I GSK 1064/24

I GSK 1064/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Piotr Kraczowski /sprawozdawca/
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III SA/Po 36/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-04-12
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 17
art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 2
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Po 36/24 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Leszna z dnia 29 czerwca 2023 r. w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Prezydenta Miasta Leszna kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA lub sąd) wyrokiem z 12 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Po 36/24, oddalił skargę C. Sp. z o.o. w L. (dalej: spółka, skarżąca) na czynność Prezydenta Miasta Leszna (dalej: Prezydent, organ) z 29 listopada 2023 r. w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Spółka pismami z 27 września 2022 r. złożyła wnioski o udzielenie dotacji oświatowych w 2023 r. m.in. dla: S. w L., S. w L. i S. w L.
Skarżąca [...] listopada 2023 r. dostarczyła miesięczną informację o liczbie uczniów w tych szkołach wg stanu na 1 listopada 2023 r. i korektę informacji z liczby uczniów za październik 2023 r.
Prezydent 29 listopada 2023 r. wypłacił skarżącej na rachunki bankowe poszczególnych szkół następujące kwoty dotacji: 29 884,04 zł dla S. w L., 26 910,13 zł dla S. w L. oraz 13 860,72 zł dla S. w L.. Natomiast 14 grudnia 2023 r. organ przekazał dla S. w L. 73 zł tytułem wyrównania dotacji za listopad 2023 r.
Pismem z 27 grudnia 2023 r. skarżąca wniosła skargę do WSA na ww. czynność z 29 listopada 2023 r. z uwagi na zaniżone wypłaty kwoty dotacji oświatowej za listopad 2023 r. dla: S. w L. na kwotę 6 061,35 zł, S. w L. na kwotę 1 607,97 zł i S. w L. na kwotę 3 475,29 zł.
Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę spółki.
Sąd przypomniał, że skarżąca kwestionuje czynność organu polegającą na ustaleniu wysokości dotacji za listopad 2023 r., dla trzech szkół zarzucając naruszenie art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 17; dalej: ufzo) oraz nieprawidłową wykładnię art. 43 ust. 4 i 5 ufzo.
Następnie WSA wskazał, że w sprawie nie jest sporna kwestia korygowania dotacji z uwagi na liczbę słuchaczy. Sporny jest zaś sposób obliczania dotacji po dokonanej aktualizacji kwoty dotacji i związana z tym stawka na pojedynczego słuchacza. Zaniżona zdaniem spółki stawka dotacji za listopad 2023 r. na pojedynczego słuchacza spowodowała zaniżoną kwotę dotacji. Organ obliczając kwotę dotacji przyjął, że stawka na pojedynczego ucznia w S. i w S. w L. wynosi 447,12 zł a zdaniem spółki winna wynosić 498,99 zł. Stawka dotacji na pojedynczego słuchacza w S. w L. wynosi odpowiednio dla poszczególnych kierunków 42,55 zł i 119,72 zł a zdaniem spółki winna wynosić: 61,28 zł i 137,15 zł.
Organ obliczając stawkę dotacji na pojedynczego ucznia od zaktualizowanej kwoty dotacji odjął kwotę dotacji wypłaconej przed aktualizacją i różnicę podzielił przez ilość pozostałych miesięcy. Zdaniem spółki powinien miesięczną stawka dotacji obliczyć jako iloraz rocznej zaktualizowanej kwoty dotacji i liczby 12 miesięcy.
WSA uznał, że stanowisko spółki nie jest zasadne.
Sąd stwierdził, że przyjęta przez organ metoda wyliczenia kwoty dotacji nie narusza przepisów, w szczególności art. 26 ust. 2 i art. 34 ufzo. Polega ona na obliczeniu kwoty dotacji zgodnie z frekwencją uczniów z listopada 2023 r. dokonując odpowiedniego skorygowania liczby uczniów w październiku 2023 r. o liczbę uczniów wykazanych w informacji, którą złożyła spółka, o faktycznej liczbie uczniów wg stanu na 1 listopada 2023 r. Takiej aktualizacji korekty liczby uczniów skarżąca nie kwestionuje.
Sposób postępowania z dalszymi częściami dotacji, w przypadku zmiany kwoty dotacji po aktualizacji określono w art. 43 ust. 4 i 5 ufzo.
Zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 2 ufzo – kwota dotacji ulega aktualizacji w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie art. 45.
W myśl art. 43 ust. 2 pkt 1 ufzo aktualizacji kwoty dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, dokonuje się w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy, zwanym dalej "miesiącem pierwszej aktualizacji" - w przypadku aktualizacji, o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 1-3 ufzo.
Zgodnie z art. 43 ust. 3 pkt 1 zaktualizowana kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu pierwszej aktualizacji - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 2 pkt 1.
W myśl zaś art. 43 ust. 4 ufzo, jeżeli wysokość dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust 1, art. 40 i art. 41 uległa zmianie, suma kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, a sumą części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji.
Z art. 43 ust. 4 ufzo wynika, że aktualizacja podstawowej kwoty dotacji dla niepublicznej placówki oświatowej pociąga za sobą obowiązek wyrównania dotacji według stawki zaktualizowanej wstecz od 1 stycznia roku budżetowego ale jednocześnie ogranicza skutki tej aktualizacji na przyszłość. Od momentu bowiem wejścia w życie art. 43 ust. 4 ufzo wszelkie rozliczenia następują przez ustalenie wysokości części dotacji na przyszłość (po aktualizacji). W obowiązujących terminach wskazanych w art. 43 ust. 3 ufzo zaktualizowana kwota dotacji musi być obliczana według przewidzianej tam reguły. Mianowicie suma kolejnych części zaktualizowanych dotacji stanowić ma różnicę pomiędzy wysokością zaktualizowanej kwoty dotacji a sumą części dotacji już przekazanych uprawnionemu od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania nowej kwoty dotacji, czyli tak jak to obliczył organ. Mechanizm zaproponowany przez skarżącą polegający nie podzieleniu zaktualizowanej kwoty dotacji na 12 miesięcy nie znajduje uzasadnienia w ww. przepisach. Nadto skutkowałby tym, że nadpłacone kwoty za pierwsze miesiące (w niniejszej sprawie roczna kwota dotacji po aktualizacji zmniejszyła się) musiałyby być przez organ egzekwowane jednorazowo lub jak proponowała skarżąca w ratach, pojawiłby się problem odsetek, itp., co nie znajduje uzasadnienia w przepisach. Dotacje ustalane są na okres roku kalendarzowego, będącego rokiem budżetowym, a zatem wysokość dotacji należy oceniać w rocznej perspektywie. Wysokość nowych części dotacji obowiązujących od miesiąca aktualizacji (w niniejszej sprawie od maja 2023 r.) powinna uwzględniać wyrównanie kwoty dotacji od początku roku budżetowego, w związku z tym kolejne wypłacane części dotacji powinny być odpowiednio skorygowane (w niniejszej sprawie pomniejszone) tak, aby części podstawowej kwoty dotacji wypłacone od początku roku budżetowego sumowały się na roczną podstawową kwotę dotacji. Wprawdzie zastosowane przez organ rozwiązanie może powodować pewne niedogodności po stronie beneficjenta dotacji, szczególnie w sytuacji, gdy zmienia się liczba uczniów, jednakże bezsprzecznie wysokość dotacji należy oceniać w rocznej perspektywie, co było intencją ustawodawcy a zastosowany przez organ mechanizm obliczania kwoty dotacji wynika z przepisów i jest prosty. Przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi weryfikację rzeczywistych potrzeb finansowych poszczególnych placówek oświatowych, a pozbawienie organu tej możliwości byłoby sprzeczne z celem dotacji i formą wypłaty w miesięcznych ratach.
Mając na względzie powyższe WSA uznał za prawidłowe stanowisko organu, zgodnie z którym suma części dotacji podlegającej wypłaceniu po dokonaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji ulega proporcjonalnemu obniżeniu o kwotę stanowiącą "nadwyżkę" wypłaconych środków do dnia dokonania aktualizacji.
W efekcie WSA oddalił skargę spółki.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła spółka, wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenie rozprawy.
Spółka zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
1. art. 43 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 w zw. z art. 26 ust. 2 ufzo w zw. z rozporządzeniem Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2820; dalej: rozporządzenie MEN) w zw. z art. 34 ust. 1-3 ufzo w zw. z uchwałą nr XVI/226/2019 Rady Miejskiej Leszna z dnia 21 listopada 2019 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez inny niż jednostka samorządu terytorialnego organ oraz trybu przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania udzielonej dotacji (Dz. Urz. Woj. Wlkp. 2019 r. poz. 10729 z 11 grudnia 2019 r.; dalej: Uchwała), poprzez dokonanie ich nieprawidłowej wykładni i uznanie przez sąd, że organ wypłacił w całości dotację przysługującą skarżącej w listopadzie 2023 r. i przy tym prawidłowo ustalił obowiązujące stawki dotacji po dokonanej aktualizacji w sytuacji, gdy w rzeczywistości organ ustalił stawkę, o której mowa w 26 ust. 2 ufzo błędnie jako niedopuszczalnie zindywidualizowaną dla skarżącej kasacyjnie, a powinien ustalić stawkę dotacji przysługującą na jednego słuchacza obowiązującą po aktualizacji na podstawie przepisów ufzo i stawka ta powinna wynikać z podziału części subwencji ogólnej przewidzianej na 2023 r. i być jedną stawką dla wszystkich szkół danego typu prowadzonych na terenie miasta Leszna, czego organ nie uczynił, a sąd nie dostrzegł, że:
a) organ nieprawidłowo wypłaca stawkę dotacji przysługującą na jednego słuchacza nie w wysokości wynikającej z aktualizacji stawki poprzez podział części subwencji ogólnej, tylko zawierającej cząstkowe potrącenie kwoty stanowiącej wyrównanie nadpłaconej dotacji w miesiącach styczeń-kwiecień 2023 r., którą organ rozbił na 8 kolejnych części przypadających w miesiącach maj-grudzień 2023 r., co sprzeczne jest z regulacją zawartą w regulacji w art. 26 ust. 2 ufzo, zgodnie z którym organ wypłaca dotację w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, zatem kwota ta winna być stała dla wszystkich szkół danego typu prowadzonych na terenie miasta, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia wypłacanej stawki dotacji przysługującej po aktualizacji stawek dotacji w 2023 r.;
b) organ nieprawidłowo przyjął, iż wyrównaniom po aktualizacji ulega kwota dotacji, a nie część dotacji jak wynika z dyspozycji art. 43 ust. 1-5 ufzo;
c) organ nieprawidłowo dokonał literalnej wykładni przepisów art. 43 ust. 4 i 5 ufzo zupełnie pomijając cel instytucji wyrównania kwoty dotacji, co jest sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy, gdyż przepisy te literalnie można stosować tylko i wyłącznie wobec słuchaczy, którzy przez pełny rok dotowania mają status słuchacza, wobec czego nie rozróżnił statusu słuchaczy, którzy zapisali się do szkół skarżącej kasacyjnie w trakcie roku dotowania i w konsekwencji wypłaca na ich rzecz dotację nie w kwocie dotacji wynikającej z proporcjonalnego podziału rocznej kwoty dotacji (wynikającej z podziału części subwencji ogólnej przewidzianej na 2023 r.), a po indywidualnie ustalonej stawce, którą stosuje wobec słuchaczy mających taki status przez cały rok dotowania, co w konsekwencji prowadzi do sytuacji zaniżania wypłacanej dotacji w przypadku słuchaczy, którzy rozpoczęli na naukę w trakcie trwania roku kalendarzowego np. w lutym czy we wrześniu zapisując się na nowe semestry;
d) organ przyjął nieprawidłowo, że dyspozycja art. 43 ust. 5 ufzo stanowi podstawę do zindywidualizowania stawki dla słuchaczy szkół niepublicznych, w sytuacji, gdy intencją ustawodawcy nie było pole do zindywidualizowania wysokości stawki dotacji dla poszczególnych szkół, a mechanizm przewidziany w tym przepisie stanowi zabezpieczenie dla szkół w sytuacji, gdyby w wyniku podziału części subwencji ogólnej doszło do nadmiernego zwiększenia stawki (co byłoby ciężarem dla j.s.t.) bądź nadmiernego zmniejszenia stawki (co byłoby znaczną stratą dla dotowanych jednostek oświaty);
e) organ błędne zastosował art. 43 ust. 5 ufzo, co było konsekwencją nieprawidłowego ustalenia stawki dotacji, gdyż przepis ten reguluje kwestię zakresu dopuszczalnej zmiany kwoty dotacji w wyniku aktualizacji w przypadku konieczności wypłaty wyrównania, a nie ustalenia zindywidualizowanej stawki dotacji po aktualizacji jak to uczynił organ;
f) sąd wskazał, że wysokość dotacji winna być oceniana w rocznej perspektywie, a właściwemu wyrównaniu dotacji po aktualizacji służą składane comiesięczne informacje o liczbie uczniów spełniających warunek określony w art. 26 ust. 2 ufzo, pomijając przy tym fakt, że:
i. organ zastosowawszy zindywidualizowaną stawkę dotacji naruszył zasadę roczności przyznawania kwoty dotacji,
ii. uchwała nie przewiduje wskazywania w comiesięcznych informacjach o stanie uczniów oraz liczbie uczniów spełniających warunek określony w art. 26 ust. 2 ufzo rozróżnienia liczby słuchaczy, których obejmuje aktualizacja stawki od liczby słuchaczy nieobjętych taką aktualizacją, co oznacza ostatecznie, że stawka dotacji w stosunku do słuchaczy szkół skarżącej została ustalona przez organ w sposób błędny, gdyż w ostatecznym rozrachunku rocznym na podstawie art. 34 ust. 1 ufzo organ powinien przekazać skarżącej kasacyjnie dotację w pełnej wysokości wynikającej z podziału na 12 części rocznej zaktualizowanej kwoty dotacji, a w stanie faktycznym niniejszej sprawy wypłacił dotacje w zaniżonej wysokości, nie rozróżniając słuchaczy objętych aktualizacją i słuchaczy zapisanych do szkół po dokonaniu aktualizacji;
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa) w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 151 ppsa poprzez pominięcie przez sąd istotnych okoliczności oraz niedostateczne dokonanie analizy sprawy i w konsekwencji dokonanie nieprawidłowej oceny ustalenia stanu faktycznego przyjętego przez WSA poprzez przyjęcie, że organ w sposób prawidłowy ustalił wysokość stawki dotacji obowiązującej na jednego słuchacza po dokonaniu aktualizacji i dokonał wypłaty dotacji przysługującej na słuchaczy szkół skarżącej kasacyjnie w listopadzie 2023 r., w sytuacji gdy organ w błędny sposób interpretując przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych ustalił zindywidualizowaną dla szkół prowadzonych przez skarżącą kasacyjnie stawkę dotacji, zaniżoną w stosunku do ogólnie obowiązującej kwotę dotacji, wynikającą z rozporządzenia MEN po aktualizacji na słuchaczy szkół niepublicznych, tożsamych do szkół "Z" prowadzonych przez skarżącą kasacyjnie na terenie miasta Leszna, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd i spowodowało, iż sąd nie uwzględnił skargi i ją oddalił.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, a także oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W świetle art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 ppsa i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 ppsa. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku sądu pierwszej instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże).
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że istota sporu w rozpoznawanej sprawy dotycząca sposobu obliczania dotacji oświatowej, na podstawie przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, po dokonanej aktualizacji kwoty dotacji i związanej z tym stawki na pojedynczego słuchacza, nie jest zagadnieniem nowym. Spór ten był już bowiem przedmiotem rozważań i rozstrzygnięć w orzecznictwie, w tym ze skarg złożonych przez skarżącą kasacyjnie, np. wyroki NSA: z 19 stycznia 2023 r. sygn. akt I GSK 1234/22 i I GSK 1590/22, z 27 stycznia 2023 r. sygn. akt I GSK 408/22 i I GSK 537/22, z 3 czerwca 2022 r. sygn. akt I GSK 558/22. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w tych wyrokach zaprezentował jednolite stanowisko dotyczące tegoż sporu, w sprawach o podobnym takim samym stanie prawnym i zbliżonych stanach faktycznych. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko NSA przedstawione we wskazanych wyrokach, co uzasadnia posłużenie się rozważaniami i argumentami zawartymi w tychże wyrokach.
Autor skargi kasacyjnej w pkt 1 zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 43 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 45 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 2 ufzo w zw. z treścią rozporządzenia MEN i stosowną uchwałą Rady Miejskiej Leszna z 21 listopada 2019 r., poprzez ich nieprawidłową wykładnię, a sprowadzającą się do przyjęcia przez sąd, że organ wypłacił spółce za listopad 2023 r. kwotę dotacji w prawidłowej wysokości, podczas gdy w rzeczywistości organ ustalił spółce stawkę dotacji zindywidualizowaną, w sposób niezgodny z art. 26 ust. 2 ufzo.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała które z paragrafów rozporządzenia MEN bądź wskazanej uchwały miałby naruszać kwestionowany wyrok, dlatego też w tym zakresie należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione.
Autor skargi kasacyjnej w sposób niejasny argumentuje, zarówno w zarzutach skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu w jakim zakresie naruszenia prawa materialnego miał dopuścić się sąd pierwszej instancji, jednakże zdaje się koncentrować na tezie, że zarówno organ jak i sąd, dokonując literalnej wykładni przepisów art. 43 ust. 4 i 5 ufzo błędnie przyjęły, że wypłacona spółce za sporny okres kwota dotacji została wyliczona prawidłowo, podczas gdy została ona zaniżona z uwagi, iż przyjęta (zindywidualizowana, pomniejszona) stawka dotacji na jednego słuchacza obejmuje nie tylko słuchaczy uczęszczających do szkół skarżącej na początku 2023 r., ale również słuchaczy, którzy zapisali się do tychże szkół w trakcie roku. Zdaniem skarżącej kasacyjnie do "nowych" słuchaczy powinna mieć zastosowanie stawka dotacji przysługująca po aktualizacji zgodnie z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych niepomniejszona proporcjonalnie o zawyżoną kwotę dotacji wypłaconą na początku roku.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko spółki nie podważa legalności zaskarżonego wyroku, ponieważ przyjęta przez WSA wykładnia obowiązujących przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych jest prawidłowa.
Zgodnie z art. 26 ust. 2 ufzo – niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.
Jak stanowi art. 34 ust. 1 i 2 ufzo dotacje, o których mowa m.in. w art. 26 ust. 1, 2 i 8 są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Dotacje te są przekazywane na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, będącego w danym miesiącu roku budżetowego odpowiednio dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem, wychowankiem, uczestnikiem zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczem kwalifikacyjnego kursu zawodowego odpowiednio w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe.
Z kolei, w myśl art. 34 ust. 3 ufzo, jeżeli faktyczna liczba uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, jest inna niż liczba uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, część dotacji na następny miesiąc jest przekazywana na liczbę uczniów skorygowaną o różnicę między liczbą uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty.
Z powyższych regulacji wynika, że kwota dotacji odnosi się do każdego dziecka (ucznia, słuchacza) i jest wypłacana w 12 ratach. Jednocześnie łączna kwota wypłacana na rachunek bankowy danej szkoły co miesiąc jest uzależniona od faktycznej liczby dzieci (uczniów, słuchaczy) uczęszczających do danej szkoły w danym miesiącu.
Zasada zaś zawarta w art. 43 ust. 4 ufzo, tj. wyrównanie dotacji wyraźnie stanowi, że kwota dotacji powstaje po ostatniej aktualizacji i do wypłaty pozostaje tyle, ile wynika z wysokości dotacji określonej po ostatniej aktualizacji. Nie ma zatem żadnej różnicy między wysokością dotacji na ucznia, który był np. tylko w styczniu a inny tylko w grudniu. W obu przypadkach dotowany podmiot otrzymuje 1/12 kwoty dotacji po ostatniej aktualizacji. Comiesięczne informacje o liczbie uczniów składane gminie służą właściwemu wyrównaniu dotacji, po aktualizacji. Niezasadny jest zatem argument wskazany w pkt 1b skargi kasacyjnej, bowiem kwota dotacji z art. 26 ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 1-5 ufzo jest przypisana do jednego ucznia (słuchacza) a nie do określonej placówki oświatowej.
Odnosząc się do kwestii aktualizacji kwoty dotacji, wskazać należy że zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 2 ufzo – kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, ulega aktualizacji w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie art. 45.
Jednocześnie w myśl art. 43 ust. 2 pkt 1 ufzo aktualizacji kwoty dotacji, o której mowa m.in. w art. 26 ust. 1, 2 i 8, dokonuje się w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy, zwanym dalej "miesiącem pierwszej aktualizacji" - w przypadku aktualizacji, o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 1-3 ufzo. Zaktualizowana kwota dotacji obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu pierwszej aktualizacji - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 2 pkt 1.
Jeżeli wysokość dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, uległa zmianie, suma kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, a sumą części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji – art. 43 ust. 4 ufzo.
Przyjąć zatem należy, że aktualizacja kwoty dotacji pociąga za sobą obowiązek wyrównania dotacji według stawki zaktualizowanej wstecz od 1 stycznia danego roku budżetowego, ale jednocześnie ogranicza skutki tej aktualizacji na przyszłość. Stanowi bowiem, że obowiązująca w terminach wskazanych w art. 43 ust. 3 ufzo, zaktualizowana kwota dotacji musi być obliczona według przewidzianej tam reguły. Mianowicie, suma kolejnych części zaktualizowanej dotacji stanowić ma różnicę pomiędzy wysokością zaktualizowanej kwoty dotacji a sumą części dotacji już przekazanych uprawnionemu, od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania nowej kwoty dotacji. Mechanizm obliczania kolejnych części dotacji nie jest zatem skomplikowany - należy odjąć sumę części dotacji już udzielonych od pełnej kwoty nowo ustalonej dotacji na rzecz jednego dziecka (ucznia, słuchacza). Tak uzyskana kwota stanowić powinna sumę przeznaczoną do wypłaty do końca roku (w miesięcznych ratach), z uwzględnieniem unormowania art. 43 ust. 5 ufzo. Przepis ten gwarantuje, bowiem, że średnia arytmetyczna kolejnych części dotacji nie może zwiększyć się o ponad 50% ani zmniejszyć się o ponad 25% średniej arytmetycznej części dotacji już przekazanych, począwszy od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji. Regulacja art. 43 ust. 4 ufzo ma zatem charakter czysto techniczny, wskazujący w jaki sposób organ powinien rozliczyć kwotę dotacji w sytuacji aktualizacji jej wysokości w trakcie roku. Przepis ten nie wpływa na wysokość przyznanej danemu podmiotowy kwoty dotacji w ujęciu rocznym.
Taką, literalną wykładnię ww. przepisów zastosowały w sprawie zarówno WSA jak i organ, co jak wynika z przywołanych wyroków jest akceptowane w orzecznictwie. Zastosowany przez organ, a zaaprobowany przez WSA, mechanizm ustalania stawki dotacji polegający na porównaniu kwot dotacji wypłaconych w miesiącach styczeń-kwiecień 2023, a następnie na ustaleniu średniej wysokości części dotacji w kolejnych miesiącach danego roku budżetowego, tak, aby zgadzała się stawka roczna uwzględnia treść art. 43 ust. 4 ufzo. Tym samym organ był zobowiązany do zaktualizowania stawki dotacji w trakcie roku, wstecz od 1 stycznia roku budżetowego i w tym celu dokonał proporcjonalnego jej pomniejszenia o kwotę stanowiącą "nadwyżkę" wypłaconą w miesiącach wcześniejszych, do dnia dokonania aktualizacji. Organ przedstawił sposób wyliczenia poszczególnych kwot dotacji na rzecz słuchaczy poszczególnych szkół prowadzonych przez spółkę, uzależnioną od frekwencji uczniów w listopadzie 2023 r. w oparciu o powyższy mechanizm.
Powyższej oceny nie mogą podważyć argumenty skargi kasacyjnej, wskazujące, że proporcjonalne zmniejszenie kwoty zaktualizowanej dotacji o zawyżoną kwotę dotacji wypłaconą na początku roku nie powinno dotyczyć nowo przyjętych słuchaczy. Jeżeli po dokonaniu aktualizacji kwota dotacji uległa obniżeniu, tak jak w niniejszej sprawie, to proporcjonalne obniżenie wypłacanych w przyszłości rat dotacji musi uwzględniać liczbę słuchaczy sprzed aktualizacji, względem których została wypłacona dotacja w zawyżonej wysokości. Jedynie w taki sposób można wyliczyć wysokość dotacji na jednego ucznia w kolejnych miesiącach danego roku budżetowego w prawidłowej wysokości, tak aby zgadzała się stawka (kwota) roczna dotacji.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przyjęcie stanowiska skarżącej kasacyjnie za słuszne oznaczałoby, że wypłacona na początku roku zawyżona kwota dotacji nie zostałaby rozliczona w prawidłowej wysokości do końca roku w sytuacji zmniejszenia się liczby słuchaczy w trakcie roku budżetowego, co przewiduje wprost art. 43 ust. 4 ufzo.
Dodać należy, że wskazywane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszerne fragmenty komentarza M. Pilicha do art. 43 ufzo (Finansowanie zadań oświatowych, Komentarz, WKP 2020 r.) wskazujące ma alternatywną metodę wyrównania wysokości dotacji w sytuacji zmiany liczby uczniów czy słuchaczy w trakcie roku budżetowego, nie podważają legalności wykładni art. 43 ust. 3 i 4 ufzo dokonanych przez WSA.
Wskazać w tym miejscu należy, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby WSA czy organ dokonał odmiennej interpretacji art. 43 ust. 5 ufzo niż skarżąca spółka. Słusznie wskazuje spółka, że przepis ten stanowi zabezpieczenie dla szkół przed nadmiernym zmniejszeniem części wypłacanych kwoty dotacji przypadającej na jego ucznia czy słuchacza, jednakże nie oznacza to, że w połączeniu z treścią art. 43 ust. 4 ufzo nie możne stanowić podstawy do wyliczenia części kwoty dotacji w pomniejszonej wysokości, uwzględniającej kwotę zawyżonej dotacji wypłaconej na początku roku.
Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organ nie naruszył zasady roczności przyznawania kwoty dotacji, co więcej dokonując aktualizacji kwoty dotacji zgodnie z art. 43 ust. 4 i ust. 5 ufzo prawidłowo obliczył kwotę dotacji mając na uwadze stan słuchaczy danej szkoły w poszczególnych miesiącach aby wprowadzając mechanizm wyrównania dotacji wypłacić ją w odpowiedniej wysokości. tj.: w przedmiotowej sprawie za listopad 2023 r.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że za niezasadne należało także uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1, art. 106 § 3 i art. 151 ppsa, które to zarzuty bezpośrednio nawiązywały do nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego.
Podkreślić należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów postępowania (vide: wyrok NSA z 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 109/22). Z kolei naruszenie określonej w art. 133 § 1 ppsa zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 ppsa jedynie wówczas, jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (v: K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56-60; wyrok NSA z 11 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 3627/21). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Przepis art. 133 § 1 ppsa nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (v. wyrok NSA z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18).
Także zarzut naruszenia art. 106 § 3 ppsa poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie mógł być uwzględniony, bowiem sądy administracyjne nie prowadzą postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikują legalność wydanych przez organy administracji aktów lub podjętych czynności. Istnieje wprawdzie możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 ppsa, lecz może to mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, które w sprawie, zważywszy na obszerne i szczegółowe odniesienie się organu do zarzutów skargi w odpowiedzi na skargę, nie wystąpiły.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na zsądzone koszty (360 zł) składa się koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego, który nie reprezentował organu przed WSA.