnia [...] września 2022 r., w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego przez Powiat O. w 2022 roku i w konsekwencji Sąd:
a) nie ustosunkował się do stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu uchwały nr [...] z dnia [...] października 2022 r., w sprawie orzeczenia nieważności w części uchwały nr [...] Rady Powiatu O. z dnia [...] września 2022 r., w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego przez Powiat O. w 2022 roku, a mianowicie, że żaden inny przepis ustawy o finansach publicznych nie upoważnia Rady Powiatu O. do zawarcia w uchwale z dnia [...] września 2022 r. oświadczenia o poddaniu się egzekucji;
b) ograniczył się jedynie do niekompletnej oceny uchwały nr [...] w sprawie orzeczenia nieważności w części uchwały nr [...] Rady Powiatu O. z dnia [...] września 2022 r., w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego przez Powiat O. w 2022 roku i w konsekwencji pozostawił uchwałę Powiatu O. w obrocie prawnym, podczas gdy uchwała nr [...] Rady Powiatu O. z dnia [...] września 2022 r., zawiera uregulowania, które nie powinny w niej się znaleźć.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, Powiat O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 148 p.p.s.a. Podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu administracyjnego utrwalony jest pogląd, że art. 145-151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi Sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (tak m.in. w wyroku NSA z dnia 9 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 858/16, Lex nr 2465005 i w wyroku NSA z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1828/14, Lex nr 2108304). Tymczasem w skardze kasacyjnej nie wskazano jakiegokolwiek innego przepisu postępowania naruszonego przez Sąd I instancji. Powyższe oznacza, że zarzuty podniesione w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej nie mogą być uznane za zasadne.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego przypomnieć trzeba, że w rozpoznawanej sprawie przyczyną orzeczenia przez organ w uchwale z dnia [...] października 2022 r., nr [...] o nieważności w części uchwały rady powiatu było uznanie za sprzeczne z art. 264 ust. 5 u.f.p. fragmentu, w którym uchwała powiatu określa, że jednym z prawnych zabezpieczeń kredytu długoterminowego, który zamierza zaciągnąć powiat, będzie oświadczenie o poddaniu się egzekucji. W zaskarżonym wyroku WSA zakwestionował zasadność wskazanej uchwały i stanowisko to uznać należy za prawidłowe.
Zgodnie z art. 264 ust. 4 u.f.p. zarząd jednostki samorządu terytorialnego może, w granicach upoważnień zawartych w uchwale budżetowej, zaciągać kredyty w wybranych przez siebie bankach, w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych. Przyjmuje się, że w przypadku kredytów długoterminowych podstawą ich zaciągnięcia jest uchwała organu stanowiącego, która jest jedynie wykonywana przez organ wykonawczy. Z tego powodu uchwała ta powinna określać możliwie precyzyjnie wszystkie elementy umowy. Podjęcie stosownej uchwały o zaciągnięcia przez zarząd kredytu nie gwarantuje, że jednostka samorządu terytorialnego rzeczywiście uzyska przychody z tego tytułu. Uzyskanie kredytu jest bowiem uzależnione od woli jego udzielenia przez bank, który podejmuje w tym zakresie decyzję m.in. na podstawie oceny zdolności kredytowej jednostki samorządu terytorialnego, czy też udzielonego zabezpieczenia. Zauważyć należy, że ustawodawca dając jednostce samorządu terytorialnego możliwość zaciągnięcia kredytu zaakceptował fakt, że jego spłata zostanie zabezpieczona na warunkach banku udzielającego kredytu wybranego w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych. Jedynie, jako formy zabezpieczenia spłaty kredytu lub pożyczki jednostka samorządu terytorialnego, nie może zastosować udzielenia pełnomocnictwa do dysponowania swoim rachunkiem bankowym. Ograniczenie to wynika z treści art. 264 ust. 5 u.f.p. w myśl którego w celu zabezpieczenia kredytu lub pożyczki nie można udzielać pełnomocnictwa do dysponowania rachunkiem bankowym jednostki samorządu terytorialnego. Zasadność takiego zakazu należy upatrywać w ochronie środków publicznych zgromadzonych na rachunku j.s.t. oraz zapobieganiu sytuacji, w której pełnomocnik uzyskałby możliwość dysponowania rachunkiem i dokonywania operacji finansowych (zob. komentarz do art. 264 u.f.p., Salachna Joanna M. (red.), Tyniewicki Marcin (red.), Finanse publiczne. Komentarz, WKP 2024).
Mając powyższe na względzie zgodzić trzeba się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że " ... oświadczenia o poddaniu się egzekucji nie można utożsamiać z udzieleniem pełnomocnictwa do dysponowania rachunkiem bankowym, ponieważ są to dwa różne oświadczenia woli, które wywołują odmienne skutki prawne.". Zauważyć bowiem należy, że instytucję oświadczenie dłużnika o poddaniu się egzekucji reguluje przepis art. 777 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodek postępowania cywilnego (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1568; dalej: k.p.c.). Oświadczenie dłużnika o poddaniu się egzekucji zawarte w akcie notarialnym staje się tytułem wykonawczym po nadaniu mu klauzuli wykonalności przez sąd. Postanowienie o nadaniu klauzuli wykonalności tytułowi egzekucyjnemu, jakim jest akt notarialny, stwierdza, że tytuł ten nadaje się do wykonania, że prowadzenie na jego podstawie egzekucji przeciwko dłużnikowi jest dopuszczalne oraz że organy egzekucyjne powinny go wykonać. Przy ocenie zasadności wniosku o nadanie klauzuli wykonalności aktowi notarialnemu, sąd nie bada, czy oświadczenie woli zostało złożone prawidłowo pod względem materialnoprawnym. Ewentualne przyczyny nieważności lub bezskuteczności oświadczenia woli mogą być podnoszone w toku postępowania przeciwegzekucyjnego z art. 840 § 1 pkt 1 k.p.c. Nadanie aktowi notarialnemu, w którym dłużnik poddał się egzekucji klauzuli wykonalności, daje wierzycielowi podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, jednakże nie upoważnia go do dysponowania rachunkiem bankowym jednostki samorządu terytorialnego. Słusznie zatem Sąd I instancji stwierdził, że zabezpieczenie kredytu w postaci oświadczenia o poddaniu się egzekucji nie mieści się w kategorii zabezpieczeń określonej w art. 264 ust. 5 u.f.p., wyłączonej z dopuszczalności udzielania ich przez jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym niezasadne są zarzuty z pkt 1. petitum skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.