I GSK 1065/24

I GSK 1065/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc
Bogdan Fischer /sprawozdawca/
Małgorzata Grzelak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Ke 41/24 - Wyrok WSA w Kielcach z 2024-03-21
I GZ 241/24 - Postanowienie NSA z 2024-08-20
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 8 K.p.a. i art. 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 marca 2024 r. sygn. akt I SA/Ke 41/24 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. B. na rzecz Zarządu Województwa Świętokrzyskiego 2700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 21 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Ke 41/24 oddalił skargę A. B. (dalej "skarżący", "strona", "beneficjent") na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 29 listopada 2023 r. nr 311/23 w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy
Zarząd Województwa Świętokrzyskiego (Zarząd) decyzją z 29 listopada 2023 r. nr 311/23 utrzymał w mocy decyzję tego organu z 10 maja 2023 r. nr 246/23 określającą stronie przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w wysokości 94.265,72 zł wraz z odsetkami. Na podstawie uchwały Nr 2115/20 Zarządu z 20 maja 2020 r. zakwalifikowano do wsparcia w ramach Działania 2.5 w kwocie dofinansowania w wysokości: 149.940,25 zł. Instytucja Zarządzająca zawarła 24 września 2020 r. z A. B., prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą "BAJADERKA" A. B. z siedzibą [...], umowę nr [...] o dofinansowanie projektu nr [...] pn.: "[...]" na kwotę dofinansowania ze środków EFRR w łącznej wysokości 149.940,25 zł. W oparciu o zatwierdzony 14 maja 2021 r. wniosek o płatność pośrednią nr [...] Instytucja Zarządzająca 26 maja 2021 r. przekazała beneficjentowi wnioskowaną płatność zaliczkową w kwocie środków EFRR: 65.000 zł. W dniu 5 sierpnia 2021 r. do Instytucji Zarządzającej wpłynął wniosek o płatność nr [...] na kwotę ujętego do rozliczenia dofinansowania z EFRR w wysokości 64.868,27 zł. Wobec czego pozostały do rozliczenia środki zaliczki w wysokości 3.616,48 zł. Przeprowadzono w dniach od 21 do 25 lutego 2022 r. oraz dodatkowo na zamieszczonych dokumentach w systemie SL do dnia 4 kwietnia 2022 r. kontrolę w zakresie prawidłowości przeprowadzenia przez beneficjenta właściwych procedur, dotyczących udzielenia zamówień publicznych w ramach wydatków rozliczanych w przedmiotowym wniosku o płatność, stwierdzając uchybienia i nieprawidłowości w ramach postępowania.
W ocenie Instytucji Zarządzającej, brak upublicznienia pełnego opisu przedmiotu zamówienia oraz możliwość pozyskania istotnej jego części w wyniku kontaktu z zamawiającym jedynie na miejscu prowadzenia prac/siedzibie zamawiającego, stanowi naruszenie zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Opis przedmiotu zamówienia powinien wskazywać wykonawcy wszystkie warunki i przedmiot jego przyszłego świadczenia, gdyż od niego będzie zależeć decyzja wykonawcy o złożeniu oferty, a następnie kalkulacja ceny. W przypadku zamówienia na rozbudowę Cukierni Bajaderka, w opisie przedmiotu zamówienia zostało jedynie wskazane, że przedmiotem zamówienia są roboty i materiały budowlane niezbędne do wykonania rozbudowy budynku usługowego cukierni, zgodnie z zakresem robót określonym w dokumentacji projektowej, natomiast zakres robót i materiałów obejmował stan surowy zamknięty, przy czym dokumentacja projektowa znajdowała się w posiadaniu zamawiającego. Podobnie było w przypadku zamówienia na kontynuację robót, gdzie wskazano w opisie przedmiotu zamówienia, że przedmiotem zamówienia są roboty i materiały budowlane niezbędne do wykonania rozbudowy budynku usługowego cukierni od stanu surowego zamkniętego. Dokumentacja projektowa i w tym przypadku znajdowała się w posiadaniu zamawiającego. Brak określenia materiałów, z jakich miał być wykonany budynek cukierni, ilości materiałów do budowy instalacji elektrycznych, rodzaju pokrycia budynku, ilości okien, drzwi, etc. nie pozwalał na rzetelną wycenę prac. Podanie jedynie powierzchni budynku przy zamówieniu na rozbudowę cukierni lub, że zakres robót i materiałów budowlanych obejmuje kontynuację budowy od stanu surowego, nie jest opisem wyczerpującym i jednoznacznym, na podstawie którego potencjalny wykonawca może złożyć rzetelnie wycenioną ofertę. W przypadku, gdy zamawiający zaniechał wskazania informacji niezbędnych do przygotowania oferty na równych warunkach przez wykonawców ubiegających się o zamówienie, dochodzi do naruszenia zasady zachowania uczciwej konkurencji, ponieważ nałożone ograniczenie do zapoznania się z zakresem robót budowlanych w ramach realizacji inwestycji w siedzibie beneficjenta, co jasno zostało dookreślone przez beneficjenta w ramach przekazanej Instytucji Zarządzającej korespondencji, oznacza, że w korzystniejszej sytuacji znaleźli się ci z potencjalnych wykonawców, którzy mają swoją siedzibę/oddziały położone w pobliżu siedziby beneficjenta. Opis przedmiotu zamówiona powinien jednak umożliwiać wykonawcom jednakowy dostęp do zamówienia i nie może powodować nieuzasadnionych przeszkód w ubieganiu się o udzielenie zamówienia, nawet jeśli wartość zamówienia jest stosunkowo niewielka.
W ocenie Instytucji Zarządzającej, beneficjent w opisie przedmiotu zamówienia nie określił właściwie minimalnej oraz maksymalnej granicy gwarancji, powyżej której nie będzie już przyznawana wyższa punktacja, wskazał jedynie oczekiwany okres gwarancji 72 m-ce. Zdaniem IZ, zamawiający w sposób ogólnikowy sformułował kryterium wyboru ofert wskazując jedynie, że najwyższa liczbę punktów uzyska oferta z najdłuższym okresem gwarancji. Beneficjent poprzez brak zachowania wymogu uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców z uwagi na sformułowanie kryterium ofert "Okres gwarancji" w sposób niejednoznaczny i nieprecyzyjny, poprzez brak określenia minimalnego oraz maksymalnego okresu gwarancji naruszył § 12 ust. 1 umowy o dofinansowanie w związku z sekcją 6.5 pkt 1, sekcją 6.5.2 pkt 5 oraz sekcją 6.5 pkt 7 lit. a wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Charakter stwierdzonego naruszenia mógł wyeliminować z udziału w zamówieniu podmioty, które przedstawiłyby ofertę z niższą ceną, a to z kolei zaowocowałoby możliwością zmniejszenia wydatkowanych z budżetu Unii Europejskiej środków na realizację tego projektu. Działanie beneficjenta spowodowało zatem ograniczenie kręgu potencjalnych wykonawców, a co za tym idzie doprowadziło do wyboru oferty, która niekoniecznie była najkorzystniejsza. W konsekwencji budżet UE mógł zostać narażony na straty finansowe.
Zdaniem organu beneficjent sformułował w przeprowadzonym postępowaniu warunek udziału w postępowaniu, dotyczący realizacji podobnych robót budowlanych w sposób nieproporcjonalny i dyskryminujący potencjalnych wykonawców. Warunki udziału w postępowaniu mają na celu zbadanie, czy potencjalny wykonawca posiada zdolność do należytego wykonania zamówienia, a zatem muszą być określone na takim poziomie, aby można było sprawdzić, czy dany wykonawca posiada potencjał zapewniający należyte wykonanie zamówienia, przy czym warunki te nie mogą być nadmierne do przedmiotu zamówienia w sposób nieuzasadniony, tym samym ograniczający dostęp do zamówienia wykonawcom, którzy są w stanie należycie wykonać zamówienie.
Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z 21 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Ke 41/24 ją oddalił. Sąd I instancji wskazał, że beneficjent wadliwie utożsamia prowadzenie kontroli realizacji projektu z postępowaniem administracyjnym, mylnie domagając się stosowania w ich wzajemnej relacji reguł i zasad objętych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Regulujące prowadzenie kontroli przepisy wprost przewidują możliwość wielokrotnego jej prowadzenia, również w tożsamym zakresie, nie ograniczają możliwości odmiennej oceny tych samych zdarzeń, jak też wyłączają stosowanie do kontroli przepisów K.p.a. Wyjaśnił, że prowadzenie kontroli, nawet wielokrotnej, nie tworzy stanu zamkniętego i nie wyklucza odmiennej oceny tych samych zdarzeń. Brak stosowania w postępowaniu kontrolnym przepisów k.p.a. powoduje, że do ustaleń kontroli nie znajdzie zastosowania powołany w zarzutach skargi art. 8 K.p.a. i art. 15 K.p.a. Organ prowadząc kolejne kontrole i stwierdzając istnienie nieprawidłowości mających negatywny wpływ na stan budżetu Unii nie mógł więc naruszyć przepisów, co do których stosowania nie był obowiązany.
W ocenie Sądu I instancji w sprawie niniejszej prawidłowo ustalono i udokumentowano stan faktyczny sprawy, organ prawidłowo przyjął zaistnienie nieprawidłowości, skutkującej powstaniem uszczerbku w budżecie UE oraz obowiązkiem zwrotu części otrzymanego dofinansowania, jako wykorzystanego z naruszeniem procedur – tj. umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Sąd stwierdził, że w realiach sprawy doszło do naruszenia przez beneficjenta procedur w postaci postanowień umowy – tj. § 12 ust 1 oraz wytycznych – tj. sekcji 6.5 pkt 1, 6.5.2 pkt 5 oraz sekcji 6.5 pkt 7 lit. a. Naruszenia powstały w wyniku zaniechań beneficjenta, które finalnie doprowadziły do naruszenia zasady konkurencyjności podczas zainicjowanych dwóch postepowań dotyczących robót budowlanych. Powyższe z kolei przełożyło się na uchybienie sekcji 6.5 pkt 7 lit. a wytycznych, bowiem z rozwiązania tam określonego – zamówienia z wolnej ręki – można skorzystać jedynie w przypadku prawidłowego zastosowania zasady konkurencyjności. Sąd podzielił ustalenia i wnioski organu w zakresie nieprawidłowego skorzystania przez skarżącego z rozwiązania określonego w podrozdziale 6.5 punkcie 7 lit a Wytycznych polegającego na udzieleniu zamówienia z wolnej ręki po przeprowadzeniu wyżej opisanych dwóch postępowań o udzielenie zamówienia dotyczących wyboru wykonawcy robót budowlanych polegających na rozbudowie cukierni (ogłoszenie nr 2020-5643-15029 oraz ogłoszenie nr [...]). W pełni zgodził się z ustaleniami organu, który stwierdził, że w przypadku dwóch ogłoszeń przedmiot zamówienia nie spełniał standardów określenia przedmiotu zamówienia o których mowa w cytowanym punkcie wytycznych, a tym samym świadczy o naruszeniu zasady konkurencyjności i równego traktowania wykonawców. Przedmiot zamówienia został opisany w sposób niejednoznaczny i nieprecyzyjny, nie wskazano w nim szczegółowego zakresu prac, parametrów ani też wymogów ilościowych i jakościowych związanych z przedmiotem zamówienia. Jako niewystarczające w tym zakresie należy ocenić posługiwanie się kodami CPV. W żaden sposób nie precyzują one konkretnego zakresu prac, objętego ogłoszeniem.
Brak upublicznienia pełnego opisu przedmiotu zamówienia oraz możliwość pozyskania istotnej jego części jedynie w wyniku kontaktu z zamawiającym potraktować należy jako naruszenie zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Treść ogłoszenia o zamówieniu w punkcie dotyczącym przedmiotu zamówienia nie zawiera żadnych informacji na temat wielkości zamówienia. Brak jest informacji z jakich materiałów miałby być wykonany budynek cukierni, nie podano ilości tych materiałów, w tym niezbędnych do budowy instalacji, rodzaju pokrycia dachu, ilości okien, drzwi. Nie podano więc informacji niezbędnych do dokonania rzetelnej wyceny prac i złożenia oferty.
Mając na względzie powyższe, zdaniem sądu nie można w sprawie było przyjąć, jakoby skarżąca przeprowadziła postępowania w zakresie robót budowlanych zgodnie z zasadami konkurencyjności i równego traktowania wykonawców. Nieprawidłowość ta spowodowała co najmniej potencjalną szkodę w budżecie UE. Niewątpliwie doszło bowiem do ograniczenia konkurencyjności uniemożliwiającego wpływ korzystniejszych ofert, w porównaniu z umową, którą zawarła skarżąca w wykonaniu zamówienia bezpośredniego oraz wadliwego udzielenia zamówienia z wolnej ręki.
Następnie skarżący na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 marca 2024 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Ke 41/24.
Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 dalej Rozporządzenia 1303/2013, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że stwierdzone przez organ uchybienie stanowi nieprawidłowość indywidualną skutkującą nałożeniem korekty finansowej, tj. przyjęcie, że w kontrolowanych postępowaniach przetargowych doszło do naruszenia art. 25 ust. 1 p.z.p., co stanowiło naruszenie procedury, o której mowa w art. 184 u.f.p. wywołujące skutki z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz że to naruszenie może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii Europejskiej; uznanie że nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu występuje zawsze, o ile dojdzie do jakiegokolwiek naruszenia prawa przez beneficjenta; uznanie, że dla oceny tego, czy w sprawie zachodzi nieprawidłowość indywidualna nie zachodzi potrzeba oceny charakteru i wagi każdej stwierdzonej nieprawidłowości oraz szkody w budżecie UE; uznanie, że pomiędzy każdym stwierdzeniem nieprawidłowości a koniecznością zwrotu kwot pieniężnych zawsze zachodzi związek przyczynowy; choć istnienie tego związku przyczynowego nie zostało wykazane, gdyż rozstrzygnięcia Sądu jak i organu opiera się na pewnego rodzaju domniemaniu;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 w zw. z art. 7, w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim dopuszczono możliwość ustalenia w decyzji administracyjnej wysokości korekty finansowej w oparciu o umowę cywilnoprawną oraz dokument Ministerstwa Rozwoju Regionalnego pomimo że dokumenty te nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego,
3) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa oraz zasadę działania jednostki w zaufaniu do organów Państwa;
4) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.c., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i przyjęciu, iż decyzja organu jest prawidłowa w sytuacji, gdy nie został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy i nie zostały podjęte wszelkie możliwe czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - szczegółowo wskazane w uzasadnieniu zarzutu - i rzetelnego załatwienia sprawy z uwzględnieniem zasad prawa administracyjnego tj. interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, a także prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, naruszając zasadę proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz niewyjaśnieniu zasadności przesłanek, którymi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, iż postępowanie przed organem zostało przeprowadzone prawidłowo;
5) naruszenie przepisów postępowania art. 7 k.p.a. poprzez nieustalenie, w jaki sposób naruszenie procedury zamówień publicznych przedkłada się na istnienie (lub potencjalną możliwość wystąpienia) szkody w budżecie UE w jeszcze większym rozmiarze niż ustalony w wyniku kontroli;
Uzasadniając stawiane zarzuty skarżący, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach;
2) zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem I i II instancji według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego;
3) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym,
4) stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie sporne jest rozstrzygnięcie, czy działania beneficjenta naruszyły zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców.
Należy podkreślić że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym o wysoce sformalizowanym charakterze, objętym m.in. z tego względu tzw. przymusem radcowsko-adwokackim, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a., aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konieczne jest oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13 i z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13; orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Naczelny Sąd Administracyjny musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Nie może modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy ani zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych lub ich uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2774/18, tamże).
Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt I GSK 1791/19, tamże). W przypadku formułowania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. Użyte w treści tego przepisu pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że skarżący powinien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, str. 368). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 121/04, tamże).
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że właściwe i precyzyjne przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Stąd wskazanie przez skarżącego kasacyjnie art. 8 k.p.a., który zawiera dwie jednostki redakcyjne w postaci paragrafów, bez sprecyzowania naruszenie której z nich zarzuca nie spełnia powyższych wymagań. Na marginesie nie jest to przepis prawa materialnego. W innym miejscu zarzucono z kolei naruszenie art. 8 k.p.c. Nie jest ten zarzut wyjaśniony w uzasadnieniu ale zapewne nie chodzi o regulowane tym przepisem w kodeksie postępowania cywilnego uprawnienie organizacji pozarządowych do wszczynania postępowania i udziału w postępowaniach.
Poza numerem jednostki redakcyjnej skarżący obowiązany jest wskazać, w jakim akcie prawnym konkretna jednostka się znajduje. Uczynić to należy poprzez określenie aktu prawnego, daty uchwalenia oraz miejsca publikacji. Posługiwanie się jedynie skrótem nazwy jest rzecz jasna dopuszczalne i pożądane, pod warunkiem wszakże, że autor pisma wyjaśni oznaczenie skróconego tytułu przy pierwszym jego powołaniu. Autor skargi kasacyjnej pomija metryczki aktów prawnych, natomiast należy przypomnieć, że prawidłowe przytoczenie podstawy kasacyjnej w przypadku wymienionych aktów przez autora skargi kasacyjnej wskazującej naruszenie prawa wymagało określenia o jakie brzmienie tego prawa chodzi tzn. obowiązujące w jakiej dacie powinno być poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów, zawierając wady zarówno w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Skarga kasacyjna została sporządzona w sposób niestaranny. Spostrzeżenie to odnosi się zarówno do warstwy metodologicznej, jak i techniczno-redakcyjnej. Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści części zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, tamże), ale również uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń przepisów prawa procesowego, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść co do zasady dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.
Rozważając zarzuty naruszenia zasad ogólnych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie wykazała, że Sąd I instancji, a poprzednio organy, prowadził postępowanie w sposób naruszający te zasady. Treść zarzutu kasacyjnego, jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej dowodzi, iż poprzez zarzut naruszenia zasad ogólnych skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie prawidłowość przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego i wyjaśniającego, nie wskazując przy tym konkretnie jakie to przepisy regulujące to postępowanie zostały naruszone i na czym ich naruszenie polega, a więc nie formułując żadnego skutecznego zarzutu naruszenia tych reguł.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wyżej w części wstępnej, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogą być skuteczne, gdy wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie prawa może mieć nie jakikolwiek, ale istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. Wskazują jedynie na istniejące – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – uchybienia, ale nie spełniają wymogu niezbędnego dla uwzględnienia tych zarzutów, tj. wykazania wpływu tych naruszeń na wynik sprawy.
Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie, na czym dokładnie – w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych wymogów – miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Jeżeli tak, to w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.
Mając powyższe na uwadze, NSA stwierdził, że sposób, w jaki skonstruowano oraz uzasadniono zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie daje podstaw do uznania, że skarżący kasacyjnie skutecznie podważył stan faktyczny, który przyjęty został przez Sąd I instancji – jako prawidłowo ustalony przez organ – za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie. Podniesione w tej sprawie zarzuty procesowe wskazują jedynie na istniejące – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – uchybienia, ale nie spełniają wymogu niezbędnego dla uwzględnienia tych zarzutów, tj. wykazania wpływu tych naruszeń na wynik sprawy. W konsekwencji powyższego przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, ocena jego zasadności może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia ww. przepisu poprzez błędną wykładnię, choć faktycznie argumentacja skarżącej kasacyjnie wskazuje w dużej mierze na dążenie do wykazania niewłaściwego jego zastosowania (błędną subsumpcję). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie dopuścił się żadnej postaci naruszenia tego przepisu. Sąd prawidłowo przyjął, że jego rozumienie przez organy było właściwe i trafnie zastosowano go w ustalonych okolicznościach przyjmując, że nie wykazano spełnienia warunku, jaki został w nim określony.
Należy zauważyć, że przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. stanowiący, że środki europejskie wykorzystane z naruszeniem procedur podlegają zwrotowi, odwołuje się do art. 184 u.f.p., a zatem oceniając konieczność nałożenia korekty i zwrotu środków należy badać naruszenie procedur oraz badać skutki tego naruszenia w kontekście przedstawionych uregulowań art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013. Wobec powyższego poprawność działania beneficjenta realizującego umowę o dofinansowanie projektu z wykorzystaniem środków UE musi być dokonywana, z uwzględnieniem postanowień tej umowy oraz przepisów prawa polskiego, tj. Prawa zamówień publicznych, ustawy o finansach publicznych. Przepisy te powinny jednak być wykładane i stosowane z uwzględnieniem prawa europejskiego, tj. przede wszystkim Rozporządzenia 1303/2013. Zgodnie z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013, "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2575/17, tamże). Chodzi przy tym nie tylko o szkodę rzeczywistą, ale i o hipotetyczną oraz potencjalną możliwość powstania szkody w budżecie unijnym. Natomiast nie jest przesłanką konieczną dla zakwalifikowania zachowania jako nieprawidłowości faktyczne wystąpienie uszczerbku finansowego, polegającego na zmniejszeniu lub utracie przychodów odprowadzanych do budżetu Unii albo dokonaniu z niego nieuzasadnionych wydatków (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 817/18, tamże). Bez znaczenia jest to, czy szkoda ta powstała na skutek świadomego i celowego działania beneficjenta, czy też w sposób niezamierzony i wynika z niewłaściwej realizacji projektu lub wadliwego prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia. Przyczyny powstania oraz rozmiar nieprawidłowości mogą mieć jedynie wpływ na wysokość zastosowanej korekty. Konieczna jest w związku z powyższym ocena skutków tego naruszenia w kontekście cytowanego artykułu rozporządzenia UE, tj. stwierdzenia, że wskutek naruszenia procedur doszło do powstania realnej szkody w budżecie ogólnym UE lub mogłoby dojść do jej powstania (szkoda potencjalna) – por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 174/19, tamże.
Zasadnie organ orzekający w sprawie, a za nim Sąd I instancji uznał, że działanie polegające na braku upublicznienia pełnego opisu przedmiotu zamówienia oraz możliwości pozyskania istotnej jego części jedynie w wyniku kontaktu z zamawiającym, potraktować należy jako naruszenie zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Sformułowanie przez zamawiającego w sposób ogólnikowy kryterium wyboru, uniemożliwiło uzyskanie informacji niezbędnych do dokonania rzetelnej wyceny prac i złożenia oferty spowodowało naruszenie zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, a co za tym idzie ograniczono krąg potencjalnych wykonawców. Beneficjent naruszył uregulowania umowne jak również Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków, pomimo że wiedział, że udzielone w ramach realizacji projektu zamówienia będą oceniane przez Instytucję Zarządzającą. Charakter stwierdzonego naruszenia mógł wyeliminować z udziału w zamówieniu podmioty, które przedstawiłyby ofertę z niższą ceną, a to z kolei zaowocowałoby możliwością zmniejszenia wydatkowanych z budżetu Unii Europejskiej środków na realizację tego projektu. Działanie beneficjenta spowodowało zatem ograniczenie kręgu potencjalnych wykonawców, a co za tym idzie doprowadziło do wyboru oferty, która niekoniecznie była najkorzystniejsza. W konsekwencji budżet UE mógł zostać narażony na straty finansowe.
Stwierdzone uchybienia słusznie zakwalifikowane zostały jako nieprawidłowość, skutkująca koniecznością nałożenia korekty finansowej udzielonego dofinansowania. W § 12 ust. 11 umowy wskazano, że w przypadku stwierdzenia naruszenia przez beneficjenta zasad określonych w ust. 1 tego paragrafu Instytucja Zarządzająca uznaje wydatek za niekwalifikowalny w Projekcie i może zastosować korekty finansowe zgodnie z zapisami Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. z 2016 r., poz. 200 z późn. zm.) dalej "rozporządzenie z 2016 r". Doszło do naruszenia przez Beneficjenta treści § 12 ust. 1 umowy o dofinansowanie w związku z sekcją 6.5 pkt 1, 6.5.2 pkt 5, pkt 8, pkt 9 oraz przepisy sekcji 6.5 pkt 7 lit. a) Wytycznych tj. przesłanki prawidłowego zastosowania zasady konkurencyjności poprzez: 1. nie opisanie przedmiotu zamówienia w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na wynik postępowania, 2. postawienie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia przewyższające wymagania wystarczające do należytego wykonania zamówienia, 3. sformułowanie kryterium oceny ofert dot. gwarancji w sposób niejednoznaczny i nieprecyzyjny, niezapewniający zachowania uczciwej konkurencji oraz równego traktowania Wykonawców. Stwierdzone przez Instytucję Zarządzającą istotne wady przeprowadzonego postępowania potwierdzają, że beneficjent nie był uprawniony do wyłonienia wykonawcy z "wolnej ręki". Powyższe powoduje, że nie zagwarantowano wszystkim potencjalnym wykonawcom równych warunków i dochodzi do naruszenia zasady zachowania uczciwej konkurencji, a to oznacza, że nie można uznać z całą pewnością, że wybrana została najkorzystniejsza oferta dostępna na rynku w danym czasie.
Potencjalną szkodą w rozpoznawanym przypadku jest różnica między wartością udzielonego zamówienia, a wartością oferty, która mogła zostać złożona i wybrana jako oferta najkorzystniejsza w przypadku gdy nie doszłoby do naruszeń. Prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował wyjaśnienia organów obu instancji w uzasadnieniach ich decyzji, w których szczegółowo wskazały, jakimi kryteriami kierowały się przy zastosowaniu maksymalnej 100% stawki korekty, a tym samym dlaczego nie było możliwe obniżenie wartości korekty (skarżący kasacyjnie wskazywał na zastosowanie 25% korekty). Opierając się na brzmieniu przepisów rozporządzenia z 2016 r. wraz z jego zał. 1- nieprawidłowość prowadząca do nieuzasadnionego bezpośredniego udzielenia zamówienia skutkuje zastosowaniem 100% stawki korekty, nie przewidując możliwości jej miarkowania. Podkreślić należy więc, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie pomiędzy stwierdzeniem nieprawidłowości a koniecznością zwrotu kwot pieniężnych zachodzi związek przyczynowy a istnienie tego związku przyczynowego zostało wykazane przez organ i prawidłowo zaakceptowane przez Sąd I instancji, a nie oparto się na wskazywanym przez skarżącego kasacyjnie "pewnego rodzaju domniemaniu". W związku z powyższym nie można zgodzić się również z zarzutem zawartym w skardze kasacyjnej "że umowa cywilnoprawna, oraz akt ministerialny nie mogą być traktowane jako podstawa prawna wydawanych decyzji administracyjnych względem obywateli: (s.5 skargi kasacyjnej). Przy czym jak słusznie wskazał Sąd I instancji w oparciu o orzecznictwo sądowoadministracyjne, stwierdzenie nieprawidłowości jako wynik postępowania kontrolnego, skutkujący pomniejszeniem płatności lub nałożeniem korekty nie jest decyzją administracyjną (o czym wielokrotnie orzekał w wydanych rozstrzygnięciach Naczelny Sąd Administracyjny, w tym w uchwale z dnia 27 października 2014 r. w sprawie II GPS 2/14 oraz w wyrokach NSA: z dnia 25 marca 2014 r. w sprawie II GSK 79/13; z dnia 8 maja 2014 r. w sprawie II GSK 249/13, tamże).
Pierwotnym źródłem obowiązującego standardu proceduralnego podejmowania przez organy czynności z zakresu administracji publicznej pozostają zasady konstytucyjne na czele z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP) oraz demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a także wyprowadzonej z ostatniej z nich, zasady ochrony zaufania obywatela do państwa. To w oparciu o m.in. te zasady następuje ocena legalności zaskarżonej decyzji. Nie można zgodzić się z zarzucanym ich naruszeniem. Przeprowadzona kontrola wyroku WSA prowadzi to do wniosku, że w sprawie niniejszej słusznie Sąd I instancji uznał, że organ należycie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Wziął pod uwagę istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, co pozwala zarówno adresatowi tej czynności, jak i Sądowi, na odkodowanie motywów, jakimi kierował się organ podejmując to rozstrzygnięcie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, działanie organu uzewnętrznione w zaskarżonej decyzji spełniało standardy, albowiem organ rozpoznał sprawę w uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy co Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował. Ocena prawna i faktyczna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach jest prawidłowa, zaś sam fakt, że Sąd I instancji doszedł na podstawie kompleksowej oceny sprawy do odmiennych wniosków niż podnosi skarżący kasacyjnie, nie może być poczytywane w kategoriach naruszania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.
W tym świetle za chybione należało uznać zarzuty naruszenia: przepisów prawa materialnego tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Nr 1303/2013, w zw. z art. 25 ust. 1 p.z.p., w zw. z art. 184 u.f.p. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., art. 2 w zw. z art. 7, w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz przepisów postępowania tj.: art. 8 k.p.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.c., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).