I GSK 103/24

I SA/Łd 230/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Cezary Koziński
Ewa Cisowska-Sakrajda /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Furmanek
Symbol z opisem
602  ceny
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 757
art. 24 ust. 6
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Cezary Koziński Asesor WSA Tomasz Furmanek Protokolant: Specjalista Agnieszka Kerszner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 27 listopada 2024 r. nr X/53/2024 w przedmiocie dopłat dla odbiorców wody 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Krośniewicach na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uchwałą nr X/53/2024 z 27 listopada 2024 r. w sprawie dopłat dla odbiorców wody Rada Miejska w Krośniewicach, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, 1575), zwanej u.s.g., i art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 757), zwanej u.z.z.w., ustaliła mieszkańcom sołectw W., F., S. i B. (części grupy taryfowej W1 i W2) dopłaty do opłat za wodę pobraną z gminnych urządzeń wodociągowych w wysokości odpowiadającej opłacie za 2 m3/miesiąc na każdą osobę zamieszkałą w danym gospodarstwie domowym (§ 1 pkt 1). Czasowy zakres obowiązywania dopłat ustalono na okres od dnia 1 stycznia 2025 r. do 31 grudnia 2025 r. (§ 2). Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego (§ 4).
Na uchwałę tą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył Wojewoda Łódzki zarzucając jej naruszenie art. 24 ust. 6 u.z.z.w. przez przyznanie dopłaty jedynie dla części grupy taryfowej W1 i W2 określonej w decyzji nr W.RTZ.70.109.2024/9 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 7 listopada 2024 r., w sytuacji gdy Rada mogła podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że przepis § 1 pkt 1 uchwały jest tożsamy z treścią § 1 uchwały Nr LXVI/398/23 Rady Miejskiej w Krośniewicach z 25 stycznia 2023 r. w sprawie dopłat do odbiorców wody, której nieważność została stwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 października 2023 r., I SA/Łd 549/23, utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2025 r., I GSK 103/24.
Skarżący powołał się na treść przepisu art. 24 ust. 6 u.z.z.w., zgodnie z którym rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług, a także na art. 24b i 24c ust. 2 i 27a u.z.z.w., z których wynika, że taryfa podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, z wyłączeniem taryfy zmienionej w związku ze zmianą stawki od podatku od towarów i usług. Organ regulacyjny, którym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zatwierdza taryfę w drodze decyzji. Zdaniem strony skarżącej, z treści tak skonstruowanych przepisów wynika, że dopłata, o której stanowi rada w podjętej uchwale, powinna odnosić się do ustalonych we właściwej decyzji wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców. Nie jest więc możliwe ustalanie dopłat dla poszczególnych podmiotów, wyszczególnionych i wymienionych w danej taryfowej grupie odbiorców.
Skarżący wskazał, że w realiach sprawy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wydał w dniu 7 listopada 2024 r. decyzję nr W.RTZ.70.109.2024/9, w której zatwierdził na okres 3 lat taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na terenie gminy Krośniewice. W załączniku do tej decyzji określił on wysokość cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i grupy odbiorców usług. Określne tam Grupa W1 i Grupa W2, których dotyczy zaskarżona uchwała, obejmują gospodarstwa domowe w ogólności a nie tylko mieszkańców wyszczególnionych sołectw. Zaskarżona uchwała nie objęła zatem wszystkich mieszkańców przynależnych do danej grypy taryfowej, lecz tylko ich część, przynależną jedynie do mieszkańców sołectw W., F., S. i B.
W odpowiedzi na tę skargę Rada Miejska w Krośniewicach podniosła, że wbrew twierdzeniom skarżącego, zaskarżona uchwała nie jest tożsama w swojej treści z uchwałą nr LXVI/398/23 Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 25 stycznia 2023 r., której nieważność stwierdził sąd w prawomocnym wyroku sygn. akt I SA/Łd 549/23. W zaskarżonej uchwale bowiem wskazano, że dopłaty dotyczą konkretnych grup taryfowych (taryfa W1 oraz W2) w odniesieniu do wszystkich mieszkańców poszczególnych sołectw. Tego rodzaju doprecyzowania nie było w uchwale z 2023 r. Zmiana ta stanowi odpowiedź na wskazania i ustalenia sądów administracyjnych orzekających w sprawach wynikających ze skargi na uchwałę nr LXVI/398/23 Rady Miejskiej w Krośniewicach z 25 stycznia 2023 r.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 ust. 6 u.z.z.w., Rada wskazała, że przepis ten nie zabrania ustalania dopłat dla konkretnego kręgu adresatów wyszczególnionego w ramach danej taryfowej grupy odbiorców, a zatem zaskarżona uchwała go nie narusza. Uchwała odnosi się bowiem do danej grupy taryfowej, w ramach której ustala zasady w zakresie dopłat do opłat za pobraną wodę dla konkretnej grupy adresatów, tj. mieszkańców wyróżnionych w uchwale sołectw.
Rada podkreśliła, że tożsame uchwały były podejmowane w poprzednich latach i nie były kwestionowane (przez Wojewodę Łódzkiego i RIO w Łodzi), a ponadto za każdym razem były podejmowane jednomyślnie. Istotą przedmiotowej uchwały i wcześniej wydawanych uchwał jest bowiem zrekompensowanie niektórym mieszkańcom gminy Krośniewice ograniczonego dostępu do wody zdatnej do użytku (w szczególności wody pitnej). Wyróżnione w zaskarżonej uchwale sołectwa: W., F. S. czy też B. leżą w bezpośrednim sąsiedztwie wysypiska śmieci funkcjonującego na terenie gminy Krośniewice. W konsekwencji, mieszkańcy tych sołectw mają znacznie ograniczony dostęp do wody. Potencjalne ryzyko skażenia gleby znacząco utrudnia, a w niektórych miejscach uniemożliwia czerpanie wody z innych źródeł niż urządzenia wodociągowe obsługiwane przez gminę Krośniewice (np. studnie głębinowe). Celem zaskarżonej uchwały było więc zrekompensowanie mieszkańcom konkretnych sołectw (w ramach konkretnych grup taryfowych) ich niekorzystnej sytuacji. Z kolei objęcie wszystkich mieszkańców gminy Krośniewice przedmiotową uchwałą byłoby nieuzasadnione (z finansowego punktu widzenia) i niesprawiedliwe. Gmina nie posiada bowiem środków pozwalających na objęcie uchwałą całej grupy taryfowej, tj. wszystkich mieszkańców gminy Krośniewice (ok. 9-10 tys. osób) a liczba mieszkańców wyróżnionych sołectw wynosi niespełna kilkaset osób (ok. 300 osób).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Również zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), zwanej p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem.
W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (147 § 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. judykatura przyjmuje pogląd, że "wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 roku, sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 roku, sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Przyjmuje się, że "nieistotne naruszenia prawa" obejmują naruszenia mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości (...). Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy" (tak wyrok WSA w Opolu z dnia 3 stycznia 2018 r., II SA/Op 554/17, Lex nr 2432690). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa" (tak. np. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2020 r., II SA/Łd 213/12).
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż doszło w niej do przekroczenia zakresu ustawowego upoważnienia zawartego w art. 24 ust. 6 u.z.z.w., co stanowi istotne naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały oraz pociąga za sobą stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a).
Dla dokonania prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały aktualny pozostaje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2025 r., I FSK 103/24, wydany w przedmiocie skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Krośniewicach z 25 stycznia 2023 r. nr LXVI/398/23 w sprawie dopłat dla odbiorców wody na okres od dnia 1 stycznia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Problem występujący w obecnie kontrolowanej uchwale jest tożsamy jak w sprawie zakończonej tym wyrokiem. Wyrokiem tym NSA oddalił skargę kasacyjną Rady Miejskiej w Krośniewicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 października 2023 r., I SA/Łd 549/23, uwzględniającego skargę Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Krośniewicach z 25 stycznia 2023, stwierdzając jej nieważność.
Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Co prawda Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie kontroluje inną uchwałę tego samego organu – Rady Miejskiej w Krośniewicach, jednak wbrew stanowisku tego organu, rozpoznawana obecnie skarga dotyczy analogicznego problemu prawnego i faktycznego, co więcej – analogicznej uchwały wydanej przez ten sam organ w takiej samej sprawie dotyczącej jedynie kolejnego okresu czasowego.
Takiej oceny Sądu nie mogą zmienić zredagowane sformułowania, które zdaniem Rady mają zmieniać zakres znaczeniowy poszczególnych postanowień uchwały. Obecnie zaskarżona uchwała w § 1 pkt 1 stwierdza, że "ustala się dopłatę do opłat za wodę pobraną z gminnych urządzeń wodociągowych ustalonych w taryfie dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla wszystkich mieszkańców sołectw W., F., S. i B. (część grupy, taryfowej W1 i W2). Pkt 2 tego przepisu precyzuje, że "wysokość dopłaty odpowiada cenie za 2 m3 miesięcznie na każdą osobę zamieszkałą w danym gospodarstwie domowym". Rada wprawdzie słusznie wskazuje w odpowiedzi na skargę, że przepis § 1 zaskarżonej uchwały nie jest tożsamy z treścią § 1 uchwały będącej przedmiotem poprzednich, cytowanych orzeczeń sądowych, który brzmiał: § 1.1. Mieszkańcom sołectw W., F., S. ustala się dopłaty do: opłat za wodę pobraną z gminnych urządzeń wodociągowych w wysokości odpowiadającej opłacie za 2m3 /miesiąc na osobę zamieszkałą w danym gospodarstwie domowym. 2. Dopłaty wynikające z ust. 1 Burmistrz Krośniewic przekaże Miejskiemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Krośniewicach po uprzednim przestawieniu faktury. A obecna zmiana treści § 1 stanowi, jak argumentuje Rada, odpowiedź na wskazania i ustalenia sądów administracyjnych orzekających w sprawach ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę dotyczącą roku 2023, I SA/Łd 549/23 oraz I GSK 103/24. Niemniej jednak Sąd zauważa, że zgodnie z wykładnią powyższych orzeczeń sądowych, Rada już nie kwestionuje tego, że uchwała rady miejskiej o dopłatach dla odbiorców wody jest aktem prawa miejscowego i wobec tego powinna zostać ogłoszona w dzienniku urzędowym, a brak takiego ogłoszenia stanowi istotne naruszenie prawa. W konsekwencji wprowadziła do kontrolowanej uchwały przepis § 1, zgodnie z którym uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województw Łódzkiego. Problem charakteru uchwały takiej jak zaskarżona i obowiązku jej publikacji obecnie już nie występuje.
Poprzednio podjęte wyroki sądowe: przez WSA w Łodzi, I SA/Łd 549/23, i Naczelny Sąd Administracyjny, I GSK 103/24, wskazywały jednak, poza charakterem samej uchwały, na jeszcze jedno poważne uchybienie - naruszenia upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 24 ust. 6 u.z.z.w. Naruszenie to NSA uznał wprost za niedopuszczalne. Uchybienie to nie zostało przez organ wyeliminowane i w kontrolowanej aktualnie uchwale zostało powielone.
Tymczasem, jak wynika z przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.
Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Wobec stwierdzenia wykroczenia przez Radę poza zakres ustawowego uregulowania, zawartego w art. 24 ust. 6 u.z.z.w., zachowują swoja aktualność argumenty zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi, I SA/Łd 549/23, które stanowiły podstawę stwierdzenia nieważności poprzedniej uchwały w tym samym przedmiocie, a następnie zostały zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę je podziela i uznaje za własne.
Zgodnie z art. 24 ust. 6 u.z.z.w. rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Z treści tego przepisu wynika, że uchwała tego rodzaju jest aktem prawa miejscowego, ponieważ zawiera normy generalne i abstrakcyjne, odnoszące się m.in. do mieszkańców gminy, nadając im określone uprawnienia, a krąg tych osób może być zmienny w czasie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 19 grudnia 2018 r., II SA/Gl 982/18, LEX nr 2608283). Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie go z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych, okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Powszechne obowiązywanie oznacza prawną możliwość regulowania postępowania wszystkich kategorii adresatów prawa i obywateli, organów państwowych, osób prawnych i organizacji społecznych. W rezultacie cechą odróżniającą akt normatywny generalny od aktu indywidualnego jest to, iż akt administracyjny indywidualny reguluje prawne stosunki między organem a daną jednostką (adresatem aktu) w indywidualnym przypadku, zaś akt normatywny generalny ustala normę prawną mającą regulować stosunek społeczny pewnej kategorii, mogący powstać między organem a każdą nieznaną z góry jednostką (B. Dolnicki [w:] M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, R. Marchaj, C. Martysz, A. Matan, T. Moll, A. Wierzbica, B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2021, art. 40, art. 41).
Zaskarżona uchwała nosi cechy aktu prawa miejscowego, ponieważ odnosi się do niezindywidualizowanego podmiotu (mieszkańcy sołectw W., F., S. i B.) i nie ma skonkretyzowanego, lecz abstrakcyjny przedmiot (dopłata do opłat za wodę pobraną z gminnych urządzeń wodociągowych).
Przepis art. 24 ust. 6 u.z.z.w. stanowi, że rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Przez "taryfową grupę odbiorców usług" rozumie się odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi (art. 2 pkt 13 u.z.z.w.). Zasady zatwierdzania taryfy określa przepis art. 24b ustawy. Stanowi on, że taryfa podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, z wyłączeniem taryfy zmienionej w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług (ust. 1). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przekazuje organowi regulacyjnemu wniosek o zatwierdzenie taryfy w terminie 120 dni przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy (ust. 2). Wniosek, o którym mowa w ust. 2, zawiera określenie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, gminy, na terenie której działa to przedsiębiorstwo, gminy, na terenie której ma obowiązywać taryfa, oraz okresu obowiązywania taryfy (ust. 3). Po dokonaniu oceny zgodności taryfy z przepisami prawa organ regulacyjny zatwierdza taryfę w drodze decyzji (art. 24c ust. 2 ustawy). Organem regulacyjnym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (art. 27a ust. 1 ustawy).
W aktach sprawy znajduje się decyzja organu regulacyjnego z 7 listopada 2024 r., wydana na wniosek Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Krośniewicach, o zatwierdzeniu taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy Krośniewice na okres 3 lat. W decyzji tej wyróżniono 5 taryfowych grup odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki, o której mowa w art. 2 pkt 13 u.z.z.w. Są to m.in. indywidualni odbiorcy usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę, pobierający wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (gospodarstwa domowe), rozliczani na podstawie wskazań wodomierza w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, otrzymujący fakturę (Grupa W1), odbiorcy usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę, korzystający z lokalu w budynku wielolokalowym, pobierający wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (gospodarstwa domowe), rozliczani na podstawie wskazań wodomierza w 1-miesięcznym okresie rozliczeniowym, otrzymujący fakturę (Grupa W2) oraz inni, nie będący gospodarstwem domowym (Grupy W3, W4 i W5).
Na podstawie art. 24 ust. 6 u.z.z.w. rada gminy mogła zatem podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Jednak w 1 § 1 zaskarżonej uchwały organ wykroczył poza zakres ustawowego upoważnienia ustalając dopłatę jedynie dla "części grupy taryfowej W1 i W2", jak wprost wskazuje ten przepis w swojej końcowej części ujętej w nawias. Organ podjął zatem uchwałę dotyczącą tylko części grupy taryfowej W1 i W2, co z punktu widzenia zakresu upoważnienia z art. 24 ust. 6 u.z.z.w. było niedopuszczalne, i co stwierdził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku, I GSK 103/24, w analogicznej sprawie Rady dotyczącej podobnej sytuacji faktycznej i prawnej. Stwierdzone wykroczenie poza upoważnienie ustawowe wynikające z przepisu art. 24 ust. 6 u.z.z.w. stanowi więc naruszenie art. 40 ust. 1 u.s.g. i musi prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a.
Takiej oceny nie może zmienić podniesiony w odpowiedzi na skargę (i podnoszony też w toku uprzednio rozpoznawanej przez tutejszy Sąd sprawy o sygn. akt sygn. akt I SA/Łd 549/23) argument celowościowy o charakterze ekonomicznym, iż celem uchwały było zrekompensowanie niektórym mieszkańcom gminy ograniczonego dostępu do wody zdatnej do użytku (w szczególności pitnej), co dotyczy mieszkańców wskazanych w uchwale sołectw, które leżą w bezpośrednim sąsiedztwie wysypiska śmieci. Dla rozstrzygnięcia Sądu nie ma też znaczenia podnoszona przez organ okoliczność, że w poprzednich latach uchwały takie były podejmowane i nikt ich nie kwestionował. Sąd nie może bowiem oceniać celowości działań uchwałodawczych rady gminy, lecz zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., wyłącznie ich zgodność z prawem.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzekł, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).
dch