I GSK 1072/21

I GSK 1072/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Izabella Janson
Piotr Pietrasz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Oświata
Sygn. powiązane
I SA/Bd 451/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2020-11-10
I GZ 115/21 - Postanowienie NSA z 2021-05-06
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 17
art. 17 ust. 1, art. 36 ust. 1-3, art. 38 ust. 1
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 141 par. 4, art. 174 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. N. R. E. i R. S. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Bd 451/20 w sprawie ze skargi F. N. R. E. i R. S. w T. na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 18 czerwca 2021 r. nr 403/20 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli i innych placówek oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 ust. 4 zdanie drugie, § 4 ust. 5, § 5 ust. 7 pkt 3, pkt 5, pkt 7; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Rady Miasta Torunia na rzecz F. N. R. E. i R. S. w T. kwotę 1390 (słownie: tysiąc trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Bd 451/20 oddalił skargę F. N. R. E. i R. S. w T. na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 18 czerwca 2021 r. nr 403/20 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli i innych placówek oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
Rada Miasta Torunia zaskarżoną uchwałą z dnia 18 czerwca 2020 r. uchwaliła tryb udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych, poradni psychologiczno-pedagogicznych prowadzonych na terenie miasta Torunia przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Gmina Miasta Toruń oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. z 2020r., poz. 3191).
W skardze skarżąca F. wniosła o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 4 i 5, § 5 ust. 1, 4 i 7 pkt 3, 5 i 7 ww. uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Torunia wniosła o oddalenie skargi w całości wskazując, że organ nie naruszył w żadnym stopniu norm konstytucyjnych wydając zaskarżoną uchwałę w obowiązującej treści. Organ w ramach swojej kompetencji ustawowej uregulował tryb udzielania i rozliczania dotacji, a także tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę skarżącej F. Sąd wskazał, że nie ma racji skarżąca zarzucając § 4 ust. 4 uchwały, niezgodność z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020r., poz. 17 ze zm., dalej: u.f.z.o.). Sąd nie zgodził się ze stwierdzeniem, że skarżony zapis zbyt daleko ingeruje w działalność podmiotów otrzymujących dotację. Zapis art. 38 ust. 1 u.f.z.o. nie stoi na przeszkodzie uchwałodawcy, by w ramach ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji mógł ustalić to, że rozliczenia, o których mowa w ust. 1 i 2, zawierają informację o sposobie wykorzystania otrzymanej dotacji. Nie stoi też na przeszkodzie temu, by do rozliczenia rocznego zażądać wyciągów bankowych potwierdzających operacje finansowe dokonane z wykorzystaniem środków z dotacji. Nie jest swobodnym ustalaniem, jakie dokumenty powinny być załączone do rozliczenia rocznego, jeśli dokumenty te posłużą do kontroli prawidłowego wykorzystania dotacji.
Za bezzasadny Sąd I instancji uznał również zarzut niezgodności § 4 ust. 5 uchwały z art. 7 i 94 Konstytucji i art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Treść przyjętego przez Radę Miasta Torunia zapisu ww. uchwały mieści się w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Zdaniem Sądu wskazane zapisy uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie narzuca organowi prowadzącemu niepubliczną placówkę oświatową sposobu prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej, gdyż szczegółowe opisywanie faktur łączy jedynie z trybem i sposobem kontroli wykorzystania dotacji. Zapis art. 38 ust. 1 u.f.z.o., w którym odwołano się do takich pojęć jak tryb czy sposób, jest na tyle ogólny, że chcąc skutecznie zakwestionować prawo Rady Gminy do wskazanego ustalenia, należałoby wykazać, że zapisu dokonano w innym celu niż kontrola prawidłowości wykorzystania dotacji.
WSA w Bydgoszczy nie uznał również racji co do tego, że § 5 ust. 1 uchwały jest niezgodny z art. 7 i 94 Konstytucji i art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Skarżony zapis nie wprowadza żadnych nowych obowiązków, podkreśla jedynie prawo Gminy do kontroli, gdyż pozostałe ustępy, także dalej rozbudowane dotyczą trybu przeprowadzenia kontroli i nie są niezgodne z przepisami prawa.
Sąd I instancji wskazał, że nie ma racji skarżąca zarzucając § 5 ust. 4 uchwały niezgodność z art. 7 i 94 Konstytucji i art. 36 ust. 3 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Zawarty w ww. zapisie uchwały obowiązek udostępniania przez organ prowadzący przedszkole dokumentacji niezbędnej dla przeprowadzenia kontroli znajdującej się poza miejscem prowadzenia działalności przez dotowaną jednostkę w terminie nie później niż 14 dni, nie wskazuje na możliwość żądania tej dokumentacji przez organ kontrolujący w terminie wcześniejszym niż 14 dni, gdyż termin powiązano z obowiązkiem organu prowadzącego a nie kontrolującego. Jednocześnie nie ustalono niczego sprzecznego z art. 36 ust. 3 u.f.z.o. Zapis ten zwraca uwagę, że dotyczy to również dokumentacji poza miejscem prowadzenia działalności, co może być niedostrzeżone przy odczytaniu art. 36 ust. 3 u.f.z.o. Sąd nie dostrzegł również wątpliwości interpretacyjnych, jakie mogłyby nieść za sobą wskazywane przepisy.
Zdaniem Sądu I instancji nie ma racji skarżąca zarzucając § 5 ust. 7 pkt 3 i 5 uchwały niezgodność z art. 7 i 94 Konstytucji i art. 36 ust. 2 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o. W ramach procesu kontroli mieszczą się bowiem uprawnienia organu do przeprowadzenia oględzin obiektów, składników majątkowych, przebiegu określonych czynności, żądania udzielenia wyjaśnień, jak również wzywania i przesłuchania świadków czy korzystania z opinii biegłych. Wymienione w § 5 ust. 7 pkt 3 i 5 uchwały czynności są niewątpliwie czynnościami prowadzącymi do ujawnienia prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. W art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869, dalej: u.f.p.) zapisano, iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zatem w przypadku wydania decyzji w sprawie zwrotu, co byłoby następstwem braku wykonania obowiązku zwrotu powstałego ex lege, takie czynności dowodowe są dopuszczone przez prawo. Z kolei powołanie w skardze jakoby zapis art. 36 ust. 2 u.f.z.o. ograniczał czynności kontroli jedynie do tam wymienionych jest bezzasadne.
Podobnie należało ocenić zarzut niezgodności § 5 ust. 7 pkt 7 uchwały z art. 7 i 94 Konstytucji, art. 36 ust. 2 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o.
Skarżąca F. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wywiodła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie zaskarżając je w całości. Sądowi I instancji w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
1) art. 17 ust. 1 u.f.z.o. poprzez błędne uznanie, że zawarte w § 5 ust. 1 skażonej uchwały określenie, że kontrola, o której mowa obejmuje w szczególności: 1) zgodność danych zawartych w miesięcznej informacji o faktycznej liczbie uczniów i frekwencji składanych zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 z dokumentacją dotowanej jednostki; nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej i nie ogranicza prawa do otrzymania dotacji na dziecko, które w danym miesiącu jest uczniem, a czasowo nie uczeszą do przedszkola, a tym samym nie stanowi przekroczenia delegacji wyrażonej w art. 33 ust. 1 u.f.z.o., jak również nie modyfikuje definicji ucznia, na którego należna jest dotacja oraz błędne uznanie, że takie zawężenie nie narusza art. 17 ust. 1 u.f.z.o., co w konsekwencji prowadzi do wypłacania dotacji nie na każdego dziecko, a tylko na takie, które było obecne w przedszkolu, która to obecność statuująca - wbrew treści art. 34 ust. 2 u.f.z.o., przymiot ucznia określony jest, nie aktem rangi ustawowej, a uchwałą danej jednostki samorządu terytorialnego;
2) art. 38 ust. 1 u.f.z.o. i art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że zawarte w § 4 ust. 4 skażonej uchwały określenie, że do rocznego rozliczenia dotacji należy dołączyć wyciągi bankowe potwierdzające operacje finansowe dokonane z wykorzystaniem środków dotacji, szczególnie wobec faktu, że konieczność załączenia wyciągów ma odbywać się w ramach trybu rozliczenia dotacji nie zaś w ramach odrębnego, a uregulowanego w art. 36 u.f.z.o. trybu kontroli i nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej, co w konsekwencji prowadzi do prowadzenia kontroli w ramach trybu rozliczania dotacji z pominięciem uregulowań, również dotyczących 14 dniowego terminu przygotowania dokumentów uregulowanych w ustawie w treści art. 36 u.f.z.o.;
3) art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez - błędne uznanie, że w granicach upoważnienia ustawowego określonego przepisem art. 38 ust. 1 u.f.z.o. mieści się określenie uprawnień podmiotów kontrolujących i obowiązków podmiotów kontrolowanych i uprawnienie to może być sprzeczne z treścią art. 36 u.f.z.o. tak jak to zostało określone § 5 ust. 7 pkt. 3 i 5 oraz § 7 ust. 7 skarżonej uchwały, podczas gdy uprawnienia i zasady kontroli określone są w art. 36 ust. 1 - 5 u.f.z.o.;
4) art. 36 ust. 1 -5 u.f.z.o. poprzez niezastosowanie i uznanie, że kontrola może być prowadzona w trybie rozliczenia dotacji, jak to zostało określone § 5 ust. 4 skarżonej uchwały z pominięciem terminów zawiadomienia o przeprowadzeniu kontroli oraz miejscu i sposobu prowadzenia kontroli;
5) art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że w granicach upoważnienia określonego w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. mieści się możliwość uregulowania poprzez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego treści skarżonych przepisów przedmiotowej uchwały w takim brzmieniu jak to ma miejsce w uchwale przez co organ stanowiący nie naruszył postanowień art. 7 i 94 Konstytucji RP, a zaskarżone przepisy przedmiotowej uchwały nie naruszają wskazanych powyżej przepisów Konstytucji RP. Skarżąca podnosi, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji RP albowiem skarżone przepisy uchwały wykraczają poza zakres wynikający z upoważnienia ustawowego określonego w art. 38 ust. 1 u.s.o., a nadto naruszają art. 36 ust. 2 u.f.z.o., w zakresie w jakim regulują prowadzenie kontroli.
oraz naruszenie prawa procesowego to jest:
art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej i uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie zarzutu naruszenia § 5 ust. 7 pkt 7 skarżonej uchwały w zakresie niezgodność z art. 7 i 94 Konstytucji RP i art. 36 ust. 2 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o., bowiem uzasadnienie rozstrzygnięcia sprowadzało się do jednego zdania z odesłaniem do niezrozumiałej argumentacji.
Mając na względzie powyższe zarzuty F. wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części, to jest w zakresie pkt 4 wyroku oraz rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, w przypadku uznania, iż istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Pismem z dnia 5 lipca 2021 r. skarżąca kasacyjnie wniosła na podstawie art. 188 p.p.s.a o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i stwierdzenie nieważności, w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., § 4 ust. 4 i 5, § 5 ust. 1, 4 i 7 pkt 3, 5 i 7 zaskarżonej uchwały. W przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się być zasadna częściowo, gdyż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się trafne.
Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny pragnie po raz kolejny zwrócić uwagę na pewne kwestie natury ogólnej dotyczące problematyki kontroli finansowej sprawowanej przez organy administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zagadnieniem kontroli wydatków dokonywanych przez podmiot spoza kręgu władzy publicznej pochodzących z dotacji z budżetu j.s.t. Kontroli podlegają również dochody publiczne, w tym między innymi podatki. Dokonując porównania regulacji prawnych dotyczących kontroli dochodów publicznych oraz wydatków w postaci dotacji z budżetu j.s.t. nasuwa się spostrzeżenie o pewnej istotnej różnicy w zakresie konstrukcji hierarchicznej tych przepisów.
Otóż jeżeli chodzi o konstrukcję przepisów regulujących kontrolę podatków to mamy do czynienia z regulacjami w znacznej mierze o randze ustawowej, których adresatami są organy wykonujące kontrolę podatków. Regulacje te, co należy szczególnie podkreślić w sposób niemal wyczerpujący regulują przebieg kontroli (postępowania kontrolnego), w tym uprawnienia kontrolujących, a także obowiązki podmiotów kontrolowanych (zob. np. 281 - 292 o.p. oraz art. 54-94 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej). Natomiast analiza regulacji dotyczących kontroli wydatkowania dotacji dla niepublicznych jednostek oświatowych pochodzących z budżetu j.s.t. prowadzi do wniosku, że w tym przypadku ustawodawca zdecydował się pewne aspekty tej kontroli pozostawić do regulacji władzom lokalnym.
Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że niezależnie czy mamy do czynienia z kontrolą dochodów budżetu państwa, czy też z kontrolą wydatkowania (trybu udzielania oraz rozliczania) dotacji pochodzących z budżetu j.s.t. uprawnienia kontrolowanych oraz obowiązki kontrolujących powinny być w sposób wyczerpujący uregulowane w aktach prawnych rangi ustawowej. Stanowisko to nawiązuje do wyrażanego w nauce prawa administracyjnego zastrzeżenia, że do materii ustawowej należy wyznaczanie obowiązków obywateli i ich sytuacji wobec państwa oraz regulowanie kompetencji organów administracji publicznej (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2016, s. 129 i n.). Już w tym miejscu należy wskazać na art. 84 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Zaznaczyć należy, że kategorii ciężarów i świadczeń publicznych nie można zawężać wyłącznie do świadczeń pieniężnych. Otóż inne, niż podatki i daniny publiczne, ciężary i świadczenia publiczne mogą przyjmować postać świadczeń osobowych i rzeczowych, ale także obowiązków znoszenia pewnych działań władz publicznych, albo zaniechania własnych działań.
Ponadto przyjęcie, że w tym przypadku możliwe jest regulowanie uprawnień kontrolującego oraz obowiązków kontrolowanego w aktach podustawowych - aktach prawa miejscowego, doprowadziłoby do sytuacji, w której sytuacja prawna kontrolowanych i kontrolujących byłaby uregulowana w różny sposób, w zależności od gminy przeprowadzającej kontrolę prawidłowości pobrania dotacji oraz jej wykorzystania.
Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.f.z.o. organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32. Zgodnie zaś z ustępem 2 tego przepisu osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Natomiast w myśl postanowień ustępu 3 tego artykułu przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji.
Z przepisu tego wynikają zatem następujące uprawnienia organów administracji publicznej (ich pracowników):
- możliwość kontrolowania prawidłowości pobrania i wykorzystania określonych dotacji;
- osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek;
- osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo do wglądu do prowadzonej przez kontrolowane jednostki dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji.
Jednocześnie z przepisu tego wynika, że kontrolowany, czyli przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, czyli dokumentację organizacyjną, finansową i dokumentację przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także wgląd do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3.
Z kolei zgodnie z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.
Z regulacji tej wynika, że organ stanowiący gminy został upoważniony do ustalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Z przepisu tego nie wynika natomiast, ażeby organ ten został upoważniony do stanowienia prawa w zakresie wyposażenia organu kontrolującego w inne uprawnienia kontrolne niż przewidziane w art. 38 u.f.z.o. oraz do nałożenia na podmioty kontrolowane innych obowiązków niż wynikające z tego przepisu.
Niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne ujęte w punktach 1, 4 oraz zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że w żadnej mierze postanowienia § 5 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 i 2 uchwały nie modyfikują ustawowych zasad przyznawania dotacji wynikających z art. 17 ust. 1 u.f.z.o. Ponadto niedopuszczalna jest wykładnia ww. postanowień uchwały ingerująca w zasadę ustawową. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane wyżej postanowienia uchwały mają jedynie walor informacyjny. Stanowią podstawę (niewyłączną) do dokonania dalszych obliczeń należnej dotacji przez organ administracyjny, która jednak powinna odpowiadać standardom art. 17 u.f.z.o.
Odnosząc się do zarzutu zawartego punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej, w ramach postawionego zarzutu, niezasadne jest twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że z postanowień § 5 ust. 4 uchwały wynika, że kontrola może być prowadzona z pominięciem terminów zawiadomienia o przeprowadzeniu kontroli oraz miejscu i sposobu prowadzenia kontroli. Jak się wydaje zarzut taki jest następstwem wadliwej interpretacji § 5 ust. 4 uchwały. Otóż z postanowień § 5 ust. 4 uchwały wynika, że organ prowadzący przedszkole ma obowiązek zapewnić dostępność dokumentacji nie później niż 14 dni od dnia otrzymania pisemnego wezwania do okazania dokumentów podlegających kontroli. Ponad wszelką wątpliwość, o czym jednak nie stanowi ten przepis, dokonanie takiego wezwania może nastąpić dopiero już po wszczęciu kontroli. Pamiętać bowiem należy, że kontrolujący mogą nakładać na podmiot kontrolowany poszczególne obowiązki związane z realizacją kontroli dopiero po jej wszczęciu.
Wreszcie niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jest to niewątpliwie przepis prawa procesowego. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., konieczne jest zatem wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach tej sprawy w skardze kasacyjnej nie wykazano, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W realiach skargi kasacyjnej zarówno w petitum, jak również w jej uzasadnieniu Autorka nawet nie podjęła próby wykazania, że podniesione naruszenia prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Trafne okazały się natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.
Zarzuty te dotyczą czterech zagadnień. Po pierwsze, zobowiązania w § 4 ust. 4 uchwały do dołączania do rozliczenia rocznego wyciągów bankowych potwierdzających operacje finansowe dokonywane z wykorzystaniem środków dotacji. Po drugie, zobowiązania w § 4 ust. 4 uchwały do zamieszczania na dokumentach finansowych stosownego opisu oraz daty, pieczęci i podpisu organu prowadzącego dotowaną jednostkę. Po trzecie, upoważnienia na podstawie § 5 ust. 7 pkt 7 kontrolujących do wglądu do dowodów wpłat czesnego, dokumentów zwalniających z wpłat oraz umów o nauczanie i wychowanie uczniów. Po czwarte, wyposażenia kontrolujących w § 5 ust. 7 pkt 3 i 5 uchwały do dokonywania oględzin oraz przesłuchiwania świadków.
Z regulacji § 4 ust. 4 i ust. 5 oraz § 5 ust. 7 pkt 7 uchwały wynika zatem obowiązek beneficjenta (potencjalnego kontrolowanego) do dokonywania dodatkowych czynności nieuregulowanych w postanowieniach ustawy. Być może obowiązki te nie są zbyt dolegliwe, ale jednak są to obowiązki określonego zachowania się poprzez działanie beneficjenta. Zauważyć należy, jak już wspomniano, że obowiązki te z jednej strony nie wynikają z ustawy, z drugiej jednak strony według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do nałożenia ich w drodze uchwały. Tak szerokie kompetencje prawodawcze nie zostały bowiem ujęte w art. 38 ust. 1 (u.f.z.o.). Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja prawna, w której obowiązki podmiotu wobec administracji publicznej, w tym również podmiotu kontrolowanego, związane z rozliczaniem i kontrolą dotacji są regulowane w akcie rangi podustawowej.
Z kolei wyposażenie kontrolujących w § 5 ust. 7 pkt 3 i 5 uchwały do dokonywania oględzin oraz przesłuchiwania świadków stanowi wręcz akademicki przykład swawolności prawodawcy lokalnego w istocie zaprzeczający potrzebie wprowadzania regulacji ustawowych w sferze stosunków jednostka – państwo.
Należy zatem wyraźnie opowiedzieć się o niedopuszczalności wprowadzania tego typu regulacji, które wyposażają organ jednostki samorządu terytorialnego w instrumenty, które w "normalnym stanie rzeczy" osiągalne są wyłącznie na podstawie ustawy. Zatem również w tym przypadku mamy do czynienia z naruszeniem art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Trafnie podnosi Autorka skargi kasacyjnej, że ww. czynności dowodowe mogą być dokonywane dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego na zasadach określonych Kodeksie postępowania administracyjnego.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku o zasadności zarzutów ujętych w punktach 2, 3 i 5 petitum skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna skutecznie wykazała istotną sprzeczność z prawem poszczególnych postanowień zaskarżonej uchwały Rady Miasta Torunia z dnia 18 czerwca 2020 r. Nr 403/20 i z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, w oparciu o art. 188 p.p.s.a., rozpoznać skargę, poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność § 4 ust. 4 zdane drugie, § 4 ust. 5, § 5 ust. 7 pkt 3 i 5 oraz § 5 ust. 7 pkt 7 tej uchwały. W pozostałym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.
O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty sądowe (1.390 zł) składają się: wpis od skargi (300 zł), opłata za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (150 zł), koszty zastępstwa procesowego adwokata przed WSA (480 zł) i przed NSA (360 zł).