I GSK 1052/18

I GSK 1052/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-03-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ludmiła Jajkiewicz
Piotr Pietrasz /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 3145/14 - Wyrok WSA w Warszawie z 2015-04-22
II GZ 266/16 - Postanowienie NSA z 2016-03-31
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 183 , art. 175 § 1-3 , art. 176 , art. 141 § 4 ,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U.UE.L 2011 nr 157 poz 1 art. 42 ust. 1 i art. 50    , art. 148
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) NR 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania  rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. G. P. "M." Spółki z o.o. w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3145/14 w sprawie ze skargi O.G.P. "M." Spółki z o.o. w Ś. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) września 2014 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od OG P "M" Spółki z o.o. w Ś na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3145/14 oddalił skargę O.G.P."M." Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) września 2014 r. nr (...)w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżąca złożyła w dniu 15 czerwca 2011 r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (PDU) za okres od dnia 25 października 2010 r. do dnia 24 kwietnia 2011 r.
Decyzją z dnia (...) marca 2012 r. Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: Dyrektor Oddziału) przyznał Skarżącej wnioskowaną pomoc finansową, w tym płatność na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym (...)" w wysokości 778.929,93 zł.
Następnie w dniu 23 stycznia 2013 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw, w toku którego Skarżąca złożyła wyjaśnienia wraz z oświadczeniami producentów owoców i warzyw o wystąpieniu szkody oraz oświadczenia wstępnie uznanej grupy producentów o wystąpieniu szkody w uprawach członków spowodowane przez ulewne deszcze i przymrozki wiosenne.
Decyzją z dnia (...) maja 2014 r. Dyrektor Oddziału ustalił Skarżącej kwotę nienależnie pobranych środków finansowych w wysokości 392.490.02 zł.
W wyniku odwołania decyzją z dnia (...) września 2014 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału o ustaleniu O. G. P. "M." Sp. z o.o. w Ś. (dalej: Skarżąca, Grupa) kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw.
W uzasadnieniu wskazał, że wypłacone Skarżącej środki finansowe pochodzą ze środków Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm.; dalej: ustawa o ARiMR).
Następnie Prezes ARiMR przywołał przepisy krajowe i unijne regulujące przyznawanie pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw wskazując, iż w przypadku ustalenia, że zakres ilościowy oraz wydajność inwestycji objętej dofinansowaniem w ramach DPU, przekracza potrzeby grupy i jej członków w odniesieniu do rzeczywiście stwierdzonej wielkości produkcji owoców i warzyw sprzedanych przez Grupę i wyprodukowanych przez jej członków, w ostatnim roku planu, wstępnie uznana grupa producentów musiałaby zwrócić przyznaną pomoc finansową proporcjonalnie do zakresu inwestycji, który przekracza dostosowanie jej do wielkości produkcji owoców i warzyw rzeczywiście uzyskanej i sprzedanej przez grupę w ostatnim roku realizacji zatwierdzonego PDU. Od powyższej zasady przewidziany jest wyjątek w sytuacji, gdy spadek wartości produkcji wystąpił z przyczyn niezależnych od grupy producentów. Przypadek zaistnienia siły wyższej musi zostać zgłoszony organowi wraz z odpowiednimi dowodami w sposób zgodny z wymogami właściwego organu państwa członkowskiego, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym zainteresowany podmiot był w stanie to zrobić.
Ustalając stan faktyczny niniejszej sprawy Prezes ARiMR wskazał, że na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku o przyznanie pomocy finansowej za Il półrocze V roku realizacji PDU, Skarżąca poinformowała w dniu 29 sierpnia 2011 r. o tym, że w gospodarstwach jej członków wystąpiły złe warunki atmosferyczne, plantacje zostały zniszczone przez chorobę, członkowie Grupy wykonali nowe nasadzenia, a jeden z członków wystąpił z Grupy. Wraz z informacją Skarżąca złożyła oświadczenia swych członków w tym przedmiocie. Ponadto, oświadczyła, że nie jest w posiadaniu protokołów szkód sporządzonych przez komisje gminne za lata 2010-2011, ze względu na brak wytycznych ze strony Agencji i Urzędu Marszałkowskiego w tej sprawie.
W ocenie organu odwoławczego, złożone przez Skarżącą oświadczenia nie mogły zostać uwzględnione przez organ I instancji w ramach zaistnienia siły wyższej, bowiem zostały złożone po terminie 10 dni roboczych. W tym zakresie Prezes ARiMR wskazał, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że podnoszone okoliczności (przymrozki wiosenne i deszcze nawalne) występowały w okresie od dnia 15 kwietnia 2010 r. do dnia 20 maja 2010 r., natomiast Skarżąca powiadomiła o nich Dyrektora Oddziału dopiero w dniu 29 sierpnia 2011 r., w piśmie stanowiącym odpowiedź na wezwanie do złożenia wyjaśnień.
Niezależnie od tego organ odwoławczy zauważył, iż oświadczenia złożone przez członków Grupy nie są spójne. W ocenie organu różnice polegają na tym, że ilość oświadczeń złożonych w 2011 r. jest mniejsza aniżeli w roku 2013, w którym oświadczenia złożyli jeszcze dodatkowi członkowie Grupy. Nadto, w oświadczeniach poszczególnych członków Skarżącej, złożonych w 2011 r. i 2013 r., występują rozbieżności.
Następnie Prezes ARiMR podniósł, iż wraz z informacją o zaistnieniu siły wyższej Grupa powinna dostarczyć Dyrektorowi Oddziału dowody potwierdzające wystąpienie klęski naturalnej. Jednakże zaznaczył, iż nie znajduje tu zastosowania cały wykaz dokumentów określonych w rozporządzeniu z dnia 10 czerwca 2011 r., bowiem rozporządzenie to odnosi się wyłącznie do obliczenia wnioskowanej pomocy do wartości produkcji sprzedanej, tj. odnosi się do pomocy "administracyjnej", natomiast nie obejmuje ono kwestii ustalenia kwot środków nienależnie pobranych w związku z niedostosowaniem inwestycji do wielkości produkcji/sprzedaży.
Prezes ARiMR zauważył, że Grupa nie osiągnęła potencjału produkcyjnego w V roku realizacji PDU. W tym zakresie organ powołał się na raport z kontroli na miejscu, która wykazała, że Skarżąca osiągnęła poziom produkcji na poziomie 1.380,474 tony, przy zakładanym poziomie produkcji w zatwierdzonym PDU na poziomie 3.521,500 ton, co stanowi 39,20% wykonania PDU. Natomiast powierzchnia upraw sadowniczych wyniosła 168,3 7 ha, wobec planowanych 252,56 ha w V roku realizacji PDU, co stanowi 66,67%.
Wskazano przy tym, że Grupa dysponując powierzchnią 168,37 ha, była w stanie wyprodukować 2.339,17 ton owoców i warzyw tj. 66% zakładanej produkcji w PDU. Natomiast zdaniem Prezesa ARiMR Skarżąca nie była w stanie wyprodukować i sprzedać zakładanej ilości owoców 2.831,18 ton, niezależnie od ryzyka wystąpienia przymrozków, wymoknięć i chorób roślin. Zjawiska atmosferyczne, na które powołuje się Grupa skutkowały tym samym bardzo znaczącym spadkiem produkcji przekraczającym 50%. W ocenie organu, brak zakładanego potencjału produkcyjnego miał niewątpliwy wpływ na niepełne wykorzystanie inwestycji zrealizowanych w ramach PDU.
Prezes ARiMR nie uznał, że okolicznościami niezależnymi od Grupy było wystąpienie zbyt niskich zbiorów w poprzednich sezonach, które nie przynosiły dużych zysków, a tym samym nie zachęciły członków do powiększenia areałów, jak również wystąpienie z Grupy J. D., który był jednym z największych dostawców, czy też nowe nasadzenia jabłoni od roku 2008 do 2010 r. na powierzchni 17,3 ha, nowych nasadzeń śliw, czy też, nie wyjaśniona sprawa spadkowa H. H..
W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, iż poziom rzeczywistej produkcji owoców i warzyw, dla których Grupa została wstępnie uznana, sprzedawanych i wyprodukowanych przez jej członków, jest znacznie niższy od wielkości planowanej na ostatni rok realizacji zatwierdzonego PDU.
Zdaniem Prezesa ARiMR konieczna stała się zatem dodatkowa ocena, czy w wyniku spadku produkcji i sprzedaży, zakres ilościowy oraz wydajność inwestycji objętych dofinansowaniem w ramach realizacji PDU, nie przekracza potrzeb Grupy i jej członków w odniesieniu do poziomu produkcji i sprzedaży owoców i warzyw rzeczywiście stwierdzonej w ostatnim roku realizacji PDU.
Realizując powyższe założenie organ stwierdził, że zrealizowany przez Grupę poziom i zakres inwestycji w ramach PDU przekracza potrzeby Grupy określone wielkością rzeczywistej produkcji owoców i warzyw, wyprodukowanych przez członków i sprzedawanych przez grupę producentów.
Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw. Oznacza to, że poza kontrolą Sądu pozostaje kwestia wcześniejszego przyznania tych środków, zaś istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy działające organy prawidłowo przyjęły, że istnieją podstawy by orzec, że przekazane Skarżącej środki finansowe były nienależne i czy prawidłowo ustaliły kwotę, którą Grupa będzie zobowiązana zwrócić.
Sąd I instancji podkreślił również, że w razie stwierdzenia, iż zakres ilościowy oraz wydajność inwestycji objętej dofinansowaniem w ramach PDU, przekracza potrzeby grupy i jej członków w odniesieniu do rzeczywiście stwierdzonej wielkości produkcji owoców i warzyw sprzedanych przez grupę i wyprodukowanych przez jej członków, w ostatnim roku planu, wstępnie uznana grupa producentów musiałaby zwrócić przyznaną pomoc finansową proporcjonalnie do zakresu inwestycji, który przekracza dostosowanie jej do wielkości produkcji owoców i warzyw rzeczywiście uzyskanej i sprzedanej przez grupę w ostatnim roku realizacji zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania.
Sąd I instancji zgodził się z orzekającymi w sprawie organami, że stwierdzony podczas kontroli na miejscu poziom rzeczywistej produkcji owoców i warzyw, dla których Grupa została wstępnie uznana, jest znacznie niższy od wielkości planowanej na ostatni rok realizacji zatwierdzonego PDU.
Zatem zdaniem Sądu Prezes ARiMR prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 44 rozporządzenia nr 543/2011, z tego względu, iż zrealizowany przez Grupę poziom i zakres inwestycji podjętych w ramach PDU przekracza potrzeby Grupy określone wielkością rzeczywistej produkcji owoców i warzyw, wyprodukowanych przez członków i sprzedawanych przez Skarżącą.
Sąd również podkreślił, że przepisy § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2009 r. wraz z treścią art. 44 rozporządzenia nr 543/2011 wskazują na sposób ustalenia pomocy, której zakres jeśli zostanie przekroczony – wobec braku jej dostosowania do wielkości produkcji określonej w zatwierdzonym PDU za V rok działalności Grupy – podlega proporcjonalnemu zwrotowi. Powyższe ustalenie skutkuje z kolei tym, iż Dyrektor Oddziału miał obowiązek wszcząć postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw, po przeprowadzeniu którego prawidłowo uznał, że wypłacone Grupie środki finansowe były niezależne we wskazanym przez siebie zakresie. Zdaniem Sądu, na powyższą ocenę nie ma wpływu to, że zarówno Dyrektor Oddziału, jak również Prezes ARiMR upatrywali bezpośredniej podstawy do ustalenia kwoty nienależnych środków w przepisie art. 44 rozporządzenia nr 543/2011. Jak to już bowiem wskazano wyżej, podstawa do dokonania takiego ustalenia została ujęta w art. 123 tego samego aktu prawnego, tj. rozporządzenia nr 543/2011, przez co działanie organów znajduje usprawiedliwione podstawy.
Sąd stwierdził, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 61 k.p.a. w związku z art. 29 ustawy o ARiMR. Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została następnie wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego w związku z otrzymaną pomocą zobowiązania przez wymagany okres. W ocenie Sądu, przedmiotowe płatności (pomoc finansowa) miały charakter nienależny, czyli były przyznane niezgodnie z przepisami unijnymi wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Pojęcie płatności nienależnej nie jest wprawdzie wprost zdefiniowane w obowiązujących przepisach, jednakże znaczenie to wynika z ustalenia warunków regulujących płatność należną. W opinii Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy trafnie przyjęły, że ustalenie dokonania wypłaty z uchybieniem warunków prawnych oznacza nieprawidłowe wydatkowanie kwot pomocy, których zwrotu, jako płatności nienależnej należy dochodzić w oparciu o przyjęte przez dane państwo procedury.
Sąd wskazał, że zarówno Dyrektor Oddziału, jak też Prezes ARiMR badali inwestycje zrealizowane przez Grupę na postawie zatwierdzonego PDU, co znalazło wyraz w szczegółowym uzasadnieniu obydwu decyzji. Działające organy podkreśliły, iż dostosowanie zakresu wielkościowego/wydajnościowego inwestycji zrealizowanych w ramach PDU, należy weryfikować do wielkości produkcji owoców i warzyw w grupie produktów wstępnego uznania, osiągniętej przez członków grupy producentów, oraz rzeczywiście sprzedanej przez grupę producentów w ostatnim roku realizacji planu dochodzenia do uznania, tj. zafakturowanej w ostatnim roku realizacji planu dochodzenia do uznania. Dokonując następnie ustalenia kwoty podlegającej zwrotowi wskazały, iż jest to kwota proporcjonalna do danej inwestycji, zrealizowanej ponad potrzeby Grupy określone wielkością rzeczywistej produkcji sprzedanej owoców i warzyw w ostatnim roku realizacji planu. Dokonane wyliczenie kwot proporcjonalnego zwrotu przyznanej pomocy finansowej do poszczególnych inwestycji zostało zaprezentowane w tabeli, która została zamieszczona zarówno w uzasadnieniu I instancji, jak również powtórzona w uzasadnieniu Prezesa ARiMR. Dodatkowo organy odniosły się do niektórych inwestycji, przedstawiając wyjaśnienia do przeprowadzonych obliczeń.
Sąd podkreślił, że z przepisów wynika, iż skuteczność zgłoszonego przez producenta rolnego (grupę producentów) żądania odnośnie uznania przez właściwy organ wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych zależy od wcześniejszego spełnienia określonych prawem wymogów, tak co do samej kwalifikacji zdarzenia do przypadków, o jakich mowa w art. 148 rozporządzenia nr 543/2011 w zw. z art. 31 rozporządzenia nr 73/2009, jak i wypełnienia warunków formalnych, związanych z zawiadomieniem i dostarczeniem właściwemu organowi Agencji odpowiednich dowodów, i to w ściśle określonym terminie. Dopiero po łącznym spełnieniu tych wymogów zastosowanie znajduje przepis art. 148 rozporządzenia nr 543/2011, dopuszczający możliwość odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnych płatności i żądania ich zwrotu wraz z odsetkami.
Sąd stwierdził, że w sprawie nie został spełniony wymóg formalny określony w akapicie drugim omawianego przepisu, tj. Skarżąca nie zgłosiła przypadku zaistnienia siły wyższej w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym była w stanie to zrobić, a nadto nie przedstawiła w tym terminie odpowiednich dowodów. Jak wynika z akt sprawy, Grupa o zaistnieniu nadzwyczajnych okoliczności powiadomiła Dyrektora Oddziału w dniu 29 sierpnia 2011 r., wskazując m. in. na złe warunki atmosferyczne i choroby. Jak wynika z załączonych do informacji oświadczeń członków Grupy, w latach 2010-2011 nie osiągnęli oni plonów z uwagi na opady i choroby plantacji. Nadto organ ustalił, iż złe warunki atmosferyczne (przymrozki wiosenne i deszcze nawalne) występowały w okresie od 15 kwietnia do 20 maja 2011 r. Dlatego Sąd wskazał, że okoliczność zawiadomienia organu dopiero w dniu 29 sierpnia 2011 r. nie jest w sprawie sporna i nie została zakwestionowana w skardze. Natomiast w ocenie Skarżącej, omawiany termin nie ma zastosowania w sprawie, bowiem w jej przypadku mogły wystąpić nadzwyczajne okoliczności. Jedyny wyjątek pozwalający organom na odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranej pomocy finansowej został wprowadzony przez art. 148 rozporządzenia nr 543/2011, przy czym nie wystarczy samo zaistnienie nadzwyczajnej okoliczności, odpowiadającej przypadkom siły wyższej określonym w art. 31 rozporządzenia nr 73/2009, ale okoliczność ta musi zostać jeszcze zgłoszona w odpowiednim terminie oraz właściwie udokumentowana. W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że Grupa nie dochowała 10-dniowego terminu, o którym mowa w art. 148 rozporządzenia nr 543/2011. Natomiast pozostałe zarzuty dotyczące m. in. charakteru zdarzenia oraz sposobów jego dokumentowania stają się w świetle powyższego bezprzedmiotowe, bowiem zasadnicze znaczenie ma to, że już tyko z powodu uchybienia omawianego terminu, nie można było odstąpić od żądania zwrotu nienależnie wypłaconej pomocy finansowej. Niezależnie od tego, Sąd aprobuje również stanowisko Prezesa ARiMR w zakresie sposobu dokumentowania przypadków zaistnienia siły wyższej, w szczególności przychyla się do twierdzenia, iż samo oświadczenie Skarżącej lub jej członka, nie może stanowić wyłącznego dokumentu potwierdzającego klęskę żywiołową. Nadto podkreślenia wymaga, na co słusznie zwrócił uwagę Prezes ARiMR, że treść rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2009 r. nie ma zastosowania w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie kwoty nienależnie pobranej pomocy finansowej, bowiem rozporządzenie to odnosi się wyłącznie do postępowania w sprawie przyznawania pomocy, o czym przesądza treść art. 42 ust. 1 i art. 50 rozporządzenia nr 543/2011, które dotyczą wartości produkcji sprzedanej.
Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie i nierozpatrzenie zarzutu sformułowanego w pkt 1.3 lit. b petitum skargi z dnia 14 października 2014 r. odnośnie naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów art. 6, 7, 8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu sprawy aktu prawnego obowiązującego w okresie realizacji PDU, tj. rozporządzenia ministra rolnictwa i rozwoju wsi z dnia 27 stycznia .2009 r. w sprawie określania przypadków, w których spadek wartości produkcji sprzedanej wystąpił z przyczyn niezależnych od wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw lub organizacji producentów owoców i warzyw (Dz. U. Nr 27, poz. 166 ze zm.). Powyższe naruszenie nie pozwala na rekonstrukcję przesłanek, którymi kierował się WSA oddalając skargę i przeświadcza o istocie wpływu naruszenia na wynik sprawy albowiem rozpatrzenie zarzutu skarżącego mogło doprowadzić uchylenia zaskarżonych decyzji jako wydanych przy zastosowaniu nieprawidłowej podstawy prawnej.
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w zw. z art. 6-9 k.p.a. poprzez zaniechanie kontroli decyzji organu drugiej instancji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji pod kątem zgodności z prawem, tj. zgodności z art. 6-9 k.p.a. w zakresie w jakim w dacie złożenia wniosku o przyznanie skarżącej pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (PDU) za okres od dnia 25.10.2010r. do dnia 24.04.2011r. brak było podstawy prawnej do przyjęcia obowiązku skarżącej do zgłoszenia przyczyn spadku wartości produkcji sprzedanej w określonym terminie (10 dni), tj. brak było normy prawnej wskazującej termin do dokonania takiego zgłoszenia, a organ I instancji nie informował w żaden sposób strony o oczekiwaniu zgłoszenia takich przyczyn w określonym terminie przez co działał bez podstawy prawnej, a także wbrew zasadzie pogłębiania zaufania i zasadzie informowania strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.
Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.).
Ponadto zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygniecie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ze względu na sposób skonstruowania zarzutów oraz ich uzasadnienie nie zasługują na uwzględnienie zarzuty ujęte w punkcie I petitum skargi kasacyjnej. Otóż autor skargi kasacyjnej konstruując ten zarzut wskazał na naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz na naruszenie art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a., jednocześnie odwołał się do zarzutu sformułowanego w pkt 1.3 lit. b petitum skargi z dnia 14 października 2014 r. który podnosił naruszenie przepisów rozporządzenia ministra rolnictwa i rozwoju wsi z dnia 27 stycznia 2009 r. w sprawie określania przypadków, w których spadek wartości produkcji sprzedanej wystąpił z przyczyn niezależnych od wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw lub organizacji producentów owoców i warzyw. Według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie rozpatrzył w ogóle tego zarzutu. Ustosunkowując się do tak skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wskazać, że jej autor w ogóle nie wykazał, że naruszenie ww. regulacji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zarzut nierozpatrzenia zarzutów ujętych w skardze nie może być stawiany poprzez wykazywanie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis dotyczy elementów uzasadnienia wyroku, a nie materii związanej z rozpatrywaniem zarzutów ujętych w skardze do sądu pierwszej instancji. Niezależnie jednak od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyraźnie wskazał, że treść rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2009 r. nie ma zastosowania w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie kwoty nienależnie pobranej pomocy finansowej, bowiem rozporządzenie to odnosi się wyłącznie do postępowania w sprawie przyznawania pomocy, o czym przesądza treść art. 42 ust. 1 i art. 50 rozporządzenia nr 543/2011, które dotyczą wartości produkcji sprzedanej. Zatem zdecydowanie mija się z prawdą stwierdzenie autora skargi kasacyjnej ujęte w punkcie I petitum skargi kasacyjnej jakoby Sąd I instancji nie ustosunkował się do zarzutu sformułowanego w pkt 1.3 lit. b petitum skargi z dnia 14 października 2014 r.
Nie są również zasadne zarzuty ujęte w punkcie II petitum skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku zajętemu w skardze kasacyjnej istniała podstawa prawna do przyjęcia obowiązku skarżącej do zgłoszenia przyczyn spadku wartości produkcji sprzedawanej w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym zainteresowany podmiot był w stanie to zrobić. Taką podstawę prawną wskazał organ administracyjny oraz Sąd I instancji. Był to art. 148 rozporządzenia nr 543/2011, w myśl którego, jeśli zgodnie z niniejszym rozporządzeniem lub rozporządzeniem nr 1234/2007 mają zostać nałożone sankcje lub kary lub wycofane korzyści lub uznanie, nie są one nakładane lub wycofywane w przypadkach zaistnienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności w rozumieniu art. 31 rozporządzenia nr 73/2009. Jednocześnie akapit drugi tego przepisu stanowi, że przypadek zaistnienia siły wyższej musi jednak zostać zgłoszony – wraz z odpowiednimi dowodami w sposób zgodny z wymogami właściwego organu państwa członkowskiego – temu organowi w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym zainteresowany podmiot był w stanie to zrobić. Podkreślić należy, że zastosowania tego przepisu autor skargi kasacyjnej nie kwestionował.
Z tych względów, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) zasądzono od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 480 zł za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.