I GSK 1064/23

I GSK 1064/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Salachna /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Sachajko
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I SA/Gd 16/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2023-05-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 134, art. 135, art. 141 § 4, art. 176
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Gd 16/23 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 30 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Gd 16/23 – w sprawie ze skargi J. B. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: organ lub SKO) z dnia 26 października 2022 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu – uchylił zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:
I. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w części niezgodne z obowiązującymi przepisami, dowolność ustaleń dokonanych przez Sąd oraz dokonanie wykładni tych przepisów sprzecznie z ich treścią i prawidłową interpretacją;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 251 ust. 1 oraz art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: u.f.p.) poprzez brak odpowiedniego wyjaśnienia stanowiska Sądu I instancji w uzasadnieniu wyroku i przyjęcie przez Sąd stanowiska organu za prawidłowe, że część dotacji przeznaczonej na wyżywienie dzieci w przedszkolu stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego co do okoliczności pokrywania kosztów żywienia dzieci, co doprowadziło do wydania błędnego wyroku, który w uzasadnieniu podtrzymuje stanowisko Kolegium co do "podwójnego finansowania" wydatków na wyżywienie dzieci w przedszkolu;
4) art. 134 p.p.s.a. poprzez odmowę i brak rozpoznania zarzutów skargi co do naruszenia przepisów Uchwały Nr XXXVII/339/2017 Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego i szkół, dla których Gmina Miejska Tczew jest organem rejestrującym, oraz Zarządzenia nr 15/2018 Prezydenta Miasta Tczewa z dnia 29 stycznia 2018 r.;
5) art. 135 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i w jej konsekwencji brak zastosowania do rozstrzygnięcia zarzutów dotyczących rozliczenia wydatków na wczesne wspomaganie rozwoju na podstawie aktu prawa miejscowego, co doprowadziło do zaniechania orzeczenia w tym zakresie;
II. Naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1) art. 138 § 1 pkt 2, § 2 i § 2a k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 251 ust. 1 u.f.p. i art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. oraz w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i wskutek tego niewłaściwe zastosowanie, to jest brak zastosowania co stanu faktycznego zmiany decyzji i orzeczenia przez organ odwoławczy co do istoty sprawy na podstawie innych przepisów prawa, niż wydana decyzja I instancji oraz w takim zakresie, w jakim nie było przeprowadzone postępowanie administracyjne w I instancji, zamiast uchylenia decyzji i umorzenia postępowania z jednoczesnym wskazaniem właściwych przepisów prawa materialnego, ewentualnie uchylenia decyzji do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji pod kątem wytycznych, jakie wydać powinien organ odwoławczy co do wykładni przepisów i prawnej kwalifikacji podstawy wydania decyzji o zwrocie dotacji, co doprowadziło do naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez brak dwuinstancyjności postępowania i uniemożliwienie stronie odwołania się od decyzji w zakresie orzeczenia zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem;
2) art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez błędną wykładnię i wskutek tego niewłaściwe uznanie, że przepis ten nie został naruszony przez organ odwoławczy, mimo, że prawidłowa wykładnia przepisu oraz jego zastosowanie winno prowadzić do uchylenia decyzji I instancji i umorzenia postępowania w określonym zakresie lub przekazania do ponownego rozpatrzenia, a zamiast tego organ wydał decyzję reformatoryjną, opartą na całkowicie innej podstawie prawnej, czym organ pozbawił stronę prawa do rozstrzygnięcia sprawy w dwóch instancjach;
3) art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2082 ze zm., dalej: u.f.z.o.) i w zw. z art. 251 ust. 4 i art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez błędną wykładnię, że wydatki, które zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. stanowią tzw. wydatki kwalifikowane do pokrycia z dotacji, to jest wydatki na wyżywienie uczniów przedszkola, nie stanowią wydatku bieżącego, który może być pokryty z udzielonej dotacji, podczas gdy zgodnie z przepisami jest to wydatek, który może być pokrywany z dotacji udzielanych na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 jako realizujący cele należące do zadań szkół z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, o których mowa w tym przepisie i dopuszczony przez ten przepis, oraz poprzez nieprawidłowe uznanie, że dotacja wydatkowana na sfinansowanie wyżywienia dzieci w przedszkolu została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;
4) art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez uznanie bez podstawy prawnej i z naruszeniem powyższych przepisów, że wydatki na sfinansowanie wyżywienia dzieci w przedszkolu zostały sfinansowane dwukrotnie i wobec tego dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;
5) art. 251 ust. 1 oraz art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, iż możliwa jest zmiana podstawy prawnej decyzji II instancji poprzez zmianę z art. 251 ust. 1 u.f.p. na art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. oraz nie pociąga to za sobą konieczności uchylenia decyzji I instancji.
W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenia tzw. materialne (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zobowiązany do konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia oraz właściwe zastosowanie. Zarzucając zaś naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) strona winna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na zapadłe rozstrzygnięcie, przez który należy rozumieć istnienie uprawdopodobnionego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji.
Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia wszystkich powyższych wymogów, zawierając wady zarówno w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Wskazania w tym względzie wymaga, że w ramach naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa elementy uzasadnienia wyroku, skarżący zarzuca także nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy (cz. I pkt 3 petitum skargi kasacyjnej) - co nie mogło być skuteczne. Z kolei w ramach wskazanych naruszeń prawa materialnego oraz ich określenia/sformułowania zawarto naruszenia natury procesowej dotyczące tak kwestii stricte formalnych (cz. II pkt 1, 2 i 5 petitum skargi kasacyjnej), jak i odnoszących się do ustaleń faktycznych (cz. II pkt 4 oraz częściowo - in fine pkt 3 tej części). Skądinąd treść uzasadnienia wskazuje, że autor skargi kasacyjnej ustrukturyzował ją nie tyle względem wskazywanych naruszeń sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej, ale kwestii będących przedmiotem sporu; wyjątek w tym względzie stanowi cz. I pkt 4 i 5 skargi kasacyjnej odnosząca się do argumentacji w przedmiocie naruszenia art. 134 i 135 p.p.s.a.
Pomimo dostrzeżonych wad, mając na względzie treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (dostępna na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane orzeczenia tamże), skład orzekający dokonał oceny zarzutów skargi w zakresie naruszenia prawa procesowego oraz naruszenia prawa materialnego, w zakresie w jakim umożliwia to jej uzasadnienie w zestawieniu ze sformułowaniem tychże zarzutów w petitum skargi kasacyjnej.
Spór w sprawie dotyczy: 1) dokonanej przez Sąd I instancji oceny - wydania przez organ II instancji decyzji reformatoryjnej opartej na odmiennej podstawie prawnej niż zaskarżona decyzja organu I instancji; 2) uznania wydatków na wyżywienie dzieci jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, a także 3) właściwych granic rozpoznania sprawy oraz zastosowania w związku z tym określonych środków w celu usunięcia naruszenia prawa. Przy czym, w ramach kwestii wskazanych powyżej w pkt 1) i 2) skarżąca kasacyjnie podnosi także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzucając WSA "zdawkowość" lub "brak odniesienia się" do wskazywanych zagadnień (odpowiednio - s. 5, 11 i 13 skargi kasacyjnej).
W pierwszej kolejności rozpoznano zarzuty najdalej idące, a mianowicie dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Są one nieuzasadnione.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd I instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, WSA wyjaśnił zarówno kwestię dopuszczalności zmiany podstawy prawnej przez organ odwoławczy, także w kontekście dyspozycji art. 15 k.p.a. (v. s. 11-13 zaskarżonego orzeczenia). Odniósł się także do ustaleń organu w przedmiocie pokrywania wydatków na wyżywienie dzieci, w tym w zakresie podnoszonej w skardze do WSA kwestii ich kwalifikacji do kategorii wydatków bieżących (v. s. 13-15 zaskarżonego orzeczenia).
Zarzuty odnoszące się do błędnego uznania wydatków na wyżywienie dzieci jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem są nieskuteczne.
Przede wszystkim z petitum skargi kasacyjnej wskazano na błędną wykładnię przepisów art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 u.f.z.o. w zw. z art. 251 ust. 4 i art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., i w związku z tym uznanie, że "wydatki na wyżywienie uczniów przedszkola nie stanowią wydatku bieżącego, który może być pokryty z udzielonej dotacji" oraz "nieprawidłowe uznanie, że dotacja (...) została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem" (cz. II pkt 3 petitum skargi kasacyjnej), a także na "uznanie (...), że wydatki na sfinansowanie wyżywienia dzieci w przedszkolu zostały sfinansowane dwukrotnie i wobec tego dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem" (cz. II pkt 4 petitum skargi kasacyjnej). Taka konstrukcja wskazuje, że w tym przedmiocie wskazano na błędną wykładnię przywołanych przepisów (co wprost wynika ze sformułowania cz. II pkt 3 petitum skargi kasacyjnej), jak też na kwestię ustaleń faktycznych (cz. II pkt 3 in fine oraz pkt 4 petitum skargi kasacyjnej). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w tym przedmiocie (cz. III, s. 11-14) brak jest jakichkolwiek wywodów merytorycznych odnoszących się do wykładni powołanych unormowań prawnych. Stąd też, uwzględniając wcześniejsze wskazania w przedmiocie wymagań stawianych skardze kasacyjnej NSA nie mógł dokonać ich merytorycznej oceny. Niezależnie od tego Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał wskazanie, że WSA uznał, że wydatki na wyżywienie dzieci w przedszkolu są wydatkami bieżącymi (v. s. 14 zaskarżonego orzeczenia). Analogicznie, za niepoddające się ocenie uznać należało zarzuty w zakresie w jakim dotyczyły one uznania za prawidłowe przez WSA ustaleń faktycznych w przedmiocie "dwukrotnego sfinansowania" wydatków na wyżywienie dzieci oraz wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Niezależnie bowiem od wadliwego ich zakwalifikowania do kategorii zarzutów o charakterze materialnym, w uzasadnieniu (tak jak i w petitum) skargi kasacyjnej brak jest wskazania przepisów procesowych odnoszących się do kwestionowania ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie, a treść uzasadnienia zawiera jedynie polemikę z ustaleniami poczynionymi przez WSA.
Nieskuteczne są zarzuty naruszenia przepisów art. 134 oraz art. 135 p.p.s.a.
W ich zakresie autor skargi kasacyjnej wskazuje na nierozpoznanie zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ Uchwały Nr XXXVII/339/2017 Rady Miejskiej w Tczewie z 28 grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego i szkół, dla których Gmina Miejska Tczew jest organem rejestrującym oraz Zarządzenia nr 15/2018 Prezydenta Miasta Tczewa z 29 stycznia 2018 r. Podnosi, że obydwa akty "nie zawierają żadnego wyodrębnienia dotacji na WWR [wczesne wspomaganie rozwoju - przyp. NSA] i jakiegokolwiek sposobu jej odrębnego rozliczenia" (s. 15 skargi kasacyjnej), co powoduje, że wydatki finansowane zarówno z dotacji podstawowej, jak i na WWR mogły być rozliczone "w ramach dowolnych", a w sprawie zostały rozliczone razem z dotacją na kształcenie specjalne, ale mogły być rozliczone także z dotacją podstawową. Autor skargi kasacyjnej wywodzi, że żadne regulacje (w tym prawa lokalnego) nie wymagały w roku 2019 składania odrębnego rozliczenia dotacji na WWR. Wobec tego oraz uznania przez WSA, że nie jest władny rozstrzygać w przedmiocie zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej, Sąd I instancji nie zastosował art. 135 p.p.s.a. "do stwierdzenia, że rozliczenia dotacji złożone przez stronę na podstawie błędnych przepisów, spełnia jednakże wymogi prawne i wyczerpuje całkowicie rozliczenie dotacji udzielonej na wczesne wspomaganie rozwoju dziecka". W wyniku zaistnienia powyższego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, postępowanie w tym zakresie powinno zostać umorzone.
W tym zakresie wskazania wymaga, że art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w przywołanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie z całą pewnością Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną.
Należy zauważyć, że twierdzenia skarżącej kasacyjnie - zmierzające w istocie do wykazania, że skoro przepisy obowiązujące nie wymagały wyodrębnienia (oddzielnego) rozliczenia dotacji na WWR, a finansowanie w tym zakresie pochodzące z budżetu gminy zostało rozliczone w ramach wydatków finansowanych z całości otrzymanej dotacji, to dotacja została rozliczona prawidłowo - nie korespondują w żadnej mierze z ustaleniami Sądu I instancji w tym zakresie. WSA bowiem jednoznacznie stwierdził - w odniesieniu do ustaleń organu II instancji w przedmiocie braku odrębnego rozliczenia dotacji na WWR (v. s. 5-6 zaskarżonej decyzji) - że kwestia ta nie miała znaczenia/nie była istotna w sprawie (s. 11 zaskarżonego orzeczenia). To zaś oznacza, że nie miała ona wpływu na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. WSA wskazał, że istotne było ustalenie czy w ramach dotacji rozliczono wydatki kwalifikowalne, a "zaskarżona decyzja nie zawierała w sobie wskazania, które to wydatki w ramach dotacji wczesnego wspomagania rozwoju dzieci okazały się niekwalifikowalne, co narusza art. 107 § 3 k.p.a." To ustalenie spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz sformułowanie wytycznych pod adresem organu II instancji (v. - odpowiednio - s. 11 i 17 zaskarżonego orzeczenia).
Niezasadne są zarzuty odnoszące się do dokonanej przez WSA oceny wydania przez organ II instancji decyzji reformatoryjnej opartej na odmiennej podstawie prawnej niż zaskarżona decyzja organu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny w tej mierze podziela w całości zaprezentowany przez WSA, który został obszernie uzasadniony (v. s. 11-13 zaskarżonego orzeczenia). Podkreślić przy tym należy, że niemożliwe było ustosunkowanie się do szczegółowej kwestii podnoszonej przez skarżącą kasacyjnie w ramach tego zarzutu, a dotyczącej "zasadniczych różnic pomiędzy zastosowaniem przepisu art. 251 ust. 1 u.f.p. a przepisu art. 252 ust. 1 pkt 1 (oraz pkt 2) u.f.p.", gdyż poza przytoczeniem fragmentu uzasadnienia WSA zapadłego w innej sprawie - brak jest wymaganego uzasadnienia w tym względzie. Wracając do zasadniczego wątku - rozpatrując sprawę jako druga instancja, organ odwoławczy kompetentny jest, w myśl dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., do uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia merytorycznego co do istoty sprawy, stosując odmienne podstawy prawne niż organ I instancji. Skoro w taką kompetencję wyposażono organ odwoławczy, to nie można uznać, że naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania będzie zmiana podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z uwagi na jej wadliwość. Jeśli organ odwoławczy może uchylić całą lub część decyzji, to tym bardziej dopuszczalne jest właściwe, odmienne niż dotychczas, określenie podstawy prawnej orzeczonego obowiązku zwrotu dotacji.
Korzystanie przez organ odwoławczy z przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji do merytorycznego orzekania (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie może prowadzić do twierdzenia, że naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a. Co więcej, organ odwoławczy nie może uchylić się od orzekania reformatoryjnego, jeżeli stan faktyczny jest możliwy do ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego. Jeżeli organ odwoławczy ustali, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mieszczącego się w granicach art. 136 k.p.a., wówczas powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające, a następnie zależnie od wyników tego postępowania wydać właściwe rozstrzygnięcie. W sytuacji zaś, gdy organ I instancji rozpoznał sprawę z naruszeniem przepisów postępowania, a niezbędny (konieczny) zakres wyjaśnienia sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie - organ odwoławczy może wydać tylko orzeczenie kasacyjne i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (v. art. 138 § 2 k.p.a.).
Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybień natury merytorycznej takich jak w rozpoznawanej sprawie, tj. kwalifikacji podstawy prawnej zwrotu dotacji, nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Obliguje go do wydania orzeczenia reformatoryjnego w myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (w całości albo w części) i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. W tym kontekście wskazać należy, że sama skarżąca kasacyjnie wskazuje, że "Kolegium w całości i wyłącznie oparło się na ustaleniach I instancji, zmieniając jedynie ostateczną kwalifikację prawną decyzji o zwrocie dotacji" (s. 9 skargi kasacyjnej), co oznacza, że nie doszło do zmiany przedmiotu postępowania. Wykluczenie możliwości orzeczenia reformatoryjnego - o ile zachowana jest tożsamość podmiotu oraz przedmiotu sprawy - wynikać może zasadniczo bądź to z konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy, które ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, bądź to z zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a.), ewentualnie z unormowań szczególnych (art. 138 § 4 k.p.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny nie ustosunkował się do twierdzeń skarżącej kasacyjnie w przedmiocie braku przeprowadzenia przez organ II instancji "własnego, merytorycznego postępowania", gdyż brak jest w tym zakresie wymaganego uzasadnienia, o którym mowa była na wstępie. Nie mogą go zastąpić obszerne fragmenty cytowanych orzeczeń sądów administracyjnych oraz jedynie polemiczne uwagi względem dokonanych w sprawie ustaleń.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.