I GSK 1056/25

I GSK 1056/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /sprawozdawca/
Henryk Wach
Michał Kowalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Sygn. powiązane
III SA/Kr 397/25 - Wyrok WSA w Krakowie z 2025-06-11
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 czerwca 2025 r. sygn. akt III SA/Kr 397/25 w sprawie ze skargi [...] na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 25 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Małopolskiego na rzecz [...] 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) wyrokiem z 11 czerwca 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 397/25, po rozpoznaniu skargi [...] (dalej: spółka, skarżąca) na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Małopolskiego (dalej: organ, Zarząd Województwa) z 25 lutego 2025 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu, stwierdził, że nieuwzględnienie protestu zostało dokonane w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę Zarządowi Województwa Małopolskiego w celu ponownego rozpatrzenia protestu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Spółka złożyła w Małopolskim Centrum Przedsiębiorczości (działającym z upoważnienia organu) wniosek w przedmiocie dofinansowania projektu pod nazwą "Utworzenie centrum badawczo-rozwojowego w zakresie technologii bezpieczeństwa przemysłowego przez [...], priorytetu 1: Fundusze europejskie dla badań i rozwoju oraz przedsiębiorczości, działania 1.3 Infrastruktura badawczo - rozwojowa przedsiębiorstw, typ projektu A, Infrastruktura B+R przedsiębiorstw.
Przedmiotem projektu było utworzenie przez spółkę centrum badawczo-rozwojowego (B+R) w celu rozwoju innowacyjnych technologii w zakresie bezpieczeństwa przemysłowego, szczególnie w obszarach bezpieczeństwa pożarowego i wybuchowego oraz elektrotechniki przeciwwybuchowej. Projekt przewidywał wybudowanie i wyposażenie zaawansowanej jednostki badawczej, która zajmie się prowadzeniem badań przemysłowych oraz prac rozwojowych. Prace B+R miały być skoncentrowane na opracowaniu nowych produktów i systemów, które odpowiadałyby na konkretne potrzeby różnych sektorów gospodarki, zwiększając ich bezpieczeństwo oraz efektywność operacyjną.
Pismem z 9 grudnia 2024 r. Małopolskie Centrum Przedsiębiorczości poinformowało spółkę, że w związku z niespełnieniem przez projekt, co najmniej jednego kryterium zero-jedynkowego w ramach oceny merytorycznej projektu Spółki, wniosek został negatywnie oceniony. Do pisma dołączono kartę oceny, zgodnie, z którą projekt Spółki otrzymał negatywną ocenę w zakresie kryteriów: Plan wykorzystania infrastruktury B+R, Koncepcja realizacji projektu oraz Trwałość projektu.
W dniu 20 grudnia 2024 r. Spółka złożyła protest, w którym odniosła się do ww. negatywnie ocenionych kryteriów oceny merytorycznej.
W odpowiedzi Zarząd Województwa Małopolskiego rozstrzygnięciem z dnia 25 lutego 2025 r. nie uwzględnił protestu.
Strona zaskarżyła rozstrzygnięcie organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Sąd pierwszej instancji rozpatrując skargę uznał, że zasługuje na uwzględnienie. W jego ocenie instytucja zarządzająca błędnie przyjęła, że uzasadnione jest negatywne rozpatrzenie protestu w sytuacji, gdy zostały wyczerpane środki w przeznaczone na dofinansowanie projektów. Podzieliła przy tym jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że: "(...) etapy sądowej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z powodu wyczerpania alokacji na działanie w rozumieniu art. 77 ust. 3 ustawy wdrożeniowej obejmuje dwa aspekty. Pierwszy etap: badanie zasadności potwierdzenia wyczerpania alokacji na działanie zawarte w komunikacie właściwej instytucji podanym do publicznej wiadomości zgodnie z art. 77 ust. 4 ustawy. Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na organie i polega na wykazaniu, że zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 77 ust. 3 ustawy wdrożeniowej i owo wyczerpanie miało miejsce na jakimkolwiek etapie w zakresie procedury odwoławczej (art. 77 ust. 2 ustawy). Te, bowiem przepisy tj. art. 77 ust. 3 oraz art. 77 ust. 2 omawianej ustawy określają (łącznie) warunki, których spełnienie daje sądowi podstawę do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa art. 77 ust.2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Z kolei przepis art. 77 ust. 3 ustawy wdrożeniowej formułuje warunki, których spełnienie pozwala na przyjęcie, iż nastąpiło wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektu. Etap drugi: w sytuacji potwierdzenia wyczerpania alokacji sąd przystępuje do kontroli w wyniku, której stwierdza czy ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z prawem czy też ocena ta nastąpiła w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W tym ostatnim przypadku sąd wydaje orzeczenie uwzględniające skargę jednakże odpowiadające dyspozycji art. 77 ust. 2 ustawy wdrożeniowej mianowicie wyłącznie stwierdza, że ocena projektu nastąpiła w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny nie przekazując sprawy do ponownego rozpatrzenia" (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2024 r., I GSK 743/24 i powołane tam orzecznictwo- wyroki w sprawach I GSK 652/24 oraz I GSK 735/2). Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjni podkreślał wielokrotnie, także orzekając w sprawach rozpatrywanych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy wdrożeniowej, że za "wyczerpanie alokacji" nie można uznać sporządzenia listy rankingowej projektów wytypowanych do dofinansowania. Ten etap postępowania nie kończy definitywnie podziału środków przeznaczonych na ten cel.
Organ pominął także, zdaniem Sądu, istotną zasadę, wynikającą również z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, że gdy państwa członkowskie ustanawiają przepisy, za pomocą, których wykonują prawo Unii, są one zobowiązane do poszanowania zasad ogólnych tego prawa, pośród których znajdują się w szczególności zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań (wyrok z dnia 26 maja 2016 r., Județul Neamț i Județul Bacău, C-260/14 i C-261/14, EU:C:2016:360, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo). Niemniej jednak wedle również utrwalonego orzecznictwa Trybunału nie można powoływać się na zasadę uzasadnionych oczekiwań wobec konkretnego przepisu aktu prawnego Unii, zaś zachowanie organu administracji krajowej, na którym spoczywa obowiązek stosowania prawa Unii, które pozostaje w sprzeczności z tym przepisem, nie może rodzić uzasadnionych oczekiwań po stronie podmiotu gospodarczego, prowadzących do czerpania korzyści z traktowania sprzecznego z prawem Unii (wyrok z dnia 7 sierpnia 2018 r., Ministru kabinets, C-120/17, EU:C:2018:638, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo).
W ocenie Sądu, skoro podmioty zaliczone pierwotnie do dofinasowania uzyskały korzyść tylko z tego powodu, że organ błędnie ocenił projekt Spółki – nie jest zasadne powoływanie się organu na ochronę ich uzasadnionych oczekiwań i zasadę pewności prawa.
Podsumowując Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone orzeczenie wydane zostało z naruszeniem art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej oraz pozostającymi w związku z tymi przepisami ww. zasadami nakazującymi każdorazową aktualizację listy podmiotów wybranych do dofinansowania, a nawet ponowną oceną wniosków już wybranych do dofinansowania.
Przy ponownym rozpoznaniu protestu nakazał organowi przeprowadzenie ponownej oceny wniosku uwzględniając ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Z powyższym orzeczeniem Sądu I instancji nie zgodził się Zarząd Województwa, wnosząc skargę kasacyjną. Zaskarżonemu w całości wyrokowi Sądu Pierwszej instancji zarzucono:
1. naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a. art. 56 ust. 6 w zw. z art. 57 ust. 1 i 5, art. 61 ust. 8, art. 69 ust. 1 pkt 1 oraz art. 77 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (dalej: ustawa wdrożeniowa) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w danym naborze, o którym mowa w art. 56 ust. 6 następuje dopiero z chwilą zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie, a nie z chwilą opublikowania informacji, o której mowa w art. 57 ust. 1, gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do rezultatów, że wystarczająca do wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w danym naborze jest publikacja informacji o projektach wybranych do dofinansowania.
b. art. 56 ust. 6 w zw. z art. 57 ust. 1 i 5, art. 61 ust. 8, art. 69 ust. 1 pkt 1 oraz art. 77 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że ponowna ocena, o której mowa w art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej może być skutkiem wyniku procedury odwoławczej dotyczącej innego projektu, gdy brak jest podstaw do takiej wykładni.
c. art. art. 77 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż w przedmiotowej sprawie nie zaskarżono czynności pozostawienia bez rozpatrzenia, choć uzasadnienie wyroku przynajmniej w niektórych częściach wskazuje, iż tak jest traktowana kontrolowana czynność.
Mając powyższe na względzie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, jako niezasadnej, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania; zasądzenie od skarżącej spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Argumenty na poparcie zarzutów przytoczono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjna kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 P.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu pierwszej instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.
Dalej należy podkreślić, że zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, przepisy postępowania określają sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają, w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, przepisy postępowania to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym, co normy prawa materialnego. Zatem prawidłowo formułując zarzuty, skarżący kasacyjnie powinien jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, skarżący zobowiązany jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446).
Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane, jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.
Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy, jak i biorąc pod uwagę sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, zasadnym jest wskazanie, że zaskarżony wyrok został wydany w sprawie, w której po rozpatrzeniu protestu i uwzględnieniu zgłoszonych w nim zarzutów podtrzymano negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie z uwagi na wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie wniosków w ramach ich naboru. Zaś zasadniczy spór koncentruje się wokół kwestii wyczerpania środków przeznaczonych na dofinansowanie wniosków.
Sąd, co do zasady nie jest uprawniony do merytorycznej weryfikacji oceny projektu, przyznania określonej liczby punktów ocenianemu projektowi. Jednak brak tych kompetencji nie oznacza, że sąd administracyjny nie posiada uprawnienia do weryfikacji procesu oceny poszczególnych kryteriów, według których dokonuje się oceny projektu, poprzez pryzmat zasad, o których mowa w art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, których stosowanie w konkursach jest obligatoryjne na każdym etapie takiego konkursu. Zaznaczyć należy, że ocena legalności zaskarżonej do sądu informacji w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, czy, jak w rozpoznawanej sprawie, negatywnej oceny projektu, nie może być iluzoryczna. W konsekwencji ocena informacji Zarządu Województwa bez uwzględnienia podstawowych zasad: rzetelności, przejrzystości, bezstronności i równości - stosowanych przez organy w postępowaniach dotyczących przyznawania dofinansowań unijnych, według których to reguł dokonuje się oceny tych projektów, stanowi ocenę dowolną, naruszającą obowiązujące regulacje prawne.
Nadto ocena projektu z uwzględnieniem ustalonych w konkursie kryteriów wyboru projektu do dofinansowania musi być przejrzysta i rzetelna, co oznacza, że musi być czytelna logiczna i zrozumiała dla wnioskującego o dofinansowanie, jak i sądu, który będzie kontrolował zaskarżoną informację. Strona musi mieć jasność, co do przyznanej punktacji, co do zasadności uznania lub niepodniesionych przez nią w proteście zarzutów. Brak przypisania wagi poszczególnym uchybieniom stwierdzonym przez oceniających skutkuje tym, iż ocena taka przestaje być przejrzysta, narusza, zatem zasadę przejrzystości i rzetelności, budzi wątpliwości, co do reguł bezstronności i równości dokonywanej oceny.
Zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej są jedynie częściowo usprawiedliwione, to jest w pewnym zakresie argumentacji dotyczącej naruszenia art. 77 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej oraz argumentacji dotyczącej zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.
Po drugie, za podstawę wydania zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przyjął naruszenie przez organ rozpatrujący protest art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Jednak w skardze kasacyjne nie podważono tego stanowiska Sądu stosownym zarzutem.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa zawartego w pkt 1a. petitum skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 56 ust. 6 w zw. z art. 57 ust. 1 i 5, art. 61 ust. 8, art. 69 ust. 1 pkt 1 oraz art. 77 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w danym naborze, o którym mowa w art. 56 ust. 6 następuje dopiero z chwilą zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie, a nie z chwilą opublikowania informacji, o której mowa w art. 57 ust. 1, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, w odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa, że autor skargi kasacyjnej utworzył zbitkę przepisów, które w jego ocenie miał naruszyć Sąd pierwszej instancji bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm. Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyroki NSA z dnia: 18 października 2011 r., II FSK 797/10; 13 września 2011 r., II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r., III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1434/21, III OSK 2364/21, tamże). Analiza treści omawianego zarzutu, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej także nie pozwala ustalić, w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia poszczególnych powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Nie wiadomo, bowiem w istocie, na czym miałaby polegać wadliwa wykładnia każdego z poszczególnych przepisów, za wyjątkiem normy art. 77 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy. Który to przepis, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu nie powinien być, z uwagi na jego brzmienie, zastosowany w sprawie. W taki sposób skonstruowany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie w pełni poddawał się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że wniesienie protestu zainicjowało postępowanie odwoławcze. Stwierdził jednocześnie, że Instytucja Zarządzająca uwzględniając zgłoszone w proteście zarzuty i finalnie podtrzymując negatywną ocenę projektu ograniczyła się do stwierdzenia, że kwota przeznaczona na dofinansowanie wniosków ramach naboru została wyczerpana.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ustawodawca zdecydował się wprowadzić do porządku prawnego dodatkowy ust. 3 do art. 77 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z tym przepisem, przez wyczerpanie kwoty, o której mowa w ust. 2, należy rozumieć sytuację, w której środki przeznaczone na cel, o którym mowa w ust. 2, zostały rozdysponowane na projekty objęte dofinansowaniem w rozumieniu art. 61 ust. 1 oraz wybrane do dofinansowania w rozumieniu art. 43 w związku z art. 56 ust. 3, z zastrzeżeniem art. 61 ust. 3 i 4. Tą regulację w swoich rozważaniach powołał, bez jej omówienia, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Natomiast skarżąca kasacyjnie Instytucja Zarządzająca nie zgłosiła w skardze kasacyjnej stosownego zarzutu pozwalającego na pełne odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji lub jego braku i w konsekwencji dokonać jego oceny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę należy przyjąć, że przez wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów dla danego działania należy rozumieć zawarcie umów o dofinansowanie projektu albo podjęcie decyzji o dofinansowaniu projektu, opiewające na całą kwotę przeznaczoną na realizację danego działania oraz wybranie do dofinansowania i zatwierdzenie przez komisję projektów spełniające warunki do dofinansowania (przed podpisaniem umów lub wydaniem decyzji), opiewające na całą kwotę przeznaczoną na realizacje określonego działania, o ile względem zgłoszonych projektów nie zachodzą przesłanki opisane w art. 61 ust. 3 i 4, uniemożliwiające zawarcie stosownych umów lub wydanie decyzji. Takimi przesłankami mogą być przykładowo: nie dokonanie przez wnioskodawcę wymaganych czynności; wykluczenie wnioskodawcy z możliwości otrzymania dofinansowania; rezygnacja wnioskodawcy z dofinansowania; unieważnienie postępowania w zakresie wyboru projektów czy też obawa wyrządzenia szkody w mieniu publicznym. Zdefiniowanie przez ustawodawcę pojęcia wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w art. 77 ust. 3 ustawy wdrożeniowej skutkuje przyjęciem, że dotychczasowa wykładnia tego pojęcia prezentowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oparta na potocznym rozumieniu analizowanego zagadnienia straciła częściowo na aktualności (tak: NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2024 r. sygn. akt I GSK 468/24, dostępny w CBOiS).
Przyjęcie takiego rozumienia wyczerpania alokacji oznacza, że obowiązkiem organu w ramach procedury odwoławczej jest bieżące monitorowanie, czy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach danego działania nie została wyczerpana.
W rozpoznawanej sprawie, co podkreśliła skarżąca kasacyjnie Instytucja Zarządzająca, mamy do czynienia z sytuacją, gdy kwota przewidziana w warunkach konkursu na dofinansowanie wniosków w ramach tego konkretnego naboru nie wystarcza na wybranie projektu do dofinansowania (art. 56 ust. 6 ustawy wdrożeniowej), a nie z sytuacją, gdy kwota ta na etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej została wyczerpana (art. 77 ust. 2).
Zasadnie skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że na etapie oceny projektów a następnie zatwierdzania wyników tej oceny i ustalania listy projektów zakwalifikowanych do otrzymania dofinansowania, co znajduje finalnie odzwierciedlenie w liście publikowanej na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy wdrożeniowej dla stwierdzenia wyczerpania kwot przeznaczonych na dofinansowanie jest ustalenie kwoty przeznaczonej w danym naborze konkursowym na dofinansowanie wniosków oraz ustalenie liczby wniosków pozytywnie zaopiniowanych, w których kwoty dofinansowania mieszczą się w ogólnej kwocie danego naboru. Jednak zainicjowanie procedury odwoławczej poprzez skuteczne wniesienie protestu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obliguje organ do ustalenia i wykazania, czy względem żadnego z projektów, czy też szerzej żadnego z wnioskodawców ujętych na tej liście, nie zachodzą przesłanki opisane w art. 61 ust. 3 i 4 ustawy wdrożeniowej. Trafnie skarżący kasacyjnie organ zauważył, że zgodnie z art. 78 ustawy wdrożeniowej, uruchomienie procedury odwoławczej nie tamuje zawierania umów o dofinansowanie wybranych projektów. To zaś oznacza, że po ich wybraniu mogą pojawić się negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 3 i 4 ustawy wdrożeniowej. Zatem ocena, czy w ramach naboru doszło do wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie wniosków winna być dokonana przez z organ rozpatrujący protest. Zwłaszcza, jeśli uwzględni się także normę art. 57 ust. 5 ustawy wdrożeniowej. Tymczasem organ nie przedstawił danych, które pozwalałyby ocenić, jakie projekty ostatecznie objęto lub wybrano do dofinansowania i czy względem żadnego z projektów, bądź wnioskodawców, nie zachodzą przesłanki opisane w art. 61 ust. 3 i 4 ustawy wdrożeniowej. Z akt sprawy nie wynika, aby organ dokonał takiej wnikliwiej i rzetelnej analizy na etapie rozpoznawania protestu.
Zasada rzetelności jest realizowana, co najmniej poprzez pisemne uzasadnienie wyniku oceny spełniania każdego z kryteriów, które zostało ocenione negatywnie oraz w przypadku kryterium punktowego nie przyznano maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów. Każde uzasadnienie zawiera przynajmniej wskazanie wszystkich okoliczności, które przesądziły o negatywnym wyniku oceny spełniania danego kryterium lub wskazanie okoliczności uniemożliwiających przyznanie maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów lub wskazanie okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu określonej liczby punktów. W odniesieniu do procedury odwoławczej winno odnieść się do wszystkich zarzutów odniesionych w proteście. Winno także klarownie wyjaśniać finalny wynik rozpatrzenia protestu.
W konsekwencji, wobec nie wykazania w zaskarżonym akcie z 25 lutego 2025 r. w sposób jednoznaczny i rzetelny, że doszło do wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach konkursu zasadnie Sąd pierwszej instancji zarzucił skarżącej kasacyjnie Instytucji Zarządzającej przeprowadzanie tej oceny z naruszeniem zasady przejrzystości, rzetelności, o których mowa w art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
Odnosząc się do konieczności zapewnienia ochrony praw innych osób Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2018 r. sygn. SK 17/17 oceniając zgodność z Konstytucją RP regulacji art. 30i pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z 2006 r. przypomniał, przywołując także swoje wcześniejsze orzeczenia, że "w postępowaniu należy również uwzględnić interesy innych, bezpośrednich beneficjentów dofinansowania, oraz wszystkich tych, którzy na realizacji dofinansowanego projektu w terminie skorzystają". Przypomniał stanowisko wyrażone w wyroku z 30 października 2012 r., sygn. SK 8/12, w którym TK stwierdził, że "otwieranie na nowo (...) skonsumowanych procedur konkursowych i ponowna ocena wszystkich wniosków o finansowanie prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnych praw podmiotów, które uzyskały finansowanie z programów operacyjnych i w dobrej wierze z tego finansowania skorzystały. Tego typu rozwiązanie stanowiłoby drastyczne naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. art. 2 Konstytucji), którego nie można zaakceptować..." (OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 111, cz. III, pkt 5.2. uzasadnienia; wcześniej pogląd taki TK wyraził w wyroku o sygn. P 1/11).
Oceniając spełnienie postulatu konieczności ochrony praw innych podmiotów, Trybunał w powołanym wyroku z 13 listopada 2018 r. wskazał, że nie można pominąć faktu, że środki na dofinansowanie muszą być pozyskane, wykorzystane i rozliczone w okresie, którego długość wynika z prawa europejskiego i nie może być decyzją krajowego prawodawcy wydłużona. Tymczasem skarżąca domagała się prawa "do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy", co kwestionowany przepis uniemożliwił przez zawartą w nim przesłankę braku środków (wyczerpania alokacji). Jeśli alokacja była wyczerpana w trakcie pierwszego postępowania, to tym bardziej można było się spodziewać braku środków w trakcie kolejnego postępowania, będącego kontynuacją starań w ramach tej samej puli. Trzeba jednoznacznie stwierdzić, że – wobec braku środków finansowych – realizacja oczekiwań skarżącej wymagałaby wzruszenia decyzji przyznających środki innym osobom, które w dobrej wierze brały udział w konkursie i otrzymane pieniądze mogły już, zgodnie z założeniami programu, wykorzystać. Ustawodawca, bowiem – z jednej strony – zdecydował, że "Procedura odwoławcza [...] nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały zakwalifikowane do dofinansowania" (art. 30f u.z.p.p.r.)", z drugiej zaś – nie przewidział obowiązku tworzenia rezerwy finansowej dla projektów, które w wyniku ponownej oceny spełniają kryteria kwalifikujące do dofinansowania.
Podsumowując, Trybunał ocenił, że reżim dysponowania środkami z funduszy europejskich wręcz wymusza na ustawodawcy uproszczenie procedury; bez tego praktycznie nie jest możliwe wykorzystanie tzw. środków unijnych. Ciągle aktualne jest spostrzeżenie Trybunału zawarte w wyroku o sygn. SK 8/12, że "Celem przyjętego przez ustawodawcę sposobu regulacji zaskarżania do sądu administracyjnego dokonanej przez właściwe instytucje oceny projektów ubiegających się o dofinansowanie była potrzeba zapewnienia sprawnego oraz w miarę szybkiego dokonywania rozdziału środków przeznaczonych na ten cel, a programowanych w ograniczonych czasowo ramach" (cz. III, pkt 2.4 uzasadnienia).
W konsekwencji Trybunał stwierdził, że kwestionowany przepis spełnia wymóg proporcjonalności, a więc jest zgodny z art. 78 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W świetle powyższego argumentację Sądu pierwszej instancji dotyczącą aktualizowania listy projektów wybranych do dofinansowania po przeprowadzeniu procedury odwoławczej należało uznać za błędną. Wprowadzenie w zaktualizowanej liście, do grupy projektów, które uzyskały dofinansowanie wnioskodawców, których wnioski ostatecznie uzyskały, po rozpatrzeniu ich protestu, punktację kwalifikującą do otrzymania dofinansowania, zaś wynik punktowy oceny byłby wyższy od wniosków już zakwalifikowanych do dofinansowania i umieszczonych na liście naruszałoby prawa tych wnioskodawców, którzy w dobrej wierze z tych środków skorzystali.
Sąd pierwszej instancji w tym zakresie zarzucił organowi naruszenia zasady rzetelności. Jednak i w tym przypadku organ nie zarzucić Sądowi naruszenia art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
Naczelny Sąd Administracyjny dokonując korekty motywów wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zgadza się ze stwierdzeniem, że nieuwzględnienie protestu spółki zostało dokonane w sposób naruszający prawo a naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik rozpatrzenia protestu. Polegało ono na niedostatecznym wyjaśnieniu kwestii wyczerpania środków na dofinansowanie wniosków spełniających wymagane kryteria punktowe.
Wskazać, zatem należy, że zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, to jest, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny błędów zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji jego sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, bowiem pomimo częściowej wadliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji słusznie uznano, że kontrolowany w sprawie akt jest błędny na tyle, że zakres analizy organu musi zostać poszerzony o powyżej poczynione wskazania odnośnie wyczerpania środków.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).