I GSK 1036/24

I GSK 1036/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Grzelak
Monika Krzyżaniak
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Sygn. powiązane
III SA/Wr 926/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-02-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Wach (spr.) sędzia NSA Małgorzata Grzelak sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 926/22 w sprawie ze skargi T. E. Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości podlegającej zwrotowi do budżetu miasta 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 20 lutego 2024 r., III SA/Wr 926/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. E. Sp. z o.o. w P. (dalej: "skarżący", "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości podlegającej zwrotowi do budżetu miasta w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z [...] lipca 2022 r. nr [...]; w pkt II. umorzył postępowanie administracyjne; w pkt III. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz strony skarżącej 20.360 złotych (dwadzieścia tysięcy trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Prezydent Miasta Jeleniej Góry decyzją z [...] lipca 2022 r., nr [...] ustalił skarżącemu dotację w wysokości 954.289,64 złote przypadającą do zwrotu udzielonej w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 30 września 2021 r. z budżetu Miasta Jeleniej Góry, jako pobranej w nadmiernej wysokości oraz określającą termin naliczania odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczony od 3 grudnia 2021 r., tj. od dnia dostarczenia pierwszego wezwania do zapłaty z 18 listopada 2021 r.
Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na przeprowadzoną weryfikację należnych stawek dotacji udzielanych z budżetu Miasta Jelenia Góra jednostkom niepublicznym prowadzonym przez organ inny niż jednostka samorządu terytorialnego na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm. – dalej u.f.z.o.) w wysokości równej kwocie przewidzianej na ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, stwierdzono że skarżąca prowadząca S. M. T. E. w A. otrzymała w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 30 września 2021 r. dotację w nadmiernej wysokości (niezgodnie z metryczką subwencji oświatowej w latach 2018 - 2021 - zastosowano do wyliczeń kategorię uczniów "Sa" z wagą 1,00 zamiast kategorii "SI,i" z wagą 0,45 zawyżając tym samym wysokość dotacji) w kwocie 1.206.512,75 złotych, która podlega zwrotowi. Organ pierwszej instancji wskazał dalej, że skoro już zwrócona została przez skarżącą kwota 252.223,11 złotych, to do zwrotu pozostaje jeszcze kwota 954.289,64 złote.
Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze decyzją z [...] września 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżąca prowadzi niepubliczną szkołę S. M. W poszczególnych okresach szkoła otrzymała z budżetu Miasta Jelenia Góra dotację na wykonywanie zadań oświatowych: w 2018 r. na [...] uczniów 704.605,20 złotych, w 2019 r. na [...] uczniów 910.688,58 złotych, w 2020 r. na [...] uczniów 1.445.719,30 złotych, w 2021 r. (styczeń-wrzesień) na [...] uczniów 1.024.400,62 złote. Obliczenia dotacji w takiej wysokości organ pierwszej instancji dokonał stosując wzór: (Wskaźnik Korygujący DI dla JST x Współczynnik Kategorii Uczniów x Standard Finansowy A) + (wartość wagi P(...) x Standard Finansowy A x Wskaźnik Korygujący DI) + (wartość wagi P(...) x Standard Finansowy A x Wskaźnik Korygujący DI)/liczbę miesięcy (12). Stosując ten wzór organ dotujący w poszczególnych powyżej wymienionych latach w pozycji Współczynnik Kategorii Uczniów ujmował współczynnik Sa z wagą 1,00. Jednakże w październiku 2021 r. organ dotujący przeprowadził weryfikację należnych stawek dotacji i doszedł do wniosku, że przez miniony czas w obliczaniu kwoty dotacji błędnie stosował Współczynnik Kategorii Uczniów, ponieważ powinien to być współczynnik SI,i z wagą 0,45. Wskutek takiego ustalenia organ dotujący dokonał ponownego przeliczenia kwoty dotacji w poszczególnych latach i doszedł do wniosku, że kwoty te powinny wynosić: w 2018 r. 504.015,98 złotych, w 2019 r. 651.437,85 złotych, w 2020 r. 1.034.153,70 złotych oraz w 2021 r. od stycznia do września 689.293,42 złote. Wezwana spółka uznała żądanie odnośnie kwoty 252.223,11 złotych, nie kwestionując, że powinien być stosowany współczynnik SI,i z wagą 0,45, jednakże uważa, że korekta kwoty dotacji może w tym przypadku być dokonana w trybie art. 43 u.f.z.o. Przy takim podejściu do spornej kwestii zmiana kwoty dotacji mogłaby być dokonana na niekorzyść odwołującej się maksymalnie o 25% średniej arytmetycznej części dotacji przekazanych na ucznia od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji i to ze skutkiem na przyszłość.
Zdaniem organu odwoławczego z zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustalonego stanu faktycznego wynika, że dotacja w spornej kwocie 954.289,64 złote została pobrana w nadmiernej wysokości i zgodnie z art. 252 ust. 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634, z późn. zm. – dalej u.f.p.) podlega zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku gdy beneficjent dobrowolnie nie zwróci dotacji organ ma obowiązek wydać decyzję, w której określi obowiązki beneficjenta. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołującej się, że w tej sprawie zastosowanie miały przepisy art. 43 u.f.z.o. Stwierdzony przypadek błędu organu dotującego w obliczeniu kwoty wypłaconej dotacji nie mieści się w normie art. 43 tej ustawy. Zatem za prawidłowe uznał stanowisko organu pierwszej instancji, że suma części dotacji wypłaconej na skutek błędu organu ulega proporcjonalnemu obniżeniu zgodnie z zastosowaniem prawidłowego współczynnika o kwotę stanowiącą "nadwyżkę" wypłaconych środków.
Po rozpoznaniu skargi Spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, podniósł, że powodem żądania od skarżącej zwrotu dotacji oświatowej za lata 2018-2021 było błędne zastosowanie przez organ we wzorze obliczenia dotacji Współczynnika Kategorii Uczniów "Sa" z wagą 1,00 zamiast kategorii "SI,i" z wagą 0,45. Zdaniem organu dotacja ta została pobrana w nadmiernej wysokości. Zdaniem zaś strony skarżącej w sprawie doszło w istocie do aktualizacji stawek oświatowych i zastosowanie w sprawie powinien znaleźć art. 43 u.f.z.o.
Podlegający rozstrzygnięciu spór między stronami dotyczy kwalifikacji prawnej okoliczności w postaci ustalenia i wypłacenia w latach 2018-2021 dotacji według innej stawki niż właściwa.
Sąd I instancji przytoczył treść: art. 252 ust. 1 pkt 2 oraz art. 251 ust. 1 u.f.p. a także art. 26 ust. 2 i art. 43 ust. 1 pkt 4 u.f.z.o.
WSA wyjaśnił, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika na czym polegała weryfikacja stawek dotacji przeprowadzona przez organ dotujący i na jakiej podstawie prawnej dla tej szkoły zastosowano ostatecznie współczynnik kategorii uczniów SI. Organ w zaskarżonej decyzji wskazał jedynie, że obliczenia dotacji dokonał stosując wzór w którym w poszczególnych powyżej wymienionych latach w pozycji Współczynnik Kategorii Uczniów ujmował współczynnik Sa z wagą 1,00. Jednakże w październiku 2021 r. organ dotujący przeprowadził weryfikację należnych stawek dotacji i doszedł do wniosku, że przez miniony czas w obliczaniu kwoty dotacji błędnie stosował Współczynnik Kategorii Uczniów, ponieważ powinien to być współczynnik SI,i z wagą 0,45.
Sąd I instancji podkreślił, że poprzez zastosowanie sformułowania "dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego" podkreśla funkcjonującą w systemie finansów publicznych zasadę roczności (por. także A. Ostrowska, op. cit.s. 671 i komentarz do analogicznie brzmiącego art. 168 u.f.p. odnoszącego się do dotacji z budżetu państwa).
Po dokonaniu ostatecznego rozliczenia dotacji za dany rok kalendarzowy, jeżeli sam dotowany nie dopuści się nieprawidłowości, ma w pełni usprawiedliwione oczekiwanie, że nie zostanie zaskoczony przez organ żądaniem zwrotu udzielonej mu dotacji, którą już wydatkował, w przeciwnym wypadku podmioty te działałyby w stanie niepewności odnośnie zapewnienia finansowania prowadzących szkół niepublicznych, nie mając jednocześnie żadnego wpływu na prawidłowość działania organu.
Przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych precyzyjnie regulują możliwość zmiany stawki dotacji oświatowej w ciągu roku kalendarzowego, w którym jest ona wypłacana przez organ dotujący. Następuje to w formie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji co wynika z art. 43 u.f.z.o.
WSA wskazało, że nie zasługuje na aprobatę zawiadamianie podmiotu prowadzącego szkołę o zmianie stawki na dany rok kalendarzowy przez jej zmniejszenie po upływie kilku lat od ostatecznego otrzymania i rozliczenia dotacji.
Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, że taka korekta stawki dotacji może w tym przypadku być dokonana w trybie art. 43 u.f.z.o. Organ w piśmie z 20 maja 2022 r. skierowanym do skarżącej także posługuje się pojęciem "korekty aktualizacji stawek" za lata 2018-2021.
WSA przytoczył treść art. 43 ust. 1 pkt 4 u.f.z.o., który stanowi, że kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, ulega aktualizacji w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Ostatnią przesłankę przewidzianą w punkcie 4 art. 43 ust. 1 u.f.z.o. należy traktować jako otwartą i umożliwiającą aktualizację kwot dotacji w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przez szczególnie uzasadnione przypadki należy rozumieć sytuacje nieprzewidziane wprost w ustawie, a skutkujące istotną zmiana kwoty dotacji. Nie należy przez to rozumieć w szczególności typowych zmian następujących w wysokości planu wydatków budżetowych, a jedynie te zmiany które mogą znacznie wpłynąć na wysokość dotacji. W praktyce bowiem tylko znaczne zmiany planu wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego będą powodować aktualizacji w trybie szczególnie uzasadnionego przypadku. Ewentualnie można pod ten tryb przyjąć aktualizację dokonaną w wyniku naprawy błędu popełnionego wcześniej przez organ udzielający dotacji (Komentarz Finansowanie zadań oświatowych pod red. Mateusza Pilcha, Wolters Kluwer Warszawa 2020, str.235).
Taka aktualizacja może zatem dotyczyć wyłącznie roku budżetowego, w którym jest dokonywana. W myśl bowiem art. 43 ust. 2 pkt 3 u.f.z.o, aktualizacji kwoty dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, dokonuje się w dowolnym miesiącu roku budżetowego - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 1 pkt 4. WSA podniósł, że uszło uwagi organu także to, że art. 43 ust. 5 u.f.z.o, wprowadza granice procentowe dla zmiany kwoty dotacji poprzez wprowadzenie ograniczenia w zakresie zmniejszenia kwoty dotacji maksymalnie o 25% lub jej zwiększenia maksymalnie o 50%. Skoro aktualizacja kwoty dotacji oświatowej może obejmować wyłącznie rok budżetowy, w którym jest dokonywana, a w latach 2018-2021 organ poprzez coroczne przekazanie szkole informacji o korekcie kwot dotacji dokonywał aktualizacji kwot dotacji oświatowych skarżąca miała prawo zakładać, że poprzez konsekwentną wypłatę dotacji oświatowej w latach 2018-2021 oraz coroczne otrzymywanie od organu dotującego informacji o korekcie stawek dotacji organ dotujący dokonywał aktualizacji kwoty dotacji poprzez jej podwyższenie. Dokumenty te znajdują się na stronach 5f, 5g oraz 5h akt administracyjnych. Różnica pomiędzy wskazywaną przez organ dotujący należną stawką dotacji, a stawką faktycznie wypłaconą mieści się w limicie, o którym mowa w art. 43 ust. 5 u.f.z.o. Zatem wezwanie z 27 października 2021 r. do zwrotu dotacji mogło wywołać skutek wyłącznie w zakresie dotacji otrzymanej w roku 2021. Dotacja ta mogła zostać obniżona o 25% w stosunku do uprzednio obowiązującej dotacji oświatowej i strona za ten okres zwróciła kwotę 252.223,11 złotych na rachunek Urzędu Miasta.
Sąd I instancji zaznaczył, że powyższe regulacje dotyczące niejako wejścia w życie zaktualizowanej kwoty dotacji służą zapewnieniu bezpieczeństwa prawnego jednostce – każdy adresat przepisów prawa i działania organu ma uprawnienie do tego, aby kształtować swą sytuację prawną w poczuciu pewności co do uwarunkowań prawnych, w jakich to następuje.
Nadto WSA wyjaśnił, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach można dokonać aktualizacji w dowolnym miesiącu roku budżetowego (ust. 2 pkt 3 u.f.z.o).
Sąd I instancji podkreślił, że błędnej wykładni omówionych wyżej przepisów art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 43 u.f.z.o. dokonał zarówno Prezydent, jak i SKO. Z tego względu konieczne stało się uchylenie decyzji organów obu instancji.
W punkcie 2 sentencji Sąd I instancji umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej jako "p.p.s.a"). W ocenie WSA przedstawiona wyżej argumentacja prowadzi do wniosku, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie jest prawnie dopuszczalne dochodzenie od strony wypłaconej jej już dotacji oświatowej. Skoro bowiem nie ostała się ocena organu, że przekazana kwota dotacji w wysokości przewyższającej kwotę po aktualizacji jest dotacją pobraną w nadmiernej wysokości, postępowanie w przedmiocie zwrotu dotacji stało się bezprzedmiotowe.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: "skarżący kasacyjnie") wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi T. E. Sp. z o.o. w P. na decyzję SKO w Jeleniej Górze z [...] września 2022 r., nr [...]. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA we Wrocławiu.
W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie na rzecz organu od skarżącego wszystkich kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
- prawa materialnego tj. art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, ze zm.) w zw. z art. 43 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1400, ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie instytucja aktualizacji dotacji, o której mowa w art. 43 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, nie pozwala na dokonanie weryfikacji błędnie udzielonej dotacji oświatowej, podczas gdy w tej sprawie nie chodziło o aktualizację dotacji, ale o usunięcie błędu w ustaleniu kwoty dotacji i zastosowanie właściwej/prawidłowej stawki, a przez to uruchomienie procedury mającej na celu zwrot nienależnej dotacji.
- prawa materialnego tj. art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, ze zm.) w zw. z art. 43 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1400, ze zm.) poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie instytucja aktualizacji dotacji, o której mowa w art. 43 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, która nie pozwala na dokonanie weryfikacji błędnie udzielonej dotacji oświatowej, podczas gdy w tej sprawie chodziło o usunięcie błędu w ustaleniu kwoty dotacji i zastosowanie właściwej/prawidłowej stawki, a przez to uruchomienie procedury mającej na celu zwrot nienależnej dotacji.
- przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 119 pkt 2 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i uchylenie na ich podstawie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, podczas gdy stan faktyczny ustalony na podstawie akt sprawy i w toku postępowania administracyjnego, stwarzał organom podstawę faktyczną i prawną do żądania zwrotu udzielonej nienależnie dotacji, co wymagało od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oddalenia skargi.
Naruszenie powyższych przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby nie doszło do wymienionych naruszeń wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu byłby zapewne inny. Gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie naruszył tych przepisów, to skarga zostałaby oddalona.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
T. E. Sp. z o.o. w P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, gdyż skarżący kasacyjnie organ i strona przeciwna zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Za podstawę wyroku z 20 lutego 2024 r., III SA/Wr 926/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze. Prezydent Miasta Jeleniej Góry decyzją z [...] lipca 2022 r. określił kwotę dotacji 954.289,64 złotych przypadającą do zwrotu przez T. E. Sp. z o. o. prowadzącą S. M. T. E., udzielonej w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 30 września 2021r. z budżetu Miasta Jelenia Góra, pobranej w nadmiernej wysokości oraz określił termin naliczania odsetek. Weryfikacja należnych stawek dotacji udzielanych z budżetu Miasta Jelenia Góra jednostkom niepublicznym wykazała nieprawidłowości w naliczaniu dotacji w latach 2018-2021. Stwierdzono, że Szkoła S. M. T. E. otrzymała w latach 2018 - 2020 w miesiącach styczeń - wrzesień 2021 r. dotację pobraną w nadmiernej wysokości w łącznej wysokości 1.206.512,75 złotych. Dotację pobrano niezgodnie z metryczką subwencji oświatowej w latach 2018-2021- zastosowano do wyliczeń kategorię uczniów "Sa" z wagą 1,00 zamiast kategorii "Sl,i" z wagą 0,45. T. E. Sp. z o. o. zwróciła na rachunek urzędu miasta 252,223,11 złote i dlatego decyzja dotyczy kwoty 954.289,64 złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze decyzją z 27 września 2022 r. utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, w uzasadnieniu nie podzielił stanowiska T. E. Sp. z o. o., że w tej sprawie zastosowanie miały przepisy art. 43 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, ponieważ stwierdzony przypadek błędu organu dotującego w obliczeniu kwoty wypłaconej dotacji nie mieści się w katalogu z art. 43 wskazanej ustawy. Ponowne przeliczenie wysokości dotacji dla podmiotów prowadzących placówki oświatowe w razie stwierdzenia błędu w obliczeniu nie narusza prawa. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma prawo, a nawet obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej w petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 119 pkt 2) w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., przy czym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator stwierdził: "Z niespornego stanu faktycznego sprawy (z akt sprawy) wynika (...)."
Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. może być skuteczny, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z przepisem prawa materialnego, który był podstawą prawną decyzji ostatecznej lub miał być taką podstawą. W takim wypadku kasator winien wskazać postać naruszenia przepisu prawa materialnego przez Sąd I instancji: błędną jego wykładnię; niewłaściwe zastosowanie; błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przepisy art. 119 pkt 2) p.p.s.a. (Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. (Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi) są przepisami postępowania i nie były podstawą prawną decyzji ostatecznej. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. miał zastosowanie na etapie ustalania stanu faktycznego sprawy przez Sąd I instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ponadto, nie poddaje się kontroli kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 119 pkt 2) p.p.s.a. z powodu braku jakiegokolwiek jego uzasadnienia. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem naruszenia prawa materialnego. W rozumieniu art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie jest naruszeniem przepisów postępowania (p.p.s.a.) nie zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Kasator winien wskazać, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego przejawia się w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej. Naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polega na błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie kasator ma obowiązek wyjaśnić, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. kasator dwukrotnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego: "art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 43 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie instytucja aktualizacji dotacji, o której mowa w art. 43 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, nie pozwala na dokonanie weryfikacji błędnie udzielonej dotacji oświatowej, podczas gdy w tej sprawie nie chodziło o aktualizację dotacji, ale o usunięcie błędu w ustaleniu kwoty dotacji i zastosowanie właściwej/prawidłowej stawki, a przez to uruchomienie procedury mającej na celu zwrot nienależnej dotacji."
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kasator wskazał, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia: "(...) istota sporu dotyczy kwalifikacji prawnej okoliczności w postaci ustalenia i wypłacenia dotacji według innego współczynnika niż właściwy. Okoliczność obliczenia i wypłaty dotacji według stawki innej niż należna musi być zakwalifikowana, zgodnie z dyspozycją art. 252 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 ustawy o finansach publicznych, jako dotacja pobrana w nadmiernej wysokości. W konsekwencji organ dotujący, zweryfikowawszy zaistniały stan, miał podstawy do stwierdzenia, że nastąpiło nienależne pobranie dotacji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu administracyjnego w tak ustalonym stanie faktycznym nie mogła znaleźć zastosowania instytucja aktualizacji kwoty dotacji. (...) Nie chodziło w tej sprawie bowiem o aktualizację/zmianę danej (właściwej) stawki, ale o zastosowanie zupełnie innej stawki. W świetle powyższego ustalenia, okoliczność obliczenia i wypłaty dotacji według stawki innej niż należna musiała być zakwalifikowana, zgodnie z dyspozycją art. 252 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 ustawy o finansach publicznych, jako dotacja nienależna. Pobrana ona została bowiem bez podstawy prawnej. Organ dotujący bowiem, w przypadku stwierdzenia, że dotacja została pobrana nienależnie obowiązany był zastosować procedurę mającą na celu zwrot nienależnej dotacji - zgodnie z dyspozycjami wynikającymi z art. 252 ustawy o finansach publicznych. Nie ma przy tym znaczenia, że stwierdzenie nienależnego pobrania dotacji nastąpiło po zakończeniu roku budżetowego (a zatem okresu, za który dotacja została naliczona i wypłacona). Z art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wynika bowiem, że decydującym momentem jest "stwierdzenie okoliczności" nienależnego pobrania dotacji. I nie ma znaczenia, czy owo stwierdzenie nienależnego pobrania dotacji nastąpiło w związku czy bez związku z zachowaniem dotowanego. Na gruncie treści art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy o finansach publicznych okoliczność stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji ma charakter zobiektywizowany, tj. nie jest zależna od zaistnienia czynników subiektywnych, takich jak np. przyczynienie się dotowanego do wypłacenia mu dotacji bez podstawy prawnej, czy też nieprawidłowości w ustaleniu stawki dotacji przez organ. Dokonanie przez organ błędnego ustalenia stawki dotacji, a następnie weryfikację tego ustalenia (w ramach autokontroli) należy rozpatrywać w kategorii obowiązku gospodarowania środkami publicznymi, w tym dochodzenia w określonych przypadkach ich zwrotu."
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych zawiera regulacje dotyczące należności, o których mowa w art. 60. Zgodnie z art. 60 pkt 1) tej ustawy, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych: kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Według art. 61 ust. 1 pkt 4) tej ustawy, organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są: w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa.
Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2) ufp, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Zgodnie z art. 252 ust. 3, 5 i 6 pkt 2) ufp, dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
Organy administracji publicznej przyjęły, że dotacje udzielone T. E. Sp. z o. o. prowadzącej S. M. T. E. udzielonej w okresie 1 stycznia 2018 r. do 30 września 2021 r. z budżetu Miasta Jelenia Góra zostały pobrane w nadmiernej wysokości, czyli zostały otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach. W tym wypadku chodzi o przepisu ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Kasator nie kwestionuje stanu faktycznego sprawy.
Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Przedmiotem tej sprawy sądowoadministracyjnej wszczętej z urzędu jest określenie kwoty zwrotu dotacji wraz z odsetkami udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobranej w nadmiernej wysokości.
Według art. 67 ust. 1 ufp, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760 oraz z 2024 r. poz. 879).
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1) O.p., zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem: zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania.
Zobowiązanie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobranej w nadmiernej wysokości powstaje z mocy prawa w dniu zaistnienia okoliczności w postaci pobrania (wypłacenia) tych środków w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach (...). Powstania tego zobowiązania nie kreuje decyzja administracyjna, obowiązek zwrotu powstaje niezależnie od tego, czy w sprawie została wydana czy też nie decyzja nakazująca zwrot. Ten obowiązek powstaje w czasie (w chwili) dopuszczenia się nieprawidłowości w postaci pobrania (wypłacenia) tych środków w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach. Decyzja zwrotowa potwierdza jedynie istnienie zobowiązania powstałego z mocy prawa. Według art. 21 § 3 O.p., jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Zobowiązanie podatkowe powstaje z chwilą zaistnienia określonego stanu faktycznego wynikającego z ustawy, bez dokonywania jakichkolwiek czynności dodatkowych przez strony stosunku prawnopodatkowego. Zobowiązanie to powstaje automatycznie, bez względu na wolę i zamiar podatnika. Jedyną przesłanką decydującą o jego powstaniu jest zaistnienie stanu faktycznego, z którym ustawodawca łączy powstanie zobowiązania. Zobowiązanie powstaje na mocy ustawy i jeżeli zostanie prawidłowo obliczone i zapłacone przez podatnika, organ nie jest zobowiązany do podejmowania jakichkolwiek działań związanych z jego realizacją. Podatnik jest zobowiązany do samodzielnego obliczenia wysokości podatku (samoobliczenie), podatek wykazany w deklaracji jest podatkiem do zapłaty. Dopiero ujawnienie nieprawidłowości w postępowaniu podatnika, nierealizującego wynikających z ustawy obowiązków obliguje organy podatkowe do podejmowania określonych przepisami prawa działań zmierzających do określenia zgodnej z prawem wysokości zobowiązania. W tym wypadku chodzi o zwrot środków publicznych otrzymanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach. Dotacja podlega zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, że została pobrana w nadmiernej wysokości. W takim wypadku,
odsetki od dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie 15 dniowego terminu zwrotu.
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie zawiera regulacji, takiej jak np. art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009; art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004: Obowiązek zwrotu, (...) nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach.
Umarzanie, odraczanie i rozkładanie na raty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym reguluje art. 64 ufp. Należności właściwy organ może umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym; umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.
Wobec tego, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony.