I GSK 1028/24

I GSK 1028/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /sprawozdawca/
Michał Kowalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Uzasadnienie
Sygn. powiązane
III SA/Łd 811/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-03-20
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2157
art. 10a ust. 1, ust. 1a i ust. 1b
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6, art. 8, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 par. 4, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 811/23 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 12 października 2023 r. nr 497/2023 w przedmiocie przyznania pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 20 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 811/23 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z 12 października 2023 r. (nr 497/2023) o odmowie przyznania skarżącemu pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy, uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Koluszkach z 5 września 2023 r. (nr 0084-2023-000008).
Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organy administracji i przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że w dniu 19 czerwca 2023 r. K. Z. złożył w systemie ARiMR wniosek o przyznanie pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy.
We wniosku producent oświadczył, że dokonał sprzedaży podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu, skupu lub przetwórstwa zbóż lub nasion oleistych: żyta, jęczmienia, owsa, pszenżyta, mieszanek zbożowych lub nasion rzepaku lub rzepiku w okresie od dnia 1 grudnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2023 r. lub kukurydzy w okresie od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 30 czerwca 2023 r. Do wniosku załączył fakturę VAT RR 01/2023 dokumentują sprzedaż w dniu 3 stycznia 2023 r. 52,54 ton kukurydzy.
Organ I instancji decyzją z 5 września 2023 r. odmówił przyznania K. Z. wnioskowanej pomocy, podnosząc, że wnioskodawca nie przedstawił faktur dokumentujących sprzedaż zbóż we wskazanych okresach, a w konsekwencji nie została spełniona przesłanka przyznania pomocy, o której mowa w § 3 ust. 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych (Dz.U. z 2023 r., poz. 762).
W odwołaniu od tej decyzji K. Z. podniósł m. in., że w wyniku błędu, wniosek o wsparcie dla rolników, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy, złożył w formie elektronicznej do programu sprzedaży kukurydzy w okresie od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r., podczas gdy powinien być złożony w formie pisemnej do ARiMR do programu, który obowiązywał dla rolników, którzy sprzedali kukurydzę w okresie od 1 grudnia 2023 r. do 14 kwietnia 2023 r. Błąd został popełniony przy składaniu wniosku, w wyniku licznych programów i braku systemowego rozwiązania, które by zablokowało możliwość złożenia wniosku z fakturą, która nie odpowiada dacie naboru. Odwołujący się dodał, że aby uniknąć błędu przy składaniu wniosku korzystał z pomocy pracownika Powiatowego Zespołu Doradztwa Rolniczego w Brzezinach.
Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z 12 października 2023 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy odnosząc się do wyjaśnień K. Z., że jego intencją było złożenie wniosku o inną formę pomocy, obejmującą sprzedaż kukurydzy w okresie udokumentowanym fakturą z 3 stycznia 2023 r., tj. w okresie od dnia 1 grudnia 2022 r. do dnia 14 kwietnia 2023 r., zgodnie z § 13zt rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187), zaś w wyniku błędu pracownika został złożony wniosek o pomoc obejmującą sprzedaż kukurydzy w okresie 15 kwietnia 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r., zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r., podkreślił, że organy ARiMR są związane określonym zakresem żądania strony. W związku z tym wobec niezłożenia wraz z wnioskiem faktur sprzedaży żyta, jęczmienia, owsa, pszenżyta, mieszanek zbożowych lub nasion rzepaku lub rzepiku w okresie od dnia 1 grudnia 2022 r. do dnia 15 lipca 2023 r. lub kukurydzy w okresie od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r. organ I instancji zasadnie odmówił przyznania stronie wnioskowanej pomocy.
Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR dodał, że w części III wniosku ("Oświadczenia i zobowiązania") skarżący oświadczył, że "znane są mu zasady przyznawania wnioskowanej pomocy określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2023 r. (...)". Wobec powyższego składając wniosek, przed jego wysłaniem w systemie ARiMR, strona powinna zapoznać się z jego treścią, zwłaszcza w przypadku, gdy przy wypełnianiu wniosku brała udział osoba trzecia.
Organ odwoławczy nadmienił, że termin na złożenie wniosku o przyznanie pomocy do sprzedaży kukurydzy w okresie od 1 grudnia 2022 r. do 14 kwietnia 2023 r., tj. w okresie udokumentowanym fakturą z 3 stycznia 2023 r., upłynął w dniu 30 czerwca 2023 r. Jest to termin materialny, co oznacza, że po jego upływie wygasa prawo do żądania przyznania pomocy i wniosek złożony z uchybieniem terminu nie może skutkować wszczęciem postępowania w sprawie przyznania pomocy (§ 13zt rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r.).
K. Z. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na opisaną decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi z 12 października 2023 r. podniósł, że z art. 10a ust. 1a pkt 1 i 3 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2022 r. poz.2157 ze zm.) wynika, że organ administracji publicznej stoi na straży praworządności, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Skarżący podkreślił, że poprzez konieczność wypełnienia wniosku przez Platformę Usług Elektronicznych oraz brak mechanizmu "blokowania" błędnych danych wprowadzonych do wniosku naruszone zostały powyższe przepisy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 20 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 811/23, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.", uchylił decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z 12 października 2023 r. Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji naruszyły art. 8 § 1 k.p.a. oraz art.10 a ust.1a pkt 1 ustawy o ARiMR i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji podał, że dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy przewidziano pomoc finansową określoną w dwóch różnych aktach prawnych.
W rozporządzeniu Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U z 2015r. poz.187 ze zm.), przewidziano pomoc producentom rolnym, którzy w okresie od 1 grudnia 2022 r. do 14 kwietnia 2023 r. dokonali sprzedaży kukurydzy między innymi podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu, skupu lub przetwórstwa zbóż jak również podmiotom skupującym zboże w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą. Wniosek o przyznanie takiej pomoc winien być złożony na formularzu opracowanym przez Agencję w terminie do 30 czerwca 2023 r. (termin ten później został przedłużony do 15 lipca 2023 r.). Do wniosku należało dołączyć fakturę VAT potwierdzającą sprzedaż kukurydzy w okresie od 1 grudnia 2022 r. do 14 kwietnia 2023 r.
W rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 kwietnia 2023 r. przewidziano natomiast pomoc rolnikom, którzy między innymi dokonali sprzedaży kukurydzy w okresie od 15 kwietnia 2023 r. do 30 czerwca 2023 r. podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu, skupu lub przetwórstwa zbóż lub nasion oleistych jak również podmiotom skupującym zboża lub nasiona oleiste w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą. Wniosek o przyznanie tej pomocy winien być złożony za pomocą systemu teleinformatycznego agencji w terminie od 1 czerwca 2023 r. do 14 lipca 2023 r. Do wniosku należało dołączyć faktury VAT potwierdzające sprzedaż kukurydzy w okresie do 15 kwietnia 2023 r. do 30 czerwca 2023 r.
WSA w Łodzi, odwołując się do wniosku skarżącego oraz jego wyjaśnień złożonych w toku postępowania oraz na rozprawie podał, że K. Z. na skutek błędu złożył w formie elektronicznej wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach programu określonego przepisami rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r. (tzn. dla sprzedających kukurydzę w okresie od 15 kwietnia 2023 r. do 30 czerwca 2023 r.), nie zaś wniosek (w formie papierowej) o pomoc finansową określoną w przepisach rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r. Skarżący skorzystał z pomocy pracownika Powiatowego Zespołu Doradztwa Rolniczego w B., do którego - jak przyznał - miał pełne zaufanie i podpisał wniosek będąc przekonany o prawidłowym jego sporządzeniu.
W sytuacji gdy istniała oczywista rozbieżność (sprzeczność) między treścią wniosku a treścią jego załącznika, to organ winien niezwłocznie wezwać skarżącego do wyjaśnienia tej rozbieżności poprzez wskazanie czy faktycznie chodzi mu o przyznanie pomocy dla sprzedających kukurydzę w okresie od 15 kwietnia do 30 czerwca 2023 r. czy - z uwagi na fakturę sprzedaży kukurydzy z 3 stycznia 2023 r., o pomoc dla sprzedających kukurydzę w okresie do 1 grudnia 2022 r. do 14 kwietnia 2023 r., przyznawaną na podstawie rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r. Obowiązek organu administracji wyjaśnienia oczywistej sprzeczności treści wniosku z treścią załącznika wynika nie tylko z art. 10a ust.1 pkt 1 ustawy o ARiMR, ale także z określonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, którego stosowanie nie zostało wyłączone przez art.10a ust.1 ustawy o ARiMR.
Jak wyjaśnił skarżący na rozprawie, w poprzednich latach wiele razy otrzymywał różne płatności obszarowe i gdy zdarzały się jakieś błędy lub braki w złożonym wniosku pracownik biura powiatowego agencji zawsze informował go o tym telefonicznie. Gdyby pracownik Agencji poinformował go telefonicznie o rozbieżności treści wniosku z treścią załącznika to niezwłocznie złożyłby prawidłowy wniosek o przyznanie pomocy w formie papierowej. W niniejszej sprawie tak się jednak nie stało gdyż żaden z pracowników organu nie poinformował skarżącego o oczywistej rozbieżności miedzy treścią wniosku a treścią jego załącznika.
Sąd I instancji dodał, że prawidłowe jest stanowisko organu, że jest związany treścią wniosku rolnika (producenta rolnego). Ubiegający się o przyznanie pomocy jest zobowiązany dochować należytej staranności w wypełnieniu wniosku i ponosi odpowiedzialność za prawidłowość i rzetelność złożonego wniosku oraz obciążają go wszystkie skutki błędów i zaniedbań w sporządzeniu wniosku.
W rozpoznawanej sprawie błędu w sporządzeniu wniosku pomocowego dopuścił się w istocie pracownik ośrodka doradztwa rolniczego, który jest niejako profesjonalistą w udzielaniu pomocy rolnikom chcącym uzyskać środki finansowe w ramach różnych programów pomocowych. Można zrozumieć tłumaczenia skarżącego złożone na rozprawie, że nie czytał on wniosku przed jego podpisaniem bo miał pełne zaufanie do kompetencji pracownika Ośrodka.
Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżył wyrok WSA w Łodzi skargą kasacyjną w całości, domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi K. Z. na decyzję z 12 października 2023 r., ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Organ administracji zarzucił temu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie:
1. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 tej ustawy oraz w związku z art. 64 § 2 k.p.a. i w związku z przepisem art. 61 § 1 k.p.a. i art. 6 k.p.a. w związku z § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 b tiet jeden i dwa rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektora zbóż i nasion oleistych (Dz. U. 2023, poz. 762) oraz w związku z przepisem art. 6 i art. 10a ust.1a pkt 1 ustawy o ARiMR, przez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z uwagi na błędne przyjęcie, że z uwagi na istnienie oczywistej rozbieżności między treścią wniosku, a jego załącznikiem organ winien wezwać stronę do uzupełnienie braków formalnych wniosku o pomoc w trybie przepisu art. 64 § 2 k.p.a., w sytuacji gdy rozbieżność między wnioskiem, a załącznikiem do wniosku w żadnej mierze nie była oczywista, a załącznik do wniosku stanowił de facto dokument księgowy świadczący o sprzedaży kukurydzy, czyli był to dowód na hipotetyczne spełnienie, bądź nie przesłanek przyznania wnioskowanej pomocy, a nie załącznik do wniosku w znaczeniu integralnej jego części, natomiast organ nie był w stanie przed merytorycznym rozpoznawaniem wniosku złożonego w ramach rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektora zbóż i nasion oleistych, dokonać wstępnej analizy wniosku i wezwać do uzupełnienia braków, gdyż złożony przez beneficjenta wniosek był kompletnie wypełniony i zawierał zaznaczone stosowne oświadczenia, które w swojej treści nie budziły żadnych wątpliwości, a przy tym wnioskodawca potwierdził podpisem, oświadczenia i zobowiązania, jakie złożył w związku ze złożeniem określonego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego objętego wnioskiem, którego podstawą było powołane rozporządzenie, co potwierdził także Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 tej i art. 151 tej ustawy w zw. z art. 50 § 1, art. 61 § 1, art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3b tiret jeden i dwa rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektora zbóż i nasion oleistych (Dz. U. 2023, poz. 762) i § 13 zt rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 roku w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2015, poz. 187 ze zmianami) w zw. z art. 6 i art. 10a ust 1 i 1a pkt 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i art. 7 Konstytucji RP, przez błędne uchylenie decyzji organów obu instancji i uznanie, że organ winien wezwać stronę do wyjaśnień o jaką pomoc się ubiega, w sytuacji gdy - jak wynika z odwołania - beneficjent miał świadomość, że złożył niewłaściwy wniosek, zatem nie było, wbrew stanowisku Sądu podstaw do wzywania do wyjaśnień i wezwanie do złożenia faktury, która mogłaby się hipotetycznie odnosić do wniosku złożonego przez stronę w ramach rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r., gdyż strona przyznała, że taką fakturą nie dysponuje i nie złożyła wniosku na podstawie § 13 zt rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r.,
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 141 § 4, art. 153 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1, art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3b tiret jeden i dwa rozporządzenia Rady Ministrów z 21 kwietnia 2023 r. oraz § 13 zt rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w zw. z art. 10a ust 1 i 1a pkt 1 ustawy o ARiMR, przez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z dyrektywami wynikającymi z tego przepisu, gdyż wbrew wskazaniom co do dalszego postępowania, nie ma podstaw do wzywania strony do przedłożenia właściwego dowodu dokonania sprzedaży zboża, bo takiego dowodu strona nie posiadała, a także do zakreślenia stronie terminu do ewentualnego uzupełnienie braku przez złożenie prawidłowego wniosku w prawidłowej formie to jest w formie papierowej, tj. w oparciu o przepisy rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł m. in., że mimo, że Sąd tego wprost nie wyartykułował, niemniej jeżeli przyjmuje w toku uzasadnienia na każdym jego etapie istnienie w sprawie oczywistej rozbieżności, to należy przyjąć, że założył że organ administracji winien na wstępnym etapie badania wniosku wychwycić merytoryczną nieprawidłowość i uznać ją za brak formalny wniosku na podstawie przepisu art. 64 § 2 k.p.a. Stanowisko to nie jest prawidłowe ponieważ formularz o udzielenie pomocy na podstawie rozporządzenia z 2023 r. jest jasny i czytelny. Ponadto rozbieżność między wnioskiem a fakturą nie może być usunięta w trybie art. 64 § 2 k.p.a. , nie była to rozbieżność ani oczywista, ani taka, którą organ mógł i powinien wychwycić na etapie wpływu wniosku, aby zastosować wezwanie do uzupełnienia braku formalnego.
Beneficjent powinien bezwzględnie zweryfikować prawidłowość wniosku, w tym to, czy faktura odnosi się do okresu, za który domaga się pomocy i wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie ma podstaw do "przerzucania" tego zadania na organ, w tym wymagania od niego kontaktu telefonicznego organu ze stroną. Jest to "nadwyrężenie", przekroczenie zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie jego uczestników do organów i prowadzi w istocie do wniosku, że beneficjent może "bezrefleksyjnie" składać wniosek o udzielenie pomocy. Zastosowana w sprawie wobec strony całkowita amnestia i zwolnienie jej z odpowiedzialności za jej działania jako inicjatora postępowania, jest zupełnie nie do zaakceptowania w sytuacji, gdy mamy do czynienia z producentem rolnym, czyli także profesjonalnym podmiotem, który zresztą nie od dziś ubiega się i otrzymuje pomoc w ramach działalności Agencji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Z niespornych między stronami okoliczności sprawy wynika, że w dniu 19 czerwca 2023 r. K. Z. złożył wniosek o przyznanie pomocy rolnikom działającym w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy. Do wniosku dołączył fakturę VAT z 3 stycznia 2023 r. dokumentującą sprzedaż 52,54 ton kukurydzy.
Organ administracji odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy podając w decyzji, że we wniosku zadeklarowano fakturę sprzedaży kukurydzy spoza okresu sprzedaży wskazanego w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych (Dz.U. z 2023r., poz. 762, z późn. zm.).
Dołączona do wniosku faktura VAT dotyczy sprzedaży kukurydzy w dniu 3 stycznia 2023 r., a nie w wymaganym w tym rozporządzeniu okresie od 15 kwietnia 2023 r. do 30 czerwca 2023 r.
We wniosku o udzielenie pomocy złożonym 19 czerwca 2023 r. K. Z. oświadczył, że dokonał sprzedaży: żyta, jęczmienia, owsa, pszenżyta, mieszanek zbożowych lub nasion rzepaku lub rzepiku w okresie od dnia 1 grudnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2023 r. lub kukurydzy w okresie od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 30 czerwca 2023 r. i że znane mu są zasady przyznawania wnioskowanej pomocy określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych. Z akt administracyjnych sprawy wynika ponadto, że ten wniosek został poddany kontroli przez organ udzielający pomocy pod względem zgodności i kompletności. W karcie weryfikacji wniosku z 27 lipca 2023 r. podpisanej przez pracowników Agencji : sporządzającego - kontrolera danych i sprawdzającego -kierownika Biura Powiatowego Agencji stwierdzono w pkt 3, że dane z wniosku są zgodne z danymi na fakturach.
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w art. 10a ust. 1, 1a i 1b stanowi, że jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81 (ust. 1).
W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (ust. 1a).
Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 1b).
W postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych przez ARiMR nie wyłączono natomiast stosowania m. in. art. 6, 8, 80 k.p.a.
W bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym stosowania tych przepisów (ze szczególnym uwzględnieniem art. 8 k.p.a.) podkreśla się, że z przepisu art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR wynika, że zasadniczo w postępowaniu organy ARiMR nie stosują tych przepisów k.p.a., które nakładają na nie obowiązek podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. W postępowaniach tych inicjatywa dowodowa pozostawiona jest, co do zasady, stronie, co nie wyłącza obowiązku organów wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego na mocy art. 80 k.p.a. (np. wyrok z dnia 17 lipca 2025 r., I SA/Ke 240/25). Niemniej jednak pewne obowiązki organów prowadzących postępowania w takich sprawach wywodzono z treści art. 6, 8 i 80 k.p.a.
W wyroku z 26 września 2012 r., I OSK 1094/11, NSA stwierdził, że "zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Z zasady zaufania obywateli do organów państwa wynika, że jeśli treść i charakter pism składanych przez stronę budzi wątpliwości, organ administracji powinien dążyć do ustalenia rzeczywistej woli strony, W tym celu powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (np. wyrok WSA w Łodzi z 17 lutego 2009 r., II SA/Łd 806/08, wyrok z 29 września 2023 r. II SA/Po 318/23 por. też wcześniejsze orzeczenia, np. wyrok NSA z 18.lutego 1994 r., SA/Wr 1587/93, wyrok NSA z 18.stycznia 1999 r., IV SA 166/98, wyrok NSA z 2 czerwca 1999 r., I SA 1511/98).
Obowiązek wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego ciążący na organie administracyjnym (art. 80 k.p.a.) obejmuje również ustalenie przez ten organ treści rzeczywistego żądania strony, w szczególności, gdy pojawią się wątpliwości co do rzeczywistych żądań strony pod adresem organu. Także obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości (wyrok z 27 września 2022 r. II SA/Bd 662/22).
Co do zasady, omyłkowe oznaczenie żądania strony nie powinno jej szkodzić, kluczowa jest obiektywnie odczytywana intencja sporządzającego pismo. Organy winny były kierować się całą treścią pisma skarżącego i wynikającą z niej intencją co do kierowanego do organu żądania/wniosku. Ewentualne wątpliwości w tym przedmiocie winny zostać wyjaśnione poprzez skierowane do strony skarżącej wezwanie o doprecyzowanie pisma.
Kwestią, która należy do kanonu postępowania administracyjnego już od wielu lat jest to, że w odniesieniu do każdego pisma wniesionego do organu, czy też za pośrednictwem organu, o dalszym jego biegu, niezależnie od nadanej przez wnoszącego nazwy, decyduje treść pisma. Mylne lub wątpliwe co do intencji strony oznaczenie pisma nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu. Odczytanie treści pisma strony w sposób dosłowny (ścisły) może być potraktowane jako nadmierny formalizm w stosowaniu prawa, nie dający się pogodzić z przekrojową, ogólnosystemową zasadą procesową pozwalającą na zachowanie "granic rozsądku" w egzekwowaniu wymogów formalnych od obywatela - a zakotwiczoną w takich normach konstrukcyjnych Kodeksu postępowania administracyjnego, jak np. zasada praworządności (art. 6), czy zasada zaufania (art. 8 § 1) - zasadą falsa demonstratio non nocet. W jej myśl znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie (wyrok z dnia 16 października 2024 r., III SA/Wa 1440/24).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok Sądu I instancji oceniany z uwzględnieniem przytoczonych wyżej poglądów orzecznictwa sądowego na temat zasad postępowania administracyjnego, w zakresie wyznaczonym zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), należy uznać za prawidłowy.
Po pierwsze, przepis art. 8 k.p.a., którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej, ma dwa paragrafy dotyczące różnej, chociaż powiązanej ze sobą materii. Organ tego nie uwzględnił, nie wyjaśnił też w uzasadnieniu skargi, czego konkretnie ten zarzut dotyczy. W orzecznictwie przyjmuje się, że uzasadnianie zarzutu kasacyjnego jest istotnym elementem skargi kasacyjnej, którego nie można usunąć poprzez wezwanie do uzupełnienia braków (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt I FSK 1146/23, LEX nr 3650696, wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt. III FSK 1458/22, LEX nr 3636838.).
Po drugie, w skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty procesowe, dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji głównie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151 i art. 153 tej ustawy oraz w związku z art. 64 § 2, art. 61 § 1, art. 50 k.p.a., a także art. 6 i 8 k.p.a. Te zarzuty zmierzają przede wszystkim do zakwestionowania konkluzji Sądu co do istnienia oczywistej rozbieżności pomiędzy treścią wniosku o przyznanie pomocy a załącznikiem - fakturą sprzedaży i konsekwencji z tego wynikających.
Według art. 134 § 1 p.p.s.a., "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną", a jego naruszenie może mieć miejsce wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2395/10; LEX nr 1138160). Zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu I instancji nie wykracza poza granice sprawy, ponieważ Sąd ograniczył się wyłącznie do przypuszczenia, że powiadomienie K. Z. o rozbieżnościach pomiędzy wnioskiem, a załącznikiem mogłoby spowodować złożenie przez niego prawidłowego wniosku.
W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie orzekał w warunkach związania wcześniejszym prawomocnym orzeczeniem, w związku z powyższym sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., należało również uznać za całkowicie chybiony.
NSA nie uznaje wreszcie za uzasadniony zarzut naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a,, w którym ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji bardzo obszernie i klarownie przedstawił okoliczności faktyczne sprawy i prawną ich ocenę, dlatego też nie można Sądowi zarzucić naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Tym samym NSA uznaje, że zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania nie mają usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji prawidłowo oceniając zaskarżone decyzje organów obu instancji podjęte w tej sprawie i w konsekwencji uchylając te decyzje nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 i art. 134 § 1 p.p.s.a.
Konkludując, z niezakwestionowanych przez autora skargi kasacyjnej okoliczności faktycznych sprawy, ustalonych przez organy administracji i przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, ze wniosek K. Z. o udzielenie pomocy, złożony 19 czerwca 2023 r. w formie elektronicznej niewątpliwie był obarczony oczywistym błędem. Wynika z niego, że wnioskodawca miał na uwadze pomoc udzielaną na podstawie w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych. Jednakże wnioskodawca dołączył do wniosku fakturę sprzedaży kukurydzy, która ze względu na datę sprzedaży (3 stycznia 2003 r.) nie spełniała warunków określonych tym rozporządzeniem. Istniała zatem wyraźna sprzeczność pomiędzy treścią wniosku o udzielenie pomocy a treścią załącznika (faktury). Ta sprzeczność nie została zauważona (albo została zaakceptowana) przez organ w ramach przeprowadzonej w dniu 27 lipca 2023 r. kontroli wniosku pod względem zgodności i kompletności. Konsekwencje tego błędu organ zastosował dopiero w decyzji z 5 września 2023 r. odmawiając wnioskodawcy przyznania pomocy z tego właśnie powodu.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, że taka oczywista rozbieżność pomiędzy treścią wniosku o przyznanie pomocy, a treścią załącznika (faktury sprzedaży kukurydzy) stanowiącego uzasadnienie przyznania pomocy istniała i w tej sytuacji organ powinien niezwłocznie powiadomić wnioskodawcę o tej rozbieżności. Takie wyjaśnienie byłoby istotne dlatego, że w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy (19 czerwca 2023 r.) K. Z. miał prawną możliwość uzyskania pomocy związanej ze sprzedażą kukurydzy na innej podstawie prawnej - rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, które przewidywało udzielanie pomocy finansowej producentowi rolnemu, który dokonał sprzedaży pszenicy, gryki lub kukurydzy podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu, skupu lub przetwórstwa zbóż, jak również podmiotom skupującym zboża w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą, w okresie od dnia 1 grudnia 2022 r. do dnia 14 kwietnia 2023 r. i który złożył wniosek o pomoc do 30 czerwca 2023 r. (§ 13zt ust. 1,2 i 3 rozporządzenia).
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną. Dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.