I GSK 1026/21

I GSK 1026/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący/
Piotr Kraczowski
Piotr Pietrasz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Sygn. powiązane
I SA/Rz 875/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2021-04-15
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 875/20 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 27 października 2020 r. nr RP-VIII.1511.04.2020.MU w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. T. na rzecz Zarządu Województwa Podkarpackiego 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 875/20 oddalił skargę A. T. na decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 27 października 2020 r., nr RP-VIII.1511.04.2020.MU w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty ze środków europejskich pobranych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.
I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. , dalej: p.p.s.a.) skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art 151 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 - dalej: k.p.a.), poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że organy administracyjne obu instancji nie przeprowadziły postępowania w sprawie w sposób wyczerpujący, rzetelny i z zachowaniem zasady wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Najistotniejsze okoliczności w sprawie, związane ze zwłoką organu pierwszej instancji (Instytucji Pośredniczącej) w zakresie realizacji własnych obowiązków wynikających z zawartej umowy o dofinansowanie, zostały przedstawione w sposób niepełny i zaburzający obraz sprawy, co skutkowało błędnym ustaleniem, że to na skarżącej spoczywa cała odpowiedzialność za niezrealizowanie projektu, gdzie w realiach przedmiotowej sprawy zaniechanie Instytucji Pośredniczącej weryfikacji pierwszego wniosku o płatność w terminie umownym spowodowało nieosiągnięcie celów projektu i miało niezwykle istotny wpływ na jego realizację, co z kolei doprowadziło Sąd pierwszej instancji do poczynienia w sprawie całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, które nastąpiły z niezrozumieniem szczegółowych okoliczności sprawy skutkujących oddaleniem skargi,
2. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie w toku postępowania w jaki sposób zostały wydatkowane środki pozyskane z umowy o dofinansowanie, a tym samym nie zostało ustalone czy doszło do naruszenia procedur i wystąpienia szkody w budżecie Unii Europejskiej, w szczególności z uwagi na fakt, że naruszenie procedur umowy o dofinansowanie może dotyczyć również działania lub zaniechania instytucji pośredniczącej, a okoliczność ta nie była przedmiotem rozważań tak Sądu orzekającego w sprawie, jak i organów wydających decyzje na administracyjnym etapie sprawy.
II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320, dalej: rozporządzenie nr 1303/2013) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niezasadnym ustaleniu, że każde wykorzystanie środków europejskich z naruszaniem prawa unijnego lub prawa krajowego ma co najmniej potencjalny, szkodliwy wpływ na budżet Unii i oznacza nieprawidłowość w rozumieniu powyższego unormowania, skutkującego wystąpieniem korekty finansowej, co przy braku ustalenia na co zostały wydatkowane środki pobrane z dofinansowania, nie może przesądzać o wydatkowaniu ich w sposób nieprawidłowy, poprzez naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego wynikającego będącego wynikiem działania lub zaniechania podmiotu, które mogło mieć lub ma szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez jego obciążenie nieuzasadnionym wydatkiem. W przedmiotowej sprawie nie zostało ustalone na co skarżąca wydatkowała środki pobrane z dofinansowania. Ustalenie tej okoliczności w powiązaniu jej z wolą skarżącej do realizacji projektu, zaniechaniem Instytucji Pośredniczącej oraz brakiem jej współdziałania przy osiągnięciu celów umowy pozwoliłby na wyprowadzenie wniosku, iż środki zostały wydatkowane na przedmioty niezbędne do wyposażenia pomieszczeń przedszkolnych, zgodnie z zawartą umową, które przy zmianie lokalizacji projektu i woli organu do współdziałania pozwoliłby na realizację celów zawartej umowy o dofinansowanie.
2. art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305, dalej: u.p.f.) w zw. z art. 184 u.p.f. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich zostały przez skarżącą wykorzystane z naruszeniem procedur określonych w art. 184 u.f.p., podczas gdy skarżąca wykorzystała wszystkie przekazane jej środki zgodnie z przeznaczeniem i w sposób zgodny z Umową i harmonogramem rzeczowym. Uznanie, że każde wykorzystanie środków europejskich z naruszeniem prawa unijnego lub prawa krajowego ma co najmniej potencjalny, szkodliwy wpływ na budżet Unii i oznacza nieprawidłowość w rozumieniu powyższych unormowań, skutkującą nieuzasadnioną korektą finansową. W ocenie skarżącej sytuacja, w której naruszanie postanowień umowy o dofinansowane przez organ - Instytucję Pośredniczącą ma istotny wpływ na sytuację beneficjenta powodując znaczne utrudnienia w realizacji umowy nie może powodować całkowitej odpowiedzialności beneficjenta za powstałe nieprawidłowości. Organ administracji przy realizacji umowy nie występuje jako instytucja realizująca władztwo administracyjne, ale jest równorzędną stroną umowy, która powinna współdziałać z beneficjentem (skarżącą) w celu osiągnięcia celu projektu, czego w przedmiotowej sprawie zabrakło. Nieuzasadniona oraz niezgodna z zawartą umową o dofinansowanie zwłoka Instytucji Pośredniczącej przy weryfikacji wniosku o płatność spowodowała, że skarżącej uniemożliwiono dokonanie zmian w projekcie, które pozwoliłoby na jego pełną realizację. Gdyby Instytucja Pośrednicząca zastosowała się do postanowień umownych i w terminie umownym dokonałaby weryfikacji wniosku o płatność, to skarżąca mogłaby dużo wcześniej złożyć wniosek o zmianę miejsca realizacji projektu (jednak dalej zgodnie z jego założeniami). Bezczynność organu spowodowała, że skarżąca pozostała w błędnym przekonaniu, iż wybrane przez nią miejsca pozwalają na realizację projektu zgodnie z jego celem. Oczekiwanie realizacji umowy wyłącznie przez jedną ze stron, tj. beneficjenta przy zaniechaniu jej realizacji przez drugą stronę - Instytucję Pośredniczącą prowadzi do zniekształcenia stosunku zobowiązującego jakim jest umowa o dofinansowanie.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku Sądu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzanie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie II. 2 petitum skargi kasacyjnej, gdyż autor zarzucając naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię w istocie kwestionował ustalenia stanu faktycznego wykazując, że środki przeznaczone na realizację programu zostały przez skarżącą wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem.
Strona skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut błędnej wykładni wymienionych wyżej przepisów prawa powinna wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega błędne rozumienie ww. regulacji prawnych przez Sąd pierwszej instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd pierwszej instancji.
Niedopuszczalne jest ponadto zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego, co miało miejsce w tym przypadku, i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa procesowego należy również dojść do wniosku o ich niezasadności. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Dla spełnienia wymogu wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy nie wystarczy zatem przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
W realiach niniejszej sprawy w skardze kasacyjne nie wykazano, że naruszenie przepisów art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczności tej nie mógł również ustalić Naczelny Sąd Administracyjny, a to ze względu na wynikające z art. 183 p.p.s.a. związanie granicami skargi kasacyjnej.
Niemniej jednak oceniając realia stanu faktycznego tej sprawy nie można tracić z pola widzenia tego, że już na etapie przygotowywania dokumentacji konkursowej skarżąca błędnie założyła, że możliwe będzie osiągnięcie celów projektu w dwóch przedszkolach. Otóż na moment składania wniosku o dofinansowanie oraz na moment podpisywania umowy o dofinansowanie skarżąca miała pełną wiedzę i świadomość niespełniania odpowiednich warunków sanitarnych do utworzenia 20 nowych miejsc przedszkolnych w miejscowości K. oraz 10 miejsc przedszkolnych w Rzeszowie. Okoliczności te zostały w sposób wyczerpujący udokumentowane w aktach sprawy administracyjnej.
Również niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie II. 1 petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie naruszenie art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 w tej sprawie nastąpiło poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niezasadnym ustaleniu, że każde wykorzystanie środków europejskich z naruszaniem prawa unijnego lub prawa krajowego ma co najmniej potencjalny, szkodliwy wpływ na budżet Unii i oznacza nieprawidłowość w rozumieniu powyższego unormowania, skutkującego wystąpieniem korekty finansowej, co przy braku ustalenia na co zostały wydatkowane środki pobrane z dofinansowania, nie może przesądzać o wydatkowaniu ich w sposób nieprawidłowy, poprzez naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego będącego wynikiem działania lub zaniechania podmiotu, które mogło mieć lub ma szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez jego obciążenie nieuzasadnionym wydatkiem.
Zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zaistnieniem szkody rzeczywistej. Beneficjentka w formie ryczałtowej otrzymała część dofinansowania na realizację projektu, jednak cel projektu nie został osiągnięty. Nie doszło do utworzenia nowych miejsc opieki przedszkolnej nad dziećmi. Powstanie realnej szkody w budżecie Unii w takiej sytuacji nie może budzić wątpliwości. Zostały wyasygnowane środki na realizacje zadania, które nie zostało zrealizowane. Tak wydane środki tworzą szkodę w budżecie Unii. Zaistnienie nieprawidłowości w rozumieniu wskazanego przepisu nie budzi wątpliwości.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).