I GSK 1021/23

I GSK 1021/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Henryk Wach
Tomasz Smoleń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 5260/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-11
Skarżony organ
Komisja Orzekająca
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 § 1,  art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,c,  art. 151, art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 559
art. 25 ust. 4,  art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 13 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 44 ust. 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 289
art. 89 ust. 1
Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 111
art. 122
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2000 nr 61 poz 710
§ 3 pkt 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 5260/21 w sprawie ze skarg A. P. i A. G. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 29 lipca 2021 r. nr BDF1.4800.85.2020 w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargi; 3. zasądza od A. P. i A. G. solidarnie na rzecz Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 5260/21, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), w wyniku rozpoznania skarg A. P. i A. G. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 29 lipca 2021 r. nr BDF1.4800.85.2020 w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych uchylił zaskarżone orzeczenie.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Pismem z 27 stycznia 2020 r. w odniesieniu do A. G. oraz pismem z 10 lutego 2020 r. w odniesieniu do A. P. (pełniących w czasie zarzucanych czynów funkcję [...], dalej powoływani także jako "skarżący", "obwinieni") Regionalna Izba Obrachunkowa w Kielcach złożyła, do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych zawiadomienie o okolicznościach wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Po przeprowadzeniu postępowań wyjaśniających, odpowiednio pismami z 28 maja 2020 r. i 8 czerwca 2020 r. Rzecznik złożył wnioski o ukaranie.
W toku postępowania ustalono, w wyniku kontroli przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w [...] przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Kielcach, że we wskazanych okresach dokonano wypłat diet radnym Rady Miasta [...] w nieprawidłowych wysokościach. Diety radnych za okres od 1 lutego 2017 r. do 31 lipca 2018 r. oraz za okres od 1 września 2018 r. do 30 listopada 2018 r. wypłacono na podstawie list wypłat zatwierdzonych przez A. G., zawyżając ich należną wysokość łącznie o kwotę 126.542,66 zł, zaś diety radnych za okres obejmujący miesiące: luty i kwiecień 2019 r. wypłacono na podstawie list wypłat zatwierdzonych przez A. P., zawyżając ich należną wysokość łącznie o kwotę 11.754,62 zł.
Orzeczeniem z 17 września 2020 r. Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Kielcach (dalej "RKO") uznała obwinionego A. G. oraz obwinioną A. P. za winnych naruszenia dyscypliny finansów publicznych w zakresie czynów określonych w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 roku o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 289 ze zm., dalej: "u.o.n.d.f.p."), polegających na dokonaniu wydatków ze środków publicznych z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków, co narusza art. 25 ust. 4 ustawy 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej: "u.s.g.") w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. nr 61 poz. 710, dalej: "rozporządzenie RM") oraz § 1 i 2 Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009 roku w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Miasta [...] (dalej: "uchwała"), a w konsekwencji art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "u.f.p.") i za to obwinionemu wymierzyła karę pieniężną w wysokości 1.918,56 zł, obwinionej karę upomnienia i każdego z obwinionych obciążyła obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania w wysokości po 413,40 zł.
W uzasadnieniu RKO stwierdziła, że obwinieni zaniechali prawidłowej realizacji uchwały, poprzez dokładne sprawdzenie obliczeń kwoty bazowej dla ustalenia właściwej wysokości diet poszczególnych radnych. Z wyjaśnień obwinionych i obliczeń rachunkowych wynika, że wyliczone diety radnych liczone były od kwoty 2.684,13 zł (100% kwoty diety maksymalnej), a nie od kwoty 2.013,10 zł (75% kwoty diety maksymalnej). Postępowanie takie naruszało zapisy obowiązującej w Mieście [...] uchwały w sprawie ustalenia wysokości diet radnych.
Organ I instancji odnosząc się do wyjaśnień obwinionych stwierdził, że nie budzi żadnych wątpliwości, iż radnemu w gminie do 100 tys. mieszkańców przysługuje w ciągu miesiąca dieta w wysokości do 75% maksymalnej wysokości diety. Podniósł, że w podstawie prawnej uchwały wskazano § 3 pkt 2 rozporządzenia RM, a nie § 3 pkt 1 tegoż rozporządzenia. Tym samym jednoznacznie określono poziom kwoty bazowej do wyliczenia należnej diety miesięcznej radnemu miasta w oparciu o współczynniki wprowadzone rzeczoną uchwałą.
Dodatkowo RKO zauważyło, że § 2 uchwały ustalił zasady potrącania diety za nieusprawiedliwioną nieobecność radnego na sesjach i posiedzeniach komisji rady, które to zasady praktycznie nie były stosowane w analizowanym okresie w wyniku czego dokonano wypłaty nienależnych diet, nieobecnym radnym na sesji lub w pracach komisji rady, przy braku stosownego usprawiedliwienia. Ponadto nie wprowadzono w analizowanym okresie czasu właściwego mechanizmu do potrącania części diet radnym, którzy nie usprawiedliwili swojej nieobecności. Takie zaniechanie, zdaniem RKO obciąża obwinionych.
W ocenie organu I instancji obwinieni dochowując należytej staranności, wiedząc o obowiązku prawidłowego zgodnego z właściwą podstawą prawną wydatkowaniu środków publicznych, powinni w sposób stanowczy weryfikować mechanizm ustalenia wysokości diet radnych. I nie ma tu znaczenia fakt incydentalnego, okazjonalnego czy też stałego podpisywania listy płac. We wszystkich tych czynnościach nie można działać w nadmiernym zaufaniu do podległych pracowników. Oparcie się w tym zakresie wyłącznie na schemacie działania niezakwestionowanym przez kontrole RIO stanowi niedochowanie staranności wymaganej w danych okolicznościach. RKO wyjaśniła także, że niestety nawet ustalenia kontroli RIO mogą być wadliwe, ale nie oznacza to, że brak wskazania uchybienia przez kontrolerów, determinuje brak odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Gdyby każdy z obwinionych zażądał przedstawienia mu mechanizmu ustalenia wynagrodzenia radnego, to zauważyliby błąd w ustaleniu kwoty bazowej.
W wyniku rozpoznania odwołań obojga obwinionych, orzeczeniem z 29 lipca 2021 r. Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej "GKO") utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie.
W uzasadnieniu GKO zgodziła się z RKO, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości i sami obwinieni nie kwestionują ustaleń faktycznych, wyprowadzają jedynie z tego stanu faktycznego odmienną ocenę. GKO za słuszne uznało przypisanie stronom odpowiedzialność za czyny z art. 11 ust. 1 u.o.n.d.f.p. W ocenie organu odwoławczego prawidłowe jest rozumowanie organu I instancji co do miesięcznych limitów wysokości diet przysługujących radnym na podstawie art. 25 u.s.g. w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenia RM z których to przepisów wynika, że, w gminie takiej jak Miasto [...], tj. w gminach od 15 tys. do 100 tyś. mieszkańców, radnemu przysługują w ciągu miesiąca diety w wysokości do 75% maksymalnej wysokości diety. Organ II instancji zauważył także, że na podstawie ww. przepisów Rada Miasta [...] podjęła uchwałę [...], ustalając kwotę bazową diety radnych gminy na poziomie do 75% maksymalnej wysokości diety. Do tak ustalonego poziomu bazowego wysokości diety radnych Miasta [...], w § 1 pkt 1-5 uchwały wprowadzono współczynniki należnej wysokości miesięcznej diety przysługującej radnym w zależności od pełnionej przez nich funkcji w radzie, zgodnie z art. 25 ust. 8 u.s.g. Zatem Przewodniczącemu Rady Miasta, wiceprzewodniczącym, przewodniczącym komisji stałych, zastępcom przewodniczących komisji stałych oraz pozostałym radnym niepełniącym funkcji w Radzie Miasta ustalono współczynniki w wysokości odpowiednio: 69%, 51%, 43%, 36%, 33% - liczone od przyjętej kwoty bazowej, ustalonej na podstawie § 3 pkt 2 rozporządzenia RM oraz uchwały. GKO zauważyła, że w kolejnych latach powielono błąd polegający na tym, iż wyliczano diety radnych od kwoty 2.684,13 zł (tj. 100% kwoty diety maksymalnej), zamiast od kwoty 2.013,10 zł (tj. 75% kwoty diety maksymalnej). Organ odwoławczy nie zgodził się z odwołującymi, co do komplikacji stanu prawnego i różnych możliwych interpretacji. Przeciwnie, Rada Miasta jasno określiła zasady dotyczące wysokości diet, problem jednak w tym, że uchwała została nieprawidłowo zastosowana. Obwinieni zatwierdzili do wypłaty diety radnym w wysokości niezgodnej z przepisami prawa powszechnie obowiązującego tj. art. 25 ust. 4 u.s.g. w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia RM oraz § 1 i 2 uchwały, w konsekwencji naruszając art. 44 ust. 2 u.f.p.
Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargi obojga obwinionych i uchylił zaskarżone orzeczenie, jednakże z innych przyczyn niż wskazane w skargach.
Po przytoczeniu przepisów mających zastosowanie w sprawie, sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy prawidłowo przyjęły, że w sprawie w sposób nieprawidłowy naliczano diety radnym, gdyż uchwałę Rady Miasta [...] stosowano w ten sposób, że obliczeń dokonywano jak dla miasta powyżej 100 tys. mieszkańców (a więc przyjmowano 100 % maksymalnej wysokości diety w gminach powyżej 100 tys. mieszkańców), a nie 75% maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców. W uchwale wprost powołano się na § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazujący na 75% maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców. Co więcej § 1 tej uchwały posługuje się pojęciem "maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca", a więc pojęciem wprost nawiązującym do wartości 75% maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców, a nie do wartości 100%, gdyż Miasta [...] ta wartość w żaden sposób nie dotyczy. Nieprawidłowe ustalenie podstawy spowodowało, że skarżący akceptowali listy wypłat w wartościach zawyżonych. Ponadto zasadnie wskazano, że skarżący w sprawie zaniechali ustalenia zasadności wypłaty w pełnej wysokości diet dla radnych, którzy byli nieobecni na sesjach Rady Miasta oraz na posiedzeniach Komisji, których byli członkami, i nie przedstawili Przewodniczącemu Rady Miasta [...] pisemnego wniosku usprawiedliwiającego nieobecność radnego.
Sąd pierwszej instancji podzielił także stanowisko organów orzekających wskazujące, że fakt, iż ten stan rzeczy trwał przez bardzo długi czas (uchwała weszła w życie 1 czerwca 2009 r.) i nie był wykryty wcześniej przez RIO w Kielcach podczas wcześniejszych trzech kontroli, a także że obwinieni jedynie akceptowali listy wypłat sporządzane przez wykwalifikowanych pracowników nie zwalnia tych obwinionych z odpowiedzialności i co najwyżej może mieć wpływ na wymierzoną karę (co w sprawie miało miejsce). Zdaniem sądu również kara wymierzona w sprawie była adekwatna do popełnionych czynów.
Jednakże, zdaniem sądu pierwszej instancji zaskarżone orzeczenia należało uchylić, bowiem na co nie zwróciły uwagi organy orzekające, uchwała nr [...] Rada Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Miasta [...] nie obowiązuje, gdyż nie została opublikowana. W związku z tym skarżący nie mogli naruszyć przepisów tej uchwały.
Zdaniem sądu pierwszej instancji, uchwały dotyczące m.in. diet radnych są prawem miejscowy podlegającym zgodnie z § 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej powoływana jako "u.o.a.n.") ogłoszeniu w dzienniku urzędowym danego województwa. Omawiana uchwała jako akt prawa miejscowego nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], co powoduje że nie weszła w życie i tym samym skarżący nie mieli obowiązku się do niego zastosować. Jednocześnie sąd pierwszej instancji wskazał, że powyższa kwestia początkowo budziła wątpliwości interpretacyjne i przytoczył w tym zakresie przykładowe orzeczenia sądów administracyjnych.
W kontekście powyższych rozważań i mając na uwadze fakt, że przedmiotem sprawy jest odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a więc postępowanie quasi karne, sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że skarżący nie mogli naruszyć przepisów uchwały, gdyż te przepisy nie zostały w wymagany sposób opublikowane. Skoro prawodawca uznał, że uchwała powinna zostać opublikowana aby była wiążąca, to brak publikacji zwalnia obwinionych z odpowiedzialności za próbę stosowania tej uchwały. Skarżący próbowali, jak zostało ustalone w sposób nieprawidłowy stosować tę uchwałę i obecnie skoro ta uchwała stanowi prawo miejscowe, to nieprawidłowego stosowania tej uchwały nie można uznać za czyn podlegający odpowiedzialności. Tym bardziej, że wypłacone kwoty diet nie przekroczyły 75% maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców, a więc wartości określonej § 3 pkt 2 rozporządzenia RM. Rozporządzenie RM jest aktem powszechnie obowiązującym i skarżący nie mogli przekroczyć wartości wskazanych w tym przepisie, czego nie uczynili. Zgodnie z art. 76 ust. 3 u.o.n.d.f.p. niedające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść obwinionego. Tym samym fakt braku publikacji uchwały należało uwzględnić i rozstrzygnąć na korzyść obwinionych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła GKO zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40), poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nieopublikowanie uchwały (zdaniem WSA w Warszawie) w sposób wymagany przez prawo, wywołuje taki skutek, że diety mogą być wypłacane w wysokości wyższej niż wynika z podjętej uchwały, podczas gdy z przepisu tego wynika wprost, że diety (a także zwrot kosztów podroży służbowych) przysługują radnemu, na zasadach ustalonych przez radę gminy.
2) art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.) - poprzez jego niezastosowanie, w efekcie czego WSA w Warszawie przyjął, że nie ma podstaw od uznania odpowiedzialności Skarżących, podczas gdy mieli oni obowiązek dokonywania wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków.
II. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 289 z poźn. zm.) - zwanej dalej również jako "u.o.n.d.f.p.", poprzez niedokonanie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i uznanie, że zachodziły przesłanki do dokonywania wypłat diet radnym Miasta [...] - w okresach i kwotach wskazanych w zaskarżonym orzeczeniu GKO - pomimo tego, że w rzeczywistości do wypłat - zakwestionowanych w zaskarżonym orzeczeniu GKO - dochodziło ponad kwoty określone zgodnie z uchwałą z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Miasta [...], a ewentualne podważenie możliwości zastosowania tej uchwały wiązałoby się z uznaniem, że należy wydatki na diety dla radnych zakwestionować w całości (w tym w części zakwestionowanej przez GKO). Takie, błędne ustalenia Sądu I instancji miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zakwestionowanych wydatków - tak czy inaczej - nie można byłoby uznać za zgodne z przepisami prawa, bowiem naruszono przywołane w uchylonym orzeczeniu Głównej Komisji Orzekającej (i orzeczeniu I instancji) przepisy artykułu art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i artykuł 44 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Wskazując na powyższe zarzuty, GKO wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego kasacyjnego, według norm przepisanych. Organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Obwinieni nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: – naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); – naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Jednakże dla oceny kontrolowanego orzeczenia pierwszorzędne znaczenie ma właściwa wykładnia prawa materialnego, poprzez pryzmat której należy dopiero dokonać analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, szczególnie że ograniczają się one jedynie do niezasadnego uwzględnienia przez sąd pierwszej instancji skarg obwinionych z uwagi na nieopublikowanie uchwały z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Miasta [...] a w konsekwencji jej nieobowiązywanie.
Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że sprowadzają się one w gruncie rzeczy do kwestionowania zasadności stanowiska sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym okoliczność nieopublikowania ww. uchwały w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Miasta [...] z uwagi, iż jest to akt prawa miejscowego, skutkuje tym, że uchwała ta nie obowiązuje a zatem obwinieni nie mieli obowiązku stosowania się do jej zapisów. Powyższe, zdaniem sądu pierwszej instancji zwalnia obwinionych z odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych za próbę stosowania takiej uchwały. Z kolei skarżący kasacyjnie organ argumentował, że ewentualne podważenie możliwości zastosowania ww. uchwały wiązałoby się z uznaniem, że wydatki na diety dla radnych należy zakwestionować w całości, bowiem nie zostały one ustalone przez radę gminy do czego zobowiązując obowiązujące przepisy.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem sąd pierwszej instancji uznając, że uchwała w sprawie wysokości diet radnych jest prawem miejscowym wymagającym odpowiedniej publikacji w dzienniku urzędowym danego województwa, błędnie przyjął, że obwinieni nie byli zobowiązani do jej przestrzegania, a w konsekwencji nie mogą ponosić odpowiedzialności za jej naruszenie.
NSA podziela stanowisko sądu pierwszej instancji, że sporna uchwała jest aktem prawa miejscowego i powinna być należycie opublikowana. Powyższy pogląd był wielokrotnie wyrażany już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i aktualnie jest dominujący. Zgodnie z nim, uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (por. np. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16 oraz z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3270/14, CBOSA). Jednakże należy pamiętać, że przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej nie była ocena legalności uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Miasta [...] lecz ocena legalności orzeczenia GKO z dnia 29 lipca 2021 r. w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych. W ramach tak zarysowanej granicy sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), w ocenie NSA przyjąć należało, że ocena należytej publikacji ww. uchwały w kontekście jej obowiązywania a w konsekwencji braku obowiązku jej stosowania przez obwinionych, wykraczała poza jej granicę.
Zaznaczyć należy, że sporna uchwała została podjęta w 2009 r. przez uprawniony do tego podmiot – Radę Miasta. W 2009 r. kwestia charakteru uchwały w sprawie ustalenia wysokości diet radnym nie była jednoznaczna, w tym zakresie, na co trafnie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, istniało rozbieżne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Obecnie jednak nie budzi wątpliwości, że taka uchwała jest aktem prawa miejscowego i powinna być należycie opublikowana, jednakże fakt jej nieopublikowania nie może automatycznie świadczyć, tak jak przyjął to sąd pierwszej instancji, że uchwała ta nie wywołała skutków prawnych.
Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Brak zatem wymaganej publikacji uchwały jest przesłanką do ewentualnego stwierdzenie nieważności takiej uchwały, ale w odpowiednim trybie czy to przez organ nadzoru czy też przez sąd administracyjny. W odniesieniu do spornej uchwały takie rozstrzygnięcie nie zapadło, a zatem sąd pierwszej instancji stwierdzając, że sporna uchwała nie obowiązuje wykroczył poza granice niniejszej sprawy – której jest kontrola orzeczenia w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Zgodzić się zatem należało z organem, że stanowisko sądu pierwszej instancji jakoby sporna uchwała nie weszła do porządku prawnego i nie wywoływała skutków prawnych względem obwinionych było nieprawidłowe.
Nadmienić należy, co trafnie wskazuje organ, że z art. 25 ust. 4 u.s.g. wynika wprost, że diety przysługują radnym na zasadach określonych w uchwale rady gminy, a zatem brak takiej uchwały w porządku prawnym, jak przyjął to sąd pierwszej instancji, oznaczałoby że diety radnym gminy Miasto [...] w ogóle by nie przysługiwały. Podważenie możliwości stosowania spornej uchwały do ustalania wysokości diet radnym wiązałoby się z uznaniem, że wydatki na ich diety, zatwierdzone przez obwinionych, powinny być zakwestionowane w całości. W konsekwencji obwinieni mogliby ponosić odpowiedzialność nie tylko za wypłatę diet radnym w zawyżonej wysokości, ale za wypłatę diet w jakiejkolwiek wysokości, bowiem nie istniałaby podstawa prawna do określenia zasad ich naliczania i wypłaty.
Mając powyższe na uwadze, za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dokonania przez sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 25 ust. 4 u.s.g. sprowadzające się do przyjęcia, że wypłacenie przez skarżących diet radnym w wysokości wyższej niż wynikająca z uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nie stanowi naruszenia przepisów, za które skarżący mogliby ponosić odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W konsekwencji zasadny okazał się również zarzut nieprawidłowego niezastosowania art. 44 ust. 2 u.f.p., bowiem okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują, że skarżący dokonywali wydatków niezgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków.
Konsekwencją powyższym rozważań jest przyjęcie także zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 89 ust. 1 u.o.n.d.f.p. Mimo, iż sąd pierwszej instancji nie wskazał konkretnie na naruszenie tego przepisu przez GKO w niniejszej sprawie, to zważywszy na fakt, że uchylenie zaskarżonego orzeczenia nastąpiło zarówno na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ prawidłowo wywiódł, że tym przepisem jest właśnie art. 89 ust. 1 u.o.n.d.f.p. Stosownie do tego przepisu, organ prowadzący postępowanie jest obowiązany do wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Przepis ten przewiduje zatem zasadę prawdy obiektywnej, stanowi on odpowiednik art. 7 k.p.a., przewidującego obowiązek organów podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także odpowiednik art. 122 o.p., z którego to wynika, że w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Nie sposób przyjąć, że GKO w niniejszej sprawie, pomijając zagadnienie związane z charakterem prawnym uchwały w sprawie ustalenia wysokości diet radnym i jej prawidłową publikacją, naruszył wskazany przepis. Zaznaczyć przy tym należy, że skarżący na żadnym etapie postępowania nie kwestionowali tego, że to właśnie uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Miasta [...] stanowiła podstawę ustalenia wysokości diet przysługujących poszczególnym radnym, a ujawnione w wyniku kontroli RIO nieprawidłowości związane były z wadliwym stosowaniem tejże uchwały w praktyce.
Z uwagi na brak kwestionowania przez skarżących na etapie postępowania przed organami jak i sądem pierwszej instancji okoliczności faktycznych związanych z wypłatą diet oraz brakiem skarg kasacyjnych skarżących na zaskarżony wyrok, w którym to wyroku sąd pierwszej instancji podzielił ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokonaną przez organy, w tym przesłanki winy w pociągnięciu skarżących do odpowiedzialności, Naczelny Sąd Administracyjny uznał że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona i na podstawie art. 188 p.p.s.a. przejął sprawę do merytorycznego rozpoznania.
Zgodzić się zatem należało z organami, że skarżący dopuścili się naruszenia dyscypliny finansów publicznych w zakresie czynów określonych w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 roku o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych polegających na dokonaniu wydatków ze środków publicznych z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków – czyli wypłaty diet radnym w zawyżonych wysokościach w wyniku błędnego zastosowania uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009 roku w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Miasta [...], co naruszało art. 25 ust. 4 u.s.g. w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy a w konsekwencji art. 44 ust. 2 u.f.p.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargi obojga skarżących.
O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od solidarnie od skarżących na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Zasądzona kwota stanowi zwrot wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej w kwocie 360 zł.