I GSK 1039/22

I GSK 1039/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc
Henryk Wach /przewodniczący/
Tomasz Smoleń /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2301/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-27
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8, art. 77, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 383
art. 286, art. 303 § 1-3
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 614
art. 98, art. 99, art. 236
Ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe
Dz.U. 2019 poz 869
art. 207 ust. 1, art. 211 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 57 ust. 1 i ust. 5
ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. w upadłości w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2301/19 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w upadłości w N. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 października 2019 r. nr DIR-IX.7343.57.2018.SS.12 IK: 943090 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz S. Sp. z o.o. w upadłości w N. 7.350 (siedem tysięcy trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2301/19, oddalił skargę S. Sp. z o.o. w upadłości w N. (skarżący kasacyjnie) na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju (Minister, organ II instancji) z dnia 29 października 2019 r., nr DIR-IX.7343.57.2018.SS.12 IK:943090 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.
W dniu 24 sierpnia 2010 r. została zawarta umowa o dofinansowanie nr [...] pomiędzy Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP), a M. Sp. z o.o. w N. (spółka, beneficjent). Projekt miał być realizowany ze środków publicznych w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013, Działanie 5.3 Wspieranie ośrodków innowacyjności, Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013.
W dniach 16-20 października 2017 r. PARP przeprowadziła kontrolę trwałości Projektu, w wyniku której stwierdzono uchybienia zawarte w informacji pokontrolnej z dnia 3 listopada 2017 r.
S. Sp. z o.o. w upadłości w dniu 24 października 2017 r. przesłał do PARP, za pośrednictwem poczty elektronicznej, pismo z dnia 23 października 2017 r. oraz postanowienie Sądu Rejonowego dla K. w K., Wydział [...] Gospodarczy dla spraw upadłościowych i restrukturyzacyjnych z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie ogłoszenia upadłości dłużnika M. Sp. z o.o. obejmującą likwidację majątku (sygn. akt [...] i [...]).
PARP pismem z dnia 4 grudnia 2017 r. wypowiedziała umowę o dofinansowanie ze skutkiem natychmiastowym, jednocześnie na podstawie art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 869; dalej: u.f.p.) wezwała beneficjenta do zwrotu otrzymanego dofinansowania.
W dniu 23 stycznia 2018 r. PARP dokonała zgłoszenia do masy upadłości M. Sp. z o.o. w upadłości wierzytelności z tytułu zwrotu środków pochodzących z niniejszej umowy o dofinansowanie. S. odmówił uwzględnienia wierzytelności PARP i wciągnięcia jej na listę wierzytelności.
Ponadto pismem z dnia 15 czerwca 2018 r. S. oświadczył, iż w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. w K., [...] Wydział Gospodarczy dla spraw upadłościowych i restrukturyzacyjnych z dnia [...] maja 2018 r. sygn. akt. [...] o oddaleniu zażalenia PARP na postanowienie Sędziego Komisarza z dnia [...] listopada 2017 r. dot. wyrażenia zgody na odstąpienie przez S. od umów zawartych przez M. Sp. z o.o. w N. z PARP z dnia [...] sierpnia 2010 r. o udzielenie wsparcia nr [...] oraz z dnia [...] października 2009 r. o dofinansowanie nr [...] i uprawomocnieniem się tego postanowienia, odstępuje od ww. umów ze skutkiem na dzień [...] października 2017 r., tj. na dzień ogłoszenia upadłości M. Sp. z o.o. Jednocześnie S. wskazał, że w tym stanie rzeczy dokonane przez PARP wypowiedzenia ze skutkiem natychmiastowym ww. umów o dofinansowanie są bezskuteczne.
Decyzją z dnia 8 października 2018 r. nr DK/141/2018, PARP określiła beneficjentowi, zobowiązanie do zwrotu środków w wysokości 89 841 086,51 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
W dniu 31 października 2018 r. do Ministra, za pośrednictwem PARP, wpłynęło odwołanie strony z dnia 23 dnia października 2018 r. od zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia 29 października 2019 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PARP z dnia 8 października 2018 r.
W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że dokonane w niniejszej sprawie ustalenia potwierdzają spełnienie przesłanki wykorzystania pobranych środków niezgodnie z przeznaczeniem, co uzasadnia dochodzenie od beneficjenta w trybie art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami. Zdaniem Ministra, w związku z przedstawionym stanem faktycznym cel główny Projektu, tj. [...]. Tym samym beneficjent nie będzie udzielał pomocy publicznej i pomocy de minimis w ramach Projektu oraz nie zostanie przetransferowana pełna wysokość wsparcia zgodnie z założeniami określonymi we wniosku o dofinansowanie, a dotychczas zaraportowana wysokość wsparcia w kwocie 241 894,68 zł (dane z raportu rocznego dla Instytucji Wdrażającej z prowadzenia działalności objętej Projektem za rok 2016 r.) jest nieadekwatna do wartości udzielonego dofinansowania, tj. 96 657 729,48 zł, bowiem stanowi zaledwie 0,26% kwoty przekazanego beneficjentowi wsparcia. Poza oceną, iż beneficjent wykorzystał pobrane środki niezgodnie z przeznaczeniem, organ II instancji stwierdził, że dokonane w niniejszej sprawie ustalenia potwierdzają również spełnienie przesłanki wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.
W opinii Ministra, sam fakt wypowiedzenia umowy przez S. nie wyłącza zaistnienia przesłanek z art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. do wydania (zaskarżonej) decyzji oraz nie pozbawia organu l instancji podstaw do dochodzenia do zwrotu kwoty dofinansowania. Organ II instancji podkreślił, iż wszelkie spory wynikające z rozwiązania umowy o dofinansowanie powinny być rozstrzygane na gruncie prawa cywilnego. Natomiast przepis art. 207 u.f.p. w sposób niebudzący wątpliwości zastrzega administracyjny tryb postępowania dla zwrotu środków. Dlatego też organ II instancji nie poddał analizie wskazanych powyżej okoliczności odnoszących się do problematyki skuteczności rozwiązania umowy o dofinansowanie przez S. oraz PARP, gdyż przedmiotem decyzji nie jest kwestia rozwiązania umowy, a wykazanie istnienia przesłanek powodujących obowiązek zwrotu uregulowanych w art. 207 ust. 1 u.f.p. oraz dochodzenie należności zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1083/2006.
S. wniósł skargę do WSA w Warszawie. Sąd I instancji wyrokiem z dnia 27 maja 2021 r. skargę oddalił.
W uzasadnieniu wskazał, że istota sprawy sprowadza się do ustalenia i oceny, czy zarzuty S., co do braku możności działania organów w sprawie zwrotu środków po ogłoszeniu upadłości spółki są uzasadnione.
W ocenie Sądu I instancji, organy miały podstawy prawne do wszczęcia z urzędu i prowadzenia wobec upadłego po ogłoszeniu upadłości likwidacyjnej postępowania w sprawie zwrotu wykorzystanych z naruszeniem procedur środków pochodzących z umowy o dofinansowanie, nie naruszając przepisów prawa upadłościowego i naprawczego. PARP jako Instytucja Wdrażająca działając z upoważnienia Instytucji Pośredniczącej miała podstawy prawne do wszczęcia z urzędu i prowadzenia wobec upadłego po ogłoszeniu upadłości likwidacyjnej postępowania oraz wydania decyzji w sprawie zwrotu środków pochodzących z umowy o dofinansowanie wykorzystanych z naruszeniem procedur lub niezgodnie z przeznaczeniem - w trybie art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p.
WSA wskazał, że decyzja podejmowana na podstawie wskazanych przepisów ustawy finansach publicznych jest decyzją deklaratoryjną, a w konsekwencji postępowanie w niniejszej sprawie mogło być prowadzone wobec upadłego w świetle przepisów prawa upadłościowego, gdyż obowiązek zwrotu środków wykorzystanych przez stronę skarżącą z naruszeniem procedur określonych zaskarżoną decyzją powstał już po ogłoszeniu upadłości spółki – wierzytelność PARP wobec spółki powstała w dniu doręczenia oświadczenia o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie, tj. 12 grudnia 2017 r., a więc już po ogłoszeniu upadłości spółki w dniu [...] października 2017 r. W konsekwencji – w ocenie Sądu I instancji – wierzytelność PARP wobec spółki jest wierzytelnością w stosunku do masy upadłości.
WSA w Warszawie uznał także za niezasadne zarzuty dotyczące: nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) oraz naruszenia postanowień art. 342 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 614; dalej: p.u.).
Sąd za niezasadne uznał również zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 57 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (dalej: rozporządzenie). Sąd stwierdził przy tym m. in., że wyjątek usprawiedliwiający niedochowanie trwałości projektu zachodzi w sytuacji, gdy zaprzestanie działalności produkcyjnej spowodowane jest upadłością niewynikającą z oszukańczego bankructwa. WSA uznał dalej, że zaistniała sytuacja beneficjenta nie stanowi szczególnego przypadku, o którym mowa w art. 57 ust. 5 rozporządzenia, gdyż PARP złożył do organów ścigania zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa przez beneficjenta, które dotyczą nieprawidłowości stwierdzonych przy realizacji projektu, a w wyniku których mogła zostać spowodowana upadłość beneficjenta. Wskazał, że Prokuratura wszczęła i prowadzi śledztwo w tym kierunku.
Ponadto, WSA uznał, że przepis art. 57 ust. 5 ww. rozporządzenia nie ma zastosowanie do inwestycji, gdzie okres trwałości inwestycji wynosi maksymalnie 5 lat. Tymczasem specyfika Działania 5.3 PO IG wymagała prowadzenia działalności przez co najmniej okres 20 lat od zakończenia realizacji Projektu oraz zapewnienia trwałości efektów Projektu przez okres 20 lat od zakończenia realizacji Projektu, z zastrzeżeniem do zasad odnoszących się do pomocy publicznej udzielanej w ramach Projektu. Ponadto otrzymanie wsparcie nie stanowiło pomocy publicznej dla upadłego, bowiem miało zostać przetransferowane w całości na rzecz klientów parku technologicznego. Mając na uwadze powyższe, z uwagi na specyficzny i wyjątkowy mechanizm Działania 5.3 PO IG, art. 57 ust. 5 rozporządzenie nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie.
Sąd I instancji nie podzielił także podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia art. 7 w zw. z art. 77, art. 8, art. 10, art. 11, art. 80, a także art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wydane orzeczenie w całości oraz wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1) prawa materialnego tj.:
a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia "przeznaczenie środków" przekazanych w ramach udzielonego dofinansowania i uznanie, że dofinansowanie służyło szeroko pojętemu celowi projektu określonemu jako [...], podczas gdy pojęcie "przeznaczenie środków" należy interpretować wąsko jako cel bezpośredni będący przedmiotem projektu, który ma zostać osiągnięty w wyniku udzielonego wsparcia, a który to zgodnie z umową o dofinansowanie stanowił stworzenie specjalistycznej infrastruktury parku technologicznego nowej generacji. W konsekwencji błędnej wykładni doszło do niewłaściwego zastosowania w/w przepisu polegającego na nieprawidłowym uznaniu, że beneficjent wykorzystał środki z dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem oraz z naruszeniem procedur określonych w art. 184 u.f.p., poprzez to, że nie wykonywał celu umowy do 2036 r., a tym samym zobowiązany jest do ich zwrotu, podczas gdy przy prawidłowym zastosowaniu w/w przepisu należało uznać, że beneficjent realizując przedmiot projektu określony jako stworzenie odpowiedniej infrastruktury technicznej przeznaczył uzyskane z dofinansowanie środki na zrealizowanie przedmiotu projektu określonego zgodnie z umową i przewidzianymi procedurami, jak również nie wykazano, aby w ramach wydatkowania środków na realizację przedmiotu projektu naruszone zostały procedury, wobec czego nie można przyjąć, że doszło do zrealizowania przesłanek żądania od beneficjenta zwrotu otrzymanych środków, a zatem przepis art. 207 ust. 1 pkt 1-2 u.f.p. nie może znaleźć zastosowania;
b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 w zw. z art. 207 ust. 1 i 9 u.f.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że rozporządzenie nie znajduje zastosowania do operacji obejmujących inwestycje o okresie trwałości przekraczających 5 lat oraz z uwagi na to, że środki otrzymane przez beneficjenta w ramach dofinansowania nie stanowią pomocy publicznej, jak również, poprzez nieprawidłowe uznanie, że do stwierdzenia przypadku upadłości w wyniku oszukańczego bankructwa wystarczające jest oparcie się na twierdzeniach organów obu instancji o rzekomo stwierdzonych nieprawidłowościach przy realizowaniu umowy o dofinansowanie oraz fakt złożenia zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, co tym samym prowadzi do błędnego uznania, że nie zachodzi przypadek wyłączający możliwość żądania przez organ oraz PARP zwrotu dofinansowania i co uzasadnia wydanie przez organy obu instancji decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania. Podczas gdy prawidłowo dokonana wykładania art. 57 ust. 5 rozporządzenia wskazuje, że przepisy te mają zastosowanie również do operacji obejmujących inwestycje o okresie trwałości przekraczającym 5 lat, zaś dofinansowania udzielone beneficjentowi - ze względu na to, że istota umowy o dofinansowanie polega na przekazaniu pomocy ze źródeł publicznych na rzecz wybranego w drodze konkursu przedsiębiorcy, w celu uzyskania przez niego korzyści finansowej z przeznaczeniem na zrealizowanie określonego projektu - stanowi pomoc publiczną, a nadto brak wykazania we właściwym postępowaniu dopuszczenia się przez beneficjenta oszukańczego bankructwa prowadzi do konkluzji, że w niniejszej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania przez beneficjenta, która wobec zaistnienia stanowi o braku podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 207 u.f.p.;
c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust.1 c i w zw. z art. 99 p.u. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że odstąpienie syndyka od umowy o dofinansowanie ze skutkiem na datę ogłoszenia upadłości nie wpływa na możliwość wydania decyzji przez organ administracyjny w trybie art. 207 ust. 1 punkt 1 i 2 u.f.p., a zatem przepisy art. 98 ust. 1 c oraz art. 99 p.u. nie mają zastosowania w sprawie, podczas gdy prawidłowa wykładnia przywołanych przepisów winna prowadzić do wniosku, że wobec odstąpienia syndyka od umowy poczytuje się ją za niewiążącą ze skutkiem na dzień ogłoszenia upadłości, natomiast wierzyciel może domagać się od masy upadłości pieniężnego wynagrodzenia za dokonane świadczenie oraz odszkodowania obejmującego wynagrodzenie poniesionej straty i jedynym środkiem prowadzącym do zaspokojenia wierzyciela jest zgłoszenie wierzytelności do masy upadłości zgodnie z przepisami ustawy Prawo upadłościowe, co tym samym wyłącza następczą możliwość wydania przez organ decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p.
2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 p.u. w zw. z art. 102 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej pomimo że postępowanie administracyjne dotyczące wierzytelności, która podlegała zgłoszeniu do masy upadłości zostało wszczęte przed ogłoszeniem upadłości oraz podlegało zawieszeniu z mocy prawa z dniem ogłoszenia upadłości ze względu na konieczność rozpoznania zagadnienia wstępnego w postaci rozstrzygnięcia w przedmiocie uwzględnienia zgłoszenia wierzytelności i nie zostało podjęte przed datą wydania decyzji organu I instancji, podczas gdy w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego organ może podejmować jedynie czynności niezbędne, jednakże nieprowadzące do merytorycznego rozpoznania sprawy, zaś podjęcie zawieszonego postępowania możliwe jest w sytuacji gdy zgłoszona wierzytelność nie zostanie uwzględniona na liście wierzytelności i zostanie wyczerpany tryb określony ustawą Prawo upadłościowe mający na celu umieszczenie wierzytelności na liście wierzytelności, skutkiem czego nastąpiło bezpodstawne wydanie decyzji pomimo że postępowanie administracyjne było zawieszone z mocy prawa i nie zostało podjęte;
b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 października 2019 r., pomimo że w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji nie podjęły wszystkich czynności potrzebnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie dokonały wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, co tym samym godzi w zasadę działania organów w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej i w konsekwencji błędne uznanie, że beneficjent wykorzystał środki z dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem oraz z naruszeniem procedur, jak również dopuścił się działań, które doprowadziły do jego upadłości mającej charakter oszukańczego bankructwa podczas gdy wnikliwe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego pozwalało na prawidłowe ustalenie, że beneficjent wykorzystał środki przyznane z dofinansowania zgodnie z przeznaczeniem oraz procedurami, a nadto jedyną przyczyną niezachowania realizacji trwałości projektu było ogłoszenie upadłości z przyczyn niezawinionych przez beneficjenta, co w rezultacie prowadzić powinno do uzasadnionego wniosku, że nie zaistniały podstawy do żądania zwrotu przekazanego beneficjentowi dofinansowania.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Pismem procesowym z dnia 21 kwietnia 2023 r., skarżący kasacyjnie zawiadomił tut. Sąd na podstawie art. 317 ust. 3 i art. 320 ust. 3 p.u. "o sprzedaży nieruchomości, stanowiącej składnik masy upadłości S. sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w N. - składającej się z działek nr [...] i [...], o pow. 4,5016 ha, zabudowanej budynkiem P. "[...]" przy ul. [...] w N., a także innymi budowlami i urządzeniami, dla której Sąd Rejonowy w N. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Nabywcą zbytej przez S. opisanej wyżej nieruchomości, na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] listopada 2022 r. w formie aktu notarialnego ([...]) w Kancelarii Notarialnej w K., przed Notariuszem J. T. jest A.B. (...), prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] w K. ([...]) K., ul. [...]".
A. B., pismem procesowym z dnia 29 maja 2023 r. ustosunkował się do ww. pisma skarżącego kasacyjnie z dnia 21 kwietnia 2023 r., uznając je za bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu podniósł, że pismo nie zawiera "żadnych wniosków i uzasadnienia, że powołane w nim przepisy art. 317 ust. 3 i 320 ust. 3 prawa upadłościowego mają zastosowanie do nabycia przeze mnie nieruchomości nabytej w przetargu ogłoszonym przez S. i zatwierdzonym przez Sędziego - Komisarza. S. nie wskazał jaki związek ma toczące się postępowanie administracyjne ze sprzedażą nieruchomości, skoro w umowie sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego oświadczył, że nabywam nieruchomość bez żadnych zobowiązań i obciążeń (§ 4 oraz § 5 aktu notarialnego). W zawiadomieniu nie przedstawił przesłanek pozwalających uznać zaistnienie podstawy do odpowiedniego stosowania art. 317 ust. 3 prawa upadłościowego do zawartej ze mną transakcji. Nie nabyłem całości przedsiębiorstwa, a S. nadal jest reprezentantem upadłego i wciąż prowadzi postępowanie. Powołane przez S. przepisy nie zmieniają pierwotnego charakteru nabycia prawa do nieruchomości. Odpowiednie stosowanie danego przepisu nie oznacza automatycznego jego stosowania, lecz jest uzależnione od konkretnej sytuacji. Przepis, który ma być stosowany podobnie może mieć zastosowanie w całości, w części lub w ogóle nie mieć zastosowania do rozpoznania konkretnego stanu faktycznego. Sugerowanie przez S., że miałbym wstąpić jako strona do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dotyczącym zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej, którego merytoryczną podstawą są zarzuty do działań S. - nie znajduje podstawy do zmiany strony postępowania.". W załączeniu przedłożył kopię aktu notarialnego Rep. A Nr [...]
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art.176 p.p.s.a. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.
Zgodnie z art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, państwo członkowskie lub instytucja zarządzająca zapewniają, aby operacja obejmująca inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne zachowała wkład funduszy wyłącznie, jeżeli w terminie pięciu lat od jej zakończenia nie zostanie poddana zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny.
Z kolei zgodnie z art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 tego przepisu ustępów 1 do 4 nie stosuje się do operacji poddanej zasadniczej modyfikacji w wyniku zaprzestania działalności produkcyjnej spowodowanego upadłością niewynikającą z oszukańczego bankructwa.
Zasadny okazał się zarzut ujęty w punkcie 1 b) petitum skargi kasacyjnej w zakresie wadliwej wykładni art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006. Można pójść jeszcze dalej i wskazać, że Sąd I instancji w zasadzie w ogóle nie dokonał wykładni tego przepisu (nie przedstawił swojego stanowiska w tym zakresie), chociaż w istocie zastosował ten przepis. Sąd nie wyjaśnił bowiem jak należy rozumieć działanie dotyczące operacji związanej z "poddaniem zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny". Sąd całkowicie abstrahując od wykazania okoliczności wynikających z art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 przeszedł od razu do analizy przesłanek ujętych w art. 57 ust. 5 rozporządzenia, a zatem wykluczających zastosowanie reguły wynikającej z art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, związanej z koniecznością utrzymania okresu trwałości projektu i jego celu.
Konstrukcja art. 57 rozporządzenia prowadzi jednak do wniosku, że w pierwszej kolejności należy ustalić naruszenie zasady określonej w ust. 1 tego przepisu, ażeby w ogóle rozważać o zastosowaniu wyjątku, o którym mowa w jego ust. 5. Ponadto, ocena ta jednak dokonana została bez wyjaśnienia pojęcia "nieoszukańczego bankructwa". Pojęcie to nie zostało zdefiniowane wprost w rozporządzeniu nr 1083/2006, trzeba więc interpretować ten termin przez analogię do prawa UE, orzecznictwa, oraz praktyki unijnej i krajowej.
Również uzasadniony okazał się zarzut ujęty w punkcie 2 b) petitum skargi kasacyjnej, dotyczący uchybień przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. W zasadzie Sąd I instancji zaniechał kontroli ustaleń faktycznych organów administracyjnych w zakresie naruszenia przez stronę postanowień art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 związanych ze stwierdzeniem poddania inwestycji/operacji zasadniczej modyfikacji. Naczelny Sąd Administracyjny wniosek w tym zakresie wywodzi z uzasadnienia zaskarżonego wyroku i braku odniesienia się w nim do ww. zagadnienia. Brak jest również jakichkolwiek ustaleń i ich oceny w zakresie przesłanki, o której mowa w art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006. Samo stwierdzenie "Obecnie Prokuratura wszczęła i prowadzi śledztwo w tym kierunku." nie uzasadnia oceny, że spółka dopuściła się oszukańczego bankructwa. Zwłaszcza, że postępowanie prowadzone przez Prokuratora nie dotyczy przestępstwa z art. 301 § 1 – 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 383) (oszukańcza upadłość), a z art. 286 ustawy – Kodeks karny.
Wskazać również należy, że Sąd I instancji w kontekście zaakceptował stanowisko PARP i Ministra, że art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na specyfikę Działania 5.3 PO IG, która wymagała prowadzenia działalności przez co najmniej okres 20 lat od zakończenia realizacji Projektu oraz zapewnienia trwałości efektów Projektu przez okres 20 lat od zakończenia realizacji Projektu. Jednakże ani WSA, ani też organy nie wskazały na jakiej podstawie do takiego wniosku doszły. Zauważyć należy, że rozporządzenie odnosząc się do 5 letniego okresu zachowania trwałości realizacji inwestycji wyznacza jedynie minimalny standard, który wyjątkowo może być przez państwa członkowskie obniżony do 3 lat w przypadku dotyczącym utrzymania inwestycji przez małe i średnie przedsiębiorstwa. Nie przewidziany jest natomiast maksymalny okres trwania inwestycji przyjęty przez poszczególne państwa członkowskie, w tym bowiem zakresie prawodawstwo unijne pozostawia doprecyzowanie właściwych okresów trwałości dla odpowiednich przepisów krajowych dotyczących pomocy publicznej. Rozporządzenie Rady dążąc do zapewnienia podstawowego standardu należytego wykorzystywania środków pochodzących z funduszy UE wskazywało minimalne wymagania co do okresu trwałości projektów finansowanych z udziałem tychże środków. Mając powyższe na uwadze brak jest argumentów pozwalających przyjąć, że regulacja omawianego rozporządzenia nie odnosi się do programu o dłuższym niż 5 letnim okresie trwałości.
W konsekwencji uwzględnienia zarzutów zawartych w punkcie 1 b) i 2 b) petitum skargi kasacyjnej przedwczesne jest wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny o zasadności zarzutów zawartych w punkcie 1 a) petitum skargi kasacyjnej.
Niezasadne okazały się natomiast zarzuty sformułowane w punktach 1 c) i 2 a) petitum skargi kasacyjnej.
Zobowiązanie do zwrotu środków wykorzystanych przez spółkę z naruszeniem procedur określone zaskarżoną decyzją nie istniało w dniu ogłoszenia upadłości spółki. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. w K. [...] Wydział Gospodarczy dla spraw upadłościowych i restrukturyzacyjnych o sygn. akt [...] upadłość spółki została ogłoszona [...] października 2017 r. Z zawartej umowy o dofinansowanie z 14 października 2009 r. nie wynikało bowiem zobowiązanie do zwrotu tych środków, a jedynie zobowiązanie beneficjenta do jej prawidłowej realizacji, a udzielona pomoc miała charakter bezzwrotny. Dopiero wystąpienie okoliczności po stronie beneficjenta uzasadniających rozwiązanie przez PARP umowy (pismo PARP z 8 grudnia 2017 r. odebrane 12 grudnia 2017 r.) – na podstawie § 12 ust. 3 pkt 2 i 9 tej umowy – skutkowało powstaniem zobowiązania do zwrotu środków udzielonego dofinansowania. Umowa zaś uległa rozwiązaniu z chwilą doręczenia oświadczenia w tym zakresie, tj. 12 grudnia 2017 r., co oznacza, że dopiero w tym dniu powstało zobowiązanie pieniężne do zwrotu środków finansowych przekazanych przez PARP w celu realizacji projektu. Sama decyzja o zwrocie środków miała już tylko charakter deklaratoryjny.
Z powyższego wynika, że wierzytelność PARP wobec spółki powstała w dniu doręczenia oświadczenia o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie, tj. 12 grudnia 2017 r., a więc po ogłoszeniu upadłości spółki w dniu [...] października 2017 r.
Wierzytelności podlegające zaspokojeniu w postępowaniu upadłościowym dzielą się na dwie grupy, które można określić jako:
1) wierzytelności upadłościowe, tzn. wierzytelności majątkowe powstałe w stosunku do upadłego przed ogłoszeniem upadłości;
2) wierzytelności w stosunku do masy, czyli wierzytelności majątkowe powstałe w zasadzie po ogłoszeniu upadłości, a wynikające z reguły z czynności syndyka lub zarządcy masy upadłości, w tym z czynności dokonywanych przez upadłego, jeżeli w postępowaniu z możliwością zawarcia układu powierzono mu sprawowanie zarządu masą; do wierzytelności w stosunku do masy upadłości zaliczyć należy także te, które wynikają ze stosunków obligacyjnych zawiązanych jeszcze przed ogłoszeniem upadłości, w które to stosunki po ogłoszeniu upadłości "wstąpił" syndyk (lub zarządca masy), np. należność z tytułu czynszu najmu za okres po ogłoszeniu upadłości (A. Jakubecki, Komentarz do art. 236 ustawy – Prawo upadłościowe i naprawcze, Lex nr 96136).
Podobnie stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z 4 listopada 1997 r. II CKN 439/97 (Lex nr 1227188), że wierzytelności powstałe przed datą ogłoszenia upadłości są wierzytelnościami skierowanymi przeciwko upadłemu, a powstałe po tej dacie – wierzytelnościami przeciwko masie upadłości.
Z powyższego wynika, że wierzytelność PARP wobec spółki jest wierzytelnością w stosunku do masy upadłości. Zatem wbrew twierdzeniom kasatora, niezasadne są zarzuty naruszenia art. 98 i 99 p.u. normujących uprawnienie syndyka do odstąpienia od umowy. Wskazać bowiem należy, że kwestia ta jest bezprzedmiotowa w niniejszej sprawie. Nie jest bowiem okolicznością istotną dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy, jaki charakter prawny ma ww. uprawnienie syndyka. Irrelewantne dla tej sprawy są również prawne skutki skorzystania z tego uprawnienia. Warto przy tym zauważyć, że uprawnienie do odstąpienia od umowy, także uprawnienie syndyka wynikające z przepisów Prawa upadłościowego, dotyczyć może umowy, która obowiązuje (istnieje) w obrocie prawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy umowa o dofinansowanie została rozwiązana na skutek wypowiedzenia złożonego (zgodnie z jej postanowieniami) przez instytucję udzielającą dofinansowania beneficjentowi, zanim syndyk złożył oświadczenie, że od umowy tej odstępuje.
W konsekwencji – wbrew twierdzeniom kasatora – organ miał podstawy prawne do wszczęcia z urzędu i prowadzenia wobec upadłego po ogłoszeniu upadłości likwidacyjnej – na mocy art. 211 ust. 1 oraz art. 207 ust. 1 u.f.p. – postępowania w sprawie zwrotu wykorzystanych z naruszeniem procedur środków pochodzących z umowy o dofinansowanie, nie naruszając przepisów Prawa upadłościowego.
Ponownie rozpoznający niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany jest uwzględnić uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego i zweryfikować wykładnię oraz zastosowanie art. 57 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.
O kosztach orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 207 § 2 p.p.s.a. z uwagi na częściową zasadność skargi kasacyjnej.