I GSK 1008/21

I GSK 1008/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący/
Dariusz Dudra
Jacek Surmacz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
III SA/Gl 689/20 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-03-04
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 885
art. 184, art. 207 ust. 9
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 689/20 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w L. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 19 sierpnia 2020 r. nr 2165/RR/2020 w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Zarządu Województwa Śląskiego na rzec z C. Sp. z o.o. w L. 7 750 (siedem tysięcy siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 marca 2021 r. III SA/Gl 689/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę C. sp. z o.o. z/s w L. (dalej: Skarżąca) na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z 19 sierpnia 2020 r. nr 2165/RR/2020 w przedmiocie zwrotu części dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020. Uzasadnienie tego orzeczenia zostało udostępnione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (adres strony internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Skarżąca na mocy umowy z 12 września 2016 r. nr RPSL.07.01.03-24-01H9/15-00 (aneksowanej 27 czerwca 2017 r.) uzyskała od Województwa Śląskiego – Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach dofinansowanie w kwocie 920.413,29 zł na realizację projektu pn. "Powrót do aktywności" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, w ramach Osi Priorytetowej VII - Regionalny rynek pracy, Działania 7.1 - Aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu, Poddziałania 7.1.3 - Poprawa zdolności do zatrudnienia osób poszukujących pracy i pozostających bez zatrudnienia. Na podstawie przeprowadzonej wizyty monitoringowej Instytucja Pośrednicząca uznała, że Skarżąca przy realizacji projektu dopuściła się nieprawidłowości odnośnie do 7 uczestników. Wydatki związane z uczestnictwem w projekcie tych osób uznano za koszty niekwalifikowalne i zażądano zwrotu kwoty 52675,16 zł wraz z należnymi odsetkami. Wobec braku zwrotu tych środków przeprowadzono wobec Skarżącej postępowanie administracyjne w trybie określonym w art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.), zakończone przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach decyzją z 10 stycznia 2020 r., utrzymaną w mocy decyzją Zarządu Województwa Śląskiego z 19 sierpnia 2020 r., nakazującą zwrot dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur w rozumieniu art. 184 u.f.p. w łącznej kwocie 52675,16 zł wraz z należnymi odsetkami.
Sąd pierwszej instancji ocenił decyzje jako zgodne z prawem. Uznał, że Skarżąca naruszyła procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych. Wymienieni w decyzji uczestnicy projektu zostali skierowani na staże zawodowe niezgodne z zakresem tematycznym szkolenia zawodowego, co nie zapewniało spójności działań. Stwierdzone naruszenia wyczerpywały pojęcie "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006.
W skardze kasacyjnej Skarżącej powyższy wyrok zaskarżono w całości. Zażądano jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji albo uchylenia zaskarżonego wyroku, rozpoznania i uwzględnienia skargi w całości, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznania sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:
1) § 4 ust. 1, 2 i 4 oraz § 10 ust. 4 umowy, a także zapisów rozdziału 6. podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. c), e), f) g), h), k) Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach EFRR EFS oraz FS na lata 2014-2020 (wersja z 19 września 2016 r. i 19 lipca 2017 r.) poprzez przyjęcie, że należyte wykonanie umowy o dofinansowanie projektu, zgodne z regułami, zasadami programu i przepisami prawa, w tym należyte wykonanie zobowiązania do ponoszenia wydatków w projekcie celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów, polegało na zapewnieniu uczestnikom projektu udziału w stażach, których przedmiot ściśle odpowiadałby tematyce odbytego szkolenia i tylko taki sposób realizacji przewidzianych w projekcie form wsparcia spełniał warunek kompleksowości i spójności działań beneficjenta w odniesieniu do określonych przez niego form wsparcia udzielanego uczestnikom i był zgodny z założeniami projektu ujętymi we wniosku o dofinansowanie projektu, podczas gdy z Wytycznych, postanowień umowy ani wniosku o dofinansowanie projektu, stanowiącego załącznik nr 1 do umowy, nie wynika, że kompleksowość udzielanej pomocy, gdzie kierunek/tematyka każdej następnej formy wsparcia skierowanej do danego uczestnika jest zależna od wyników/ustaleń pozyskanych na temat tej osoby w ramach zadania poprzedniego, należało rozumieć jako ciążący na beneficjencie obowiązek skierowania uczestnika na staż zawodowy o tematyce ściśle zgodnej z programem szkolenia zawodowego (zakresem tematycznym szkolenia), zaś brak tej zależności oznacza niezachowanie spójności działania beneficjenta w odniesieniu do określonych przez niego form wsparcia, w konsekwencji skutkuje naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., czyniąc niekwalifikowalne wydatki związane z uczestnictwem w projekcie osób, których te formy wsparcia dotyczą,
2) § 33 umowy poprzez błędne uznanie, że skierowanie uczestników projektu na staż na stanowisku "dozorca/pracownik usług czystościowych" w sytuacji, gdy tematyka szkolenia dotyczyła materii z zakresu "dozorca/pracownik ochrony bez licencji", stanowiło nieuprawnioną zmianę zakresu rzeczowego zadania nr 6 projektu, podczas gdy prawidłowa ocena powierzonych uczestnikom projektu zadań na stanowisku "dozorca/pracownik usług czystościowych", obejmujących typowe, powszechnie powierzane na tym stanowisku pracy obowiązki, powinna prowadzić do wniosku, że zakres obowiązków na stażu zawodowym korespondował z tematyką szkolenia zawodowego w zawodzie "dozorca/pracownik ochrony bez licencji", a tym samym beneficjent nie dokonał żadnych zmian w zakresie rzeczowym zadania nr 6,
3) art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. poprzez błędne uznanie, że skierowanie 7 uczestników projektu na staże na stanowisku "dozorca/pracownik usług czystościowych", gdy przedmiot szkolenia zawodowego dotyczył zakresu "dozorca/pracownik ochrony bez licencji", doprowadziło do naruszenia celu projektu przez jego niewykonanie w pełnym zakresie, które wypełniło przesłanki nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013, dając podstawę do nałożenia korekty finansowej, podczas gdy prawidłowa ocena zachowania beneficjenta powinna prowadzić do wniosku, że wydatkowanie środków finansowych na następujące po sobie, rzeczywiście udzielone uczestnikom formy wsparcia, było celowe i racjonalne, zgodne z procedurami obowiązującymi przy wykorzystaniu środków pomocowych, tj. zapisami ujętymi we wniosku o dofinansowanie i umową, uwzględniwszy też aspekt, że we wniosku o dofinansowanie beneficjent deklarował, że będzie starał się kierować stażystów na staże powiązane ze szkoleniami i do firm, które wpisują się w Program Rozwoju Technologii Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 i deklaracji tej dotrzymał, przy czym tego rodzaju deklaracja nie oznaczała zobowiązania, chociażby z tej racji, że takie zobowiązanie nie wynikało z procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pomocowych; przede wszystkim nie można było przyjąć, aby z właściwych przepisów prawa krajowego oraz prawa unijnego, dokumentacji konkursowej naboru RPSL.07.01.03-IP.02-24-002/15, regulaminu konkursu, umowy o dofinansowanie i jej załączników wynikało, że przedmiot staży zawodowych powinien być tożsamy tematycznie z zakresem szkolenia i przez pryzmat zgodności tematycznej tych form wsparcia ocenia się spójność działania beneficjenta w odniesieniu do zapisanych w dokumentacji projektowej form wsparcia udzielanego uczestnikom i osiągnięcie celów projektu.
W ocenie Skarżącej, stanowisko Sądu pierwszej instancji oparte zostało na błędnym uznaniu, że należyte wykonanie umowy powinno polegać na zapewnieniu uczestnikom projektu udziału w stażach, których przedmiot ściśle odpowiadałby tematyce odbytego szkolenia i tylko taki sposób realizacji przewidzianych w projekcie form wsparcia spełniał warunek kompleksowości i spójności działań beneficjenta w odniesieniu do określonych przez niego form wsparcia udzielanego uczestnikom i był zgodny z założeniami projektu ujętymi we wniosku o dofinansowanie projektu. Cel projektu Skarżąca zamierzała osiągnąć poprzez realizację kompleksowej (pełnej) ścieżki rozwoju zawodowego i społecznego w ramach przewidzianych w projekcie form wsparcia, obejmujących identyfikację potrzeb, indywidualne pośrednictwo pracy, wysokiej jakości szkolenia zawodowe oraz staże, pozwalających na pozyskanie nowych kwalifikacji zawodowych, ale przede wszystkim umożliwienie realnego powrotu na rynek pracy. Rozliczenie wykonania celu projektu dokonuje się poprzez rozliczenie wskaźników zatrudnienia. W umowie i Wytycznych nie nałożono obowiązku zachowania bezwzględnej tożsamości tematycznej staży zawodowych z przedmiotem szkoleń zawodowych. Skarżąca nie zobowiązywała się do zachowania tożsamości tematycznej staży zawodowych z przedmiotem szkoleń, a jedynie deklarowała podjęcie starań w tym zakresie. Założona jako główny cel projektu aktywizacja zawodowa i społeczna polegała na doprowadzeniu do zatrudnienia osób długotrwale pozostających bez zatrudnienia oraz poszukujących pracy poprzez instrumenty takie, jak nadanie nowych kwalifikacji oraz umożliwienie zdobycia doświadczenia zawodowego w warunkach rzeczywistych (w firmie), w ramach 3 miesięcznych staży zawodowych. W regulaminie konkursu zdefiniowano pojęcia "stażu zawodowego" oraz "praktyki zawodowej". Wytknięte uchybienie nie stanowiło zmiany zakresu rzeczowego projektu, ponieważ typowe obowiązki dozorcy w dużej mierze sprowadzają się zapewnienia utrzymania porządku i czystości na dozorowanym obiekcie. Dozorca nie tylko sprawuje pieczę nad mieniem, ale też dba o porządek na podległym mu terenie. Zakres zadań uczestników stażu zawodowego obejmował obowiązki dozorcy, a tego rodzaju materia była przedmiotem szkolenia. Dlatego w ocenie Skarżącej, otrzymane środki wykorzystała zgodnie z przeznaczeniem na zaplanowane i ujęte w budżecie projektu zadania w celu podniesienia aktywności zawodowej i społecznej uczestników szkolenia i ich zdolności do zatrudnienia. Poniesione wydatki miały bezpośredni związek z celami projektu, były niezbędne do ich osiągnięcia. Zostały wydatkowane racjonalnie i efektywnie, przyczyniły się do powrotu na rynek pracy zaplanowanej liczby uczestników, osób dotychczas nieaktywnych zawodowo. Przewidziane w projekcie zadania zostały przeprowadzone zgodnie z harmonogramem, a wydatkowane na nie środki zostały należycie udokumentowane.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odnośnie do stanowiska Skarżącej, że żadna z procedur nie nakładała na Spółkę obowiązku bezwzględnej tożsamości tematycznej staży z przedmiotem szkoleń zawodowych, organ podniósł, że żadna procedura nie jest w stanie opisać każdego możliwego naruszenia w trakcie realizacji projektów. Beneficjent zobowiązany jest do ponoszenia wydatków celowo, rzetelnie i racjonalnie, a jego działania oceniane muszą być przez pryzmat realizacji projektu i stosowania zasad określonych procedurami. Brak spójności działań w zakresie tożsamości tematycznej szkoleń zawodowych i staży sprowadza się do braku rzetelności, racjonalności i świadczy o realizacji projektu bez dochowania należytej staranności w tym zakresie. Staże zawodowe na stanowisku "dozorca/pracownik usług czystościowych" stanowiły zmianę zakresu rzeczowego zadania w projekcie, a tym samym nie wpisywały się w program szkolenia w zawodzie "dozorca/pracownik ochrony bez licencji".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., tak jak w rozpoznawanej sprawie, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Ta natomiast zawierała usprawiedliwioną podstawę i zasługiwała na uwzględnienie.
Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie wymienionych przepisów. Ponieważ nie sformułowano w skardze kasacyjnej zarzutów natury proceduralnej, Naczelny Sąd Administracyjny związany był ustaleniami faktycznymi uznanymi przez Sąd pierwszej instancji jako dokonanymi przez organy prawidłowo. W postępowaniu kasacyjnym nie bada się bowiem całokształtu sprawy, a tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego nie można podważyć ustaleń faktycznych.
Z ustaleń faktycznych wynikało, że Skarżąca na mocy umowy zawartej z Województwem Śląskim – Wojewódzkim Urzędem Pracy w Katowicach otrzymała 920.413,29 zł na realizację projektu pn. "Powrót do aktywności" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, w ramach Osi Priorytetowej VII - Regionalny rynek pracy, Działania 7.1 - Aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu, Poddziałania 7.1.3 - Poprawa zdolności do zatrudnienia osób poszukujących pracy i pozostających bez zatrudnienia. Celem głównym projektu był wzrost aktywności zawodowej i społecznej oraz wzrost zdolności do zatrudnienia 96 uczestników projektu. Szczegółowy zakres projektu wynikał z dokumentacji konkursu, umowy, wniosku o dofinansowanie i harmonogramu. W trakcie realizacji projektu Instytucja Pośrednicząca przeprowadziła wizyty monitoringowe w celu weryfikacji rzeczywiście realizowanych form wsparcia. Wyniki wizyt zaprezentowano w ostatecznej informacji z 11 kwietnia 2018 r. Nieprawidłowość opisana w punkcie 5 informacji legła u podstaw wezwania Skarżącej do zwrotu środków uznanych za koszty niekwalifikowalne projektu. Wobec braku zwrotu środków w określonej wysokości wszczęto wobec Skarżącej postępowanie w trybie określonym w art. 207 ust. 9 u.f.p., zakończone przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach decyzją z 10 stycznia 2020 r., utrzymaną w mocy przez Zarząd Województwa Śląskiego decyzją z 19 sierpnia 2020 r., którą poddano kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Uznano w nich, że Skarżąca nie osiągnęła celów projektu w odniesieniu do 7 uczestników (w tym 6 skierowanych na staże zawodowe niezgodne z zakresem tematycznym zrealizowanego w ramach projektu szkolenia zawodowego; uczestników szkolenia "Dozorca/pracownik ochrony bez licencji" skierowano na staż "Dozorca/pracownik usług czystościowych", czego projekt nie przewidywał, a wykonywane czynności sprzątania nie miały związku z ochroną mienia lub osób, a jeden nie wziął udziału w żadnym szkoleniu zawodowym i nie został skierowany na staż o tematyce dostosowanej do oczekiwań i celów zawodowych). Wydatki związane z uczestnictwem w projekcie tych osób uznano za koszty niekwalifikowalne. Podniesiono, że usługa doradztwa zawodowego została zrealizowana w sposób nierzetelny. Tematyka szkoleń miała odnosić się do zawodów określonych jako deficytowe w Województwie Śląskim, za który organy nie uznały zawodu o kodzie statystycznym 911207 "sprzątaczka biurowa". Ścieżka udziału w projekcie wskazanych uczestników nie była zatem zgodna z założeniami projektu. Ustalone naruszenia zakwalifikowano jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.
Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. należało rozpoznać przede wszystkim przez pryzmat art. 2 pkt 36 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013, którego realizację w krajowym porządku prawnym zapewniają powołane przepisy u.f.p. Przesądzające było to, czy ustalone okoliczności wyczerpywały kryteria nieprawidłowości w rozumieniu tego przepisu, a więc czy Skarżąca swoim działaniem lub zaniechaniem dopuściła się naruszenia przepisów, czym wyrządziła lub mogła wyrządzić szkodę w budżecie Unii. Skarżąca skorzystała bowiem z dofinansowania projektu ze środków unijnych, a więc w zakresie ochrony finansowej budżetu ogólnego Unii należało uwzględnić także rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich.
W myśl art. 2 pkt 36 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. W art. 1 ust. 2 rozporządzenie Rady nr 2988/95 pojęcie nieprawidłowości zdefiniowano podobnie, jako jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Stosownie do art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W myśl art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.
Skarżąca uważała, że zawarta z Wojewódzkim Urzędem Pracy umowa nie określała wiążąco, że staże, na które kierowani byli uczestnicy projektu, musiały ściśle odpowiadać tematyce wcześniejszego szkolenia. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w postanowieniach wniosku o dofinansowanie. Wskazano w nim, że Skarżąca "będzie starać się kierować stażystów na staże powiązane ze szkoleniami [...] i do firm, które wpisują się w Program Technologii Województwa Śląskiego". Umowa nie nakładała zatem jednoznacznie bezwzględnego zobowiązania do zachowania tożsamości szkolenia ze stażem zawodowym, choć takie połączenie teorii i praktyki mogło faktycznie przynieść najlepsze rezultaty udziału danej osoby w projekcie i można je było wywieść z całości dokumentacji projektowej. Wprawdzie Skarżąca nie wywiązała się ze zobowiązania w zakresie realizowania projektu odnośnie do tzw. zawodów deficytowych w województwie śląskim i przy uwzględnieniu indywidualnych potrzeb uczestników projektu, przez co Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że prawidłowo organy stwierdziły naruszenie przez beneficjenta procedur w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.f.p., to jednak naruszenie to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miało szkodliwego wpływu na budżet Unii poprzez obciążenie go nieuzasadnionym wydatkiem w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia (UE) 1303/2013, czego Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł. Nie wskazano w uzasadnieniu wyroku, ani w kontrolowanych decyzjach, związku między stwierdzonymi nieprawidłowościami a szkodą w budżecie Unii. Związek ten wymaga wykazania logicznego następstwa zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu Unii (por. wyroki NSA z 7 kwietnia 2017 r. II GSK 5280/16 i z 13 kwietnia 2019 r. I GSK 174/19 oraz wyrok TSUE z 14 lipca 2016 r. C-406/14). Nieprawidłowość taka zachodzi, gdy wskutek naruszenia warunków wymaganych do uzyskania korzyści otrzymanie przyznanej korzyści było nienależne (por. wyrok TSUE z 1 października 2020 r. C-743/18). Przy nakładaniu korekty konieczne było również uwzględnienie charakteru i wagi stwierdzonych nieprawidłowości oraz straty finansowej poniesionej przez fundusze polityki spójności (zob. art. 143 ust. 2 rozporządzenia (UE) 1303/2013).
Celem ogólnym projektu był wzrost aktywności zawodowej i społecznej oraz zdolności do zatrudnienia osób bezrobotnych lub nieaktywnych zawodowo o niskich kwalifikacjach, natomiast celem głównym projektu był wzrost aktywności zawodowej i społecznej uczestników projektu poprzez udzielenie im kompleksowego wsparcia. Pomimo zasadnie wskazanego przez organy i niekwestionowanego naruszenia względem osób, o których mowa w decyzjach, wymienione cele projektu zostały jednak osiągnięte. Uzyskano wymagane (założone) wskaźniki rezultatu. W okolicznościach sprawy nie pozwalało to więc uznać, że zakwestionowane wydatki związane z wymienionymi uczestnikami i ich udziałem w stażach innych niż tematyka szkoleń spowodowały w budżecie Unii jakąkolwiek szkodę. Zwłaszcza, że jak podkreślała Skarżąca, osoby te po zakończeniu projektu znalazły zatrudnienie, a więc uwzględniono je do wyliczenia wskaźnika rezultatu. Okoliczność ta nie była kwestionowana. Ponadto były to osoby uprawnione do wzięcia udziału w projekcie, gdyż spełniały kryterium zakwalifikowania do grupy docelowej. Aktywizacja zawodowa tych osób odniosła więc zamierzony w projekcie skutek, odpowiadający opisowi celu działania 7.1 Regionalnego Programu Operacyjnego - Aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu, poddziałania 7.1.3 - Poprawa zdolności do zatrudnienia osób poszukujących pracy i pozostających bez zatrudnienia. Wydatków na przeszkolenie wymienionych osób bezrobotnych nie można było zatem uznać za poniesione niecelowo, ponieważ pozwoliły uzyskać zamierzone efekty projektu (wskaźniki rezultatu), pomimo ustalonych nieprawidłowości. Dodać to tego należy, na co uwagę zwracała Skarżąca, że chociaż staże, w których wymienione osoby wzięły udział, nie odpowiadały tematyce szkoleń, to jednak zawód określony jako "dozorca/pracownik ochrony bez licencji" oraz "dozorca/pracownik usług czystościowych", w zakresie odnoszącym się do powszechnego rozumienia podjęcia "dozorca", miały wspólny zakres znaczeniowy, który nie oznacza wykonywania wyłącznie zadań polegających na pilnowaniu mienia, ale też odnosi się do dbałości o czystość i porządek. Innej treści tym wyrażeniom w dokumentacji projektowej nie nadano. Treść umowy nie była na tyle precyzyjna, aby można było przypisać działaniu Skarżącej wywołanie szkody w budżecie Unii w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia (UE) 1303/2013. Za istotne uznać również należało, że wymienione osoby wzięły udział w projekcie dobrowolnie. Również dobrowolnie udały się na staże do wskazanego im przez Skarżącą pracodawcy, znając zakres zadań, który był od nich wymagany, choć nie odpowiadał danym zawartym przez nich w formularzu zgłoszenia i karcie identyfikacji potrzeb. Motywacja tych osób musiała być więc determinowana aktywizacją zawodową, potrzebą znalezienia pracy i zdobycia źródła dochodu, co wpisywało się w ogólny cel projektu i co finalnie zostało osiągnięte. Zakwestionowane wydatki nie mogły zatem spowodować szkody w budżecie Unii. Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. oraz art. 2 pkt 36 rozporządzenia (UE) 1303/2013.
Przywołane w części sprawozdawczej uzasadnienia w punktach 1) i 2) zarzuty naruszenia § 4 ust. 1, 2 i 4, § 10 ust. 4 i § 33 umowy nie odnosiły się do błędnego ich zastosowania, lecz błędnej wykładni. Ponieważ obie z wymienionych postaci naruszenia przepisów prawa materialnego mieszczą się w podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ich rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny było możliwe. Okazały się one jednak niezasadne. W § 33 umowy zawarte było 7 jednostek redakcyjnych, których Naczelny Sąd Administracyjny nie był w stanie zidentyfikować, przez co szczegółowe odniesienie się do tego zarzutu nie było możliwe. Zarzut ten został skonstruowany wadliwie. Ponadto, Skarżąca nie sformułowała zarzutów kasacyjnych o charakterze proceduralnym, a treść wskazanego zarzutu zmierzała do wykazania zakresu czynności, jakie wykonywane były przez osoby trudniące się wymienionymi zawodami, co jednak nie mogło odnieść zamierzonego skutku w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast pozostałe postanowienia umowy nie zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone. Ich wykładnia, oceniana przez pryzmat art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie wykazała zarzucanych przez Skarżącą błędów. Skarżąca nie miała pełnej swobody w określaniu zawodów, do których będzie prowadziła nabór na uczestników projektu. Realizacja projektu miała bowiem przyczyniać się do realizacji Regionalnej Strategii Innowacji Województwa Śląskiego na lata 2013-2020, a formy przeciwdziałania bezrobociu miały być związane z Programem Rozwoju Technologii Województwa Śląskiego na lata 2010-2020 w zakresie odnoszącym się do tzw. zawodów deficytowych w województwie śląskim. Powiązanie tematyczne szkoleń i staży (teorii i praktyki) świadczyłoby o kompleksowym i spójnym działaniu w odniesieniu do realizowanych form wsparcia, który odpowiadałby założeniom projektu i mieściłby się w kontekście przeprowadzonego konkursu. Taka forma realizacji projektu pozwalałaby uczestnikom projektu zdobyć określone umiejętności w odniesieniu do zawodów określonych jako deficytowe. Brak zgodności między tematyką szkolenia i stażem świadczył o braku spójności działania Skarżącej, które stanowiły o naruszeniu procedur w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.f.p. Ale w okolicznościach sprawy nie miało to szkodliwego skutku finansowego określonego w art. 2 pkt 36 rozporządzenia (UE) 1303/2013.
Z podanych względów, z uwagi na zasadność zarzutu 3) skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok został przez Naczelny Sąd Administracyjny uchylony. Natomiast uznając, że istota sprawy (stan faktyczny, który nie był przedmiotem zarzutów kasacyjnych i nie był przez Skarżącą kwestionowany) była dostatecznie wyjaśniona, stosowne do art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 193 oraz w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 u.f.p. oraz art. 2 pkt 36 rozporządzenia (UE) 1303/2013, uchylił zaskarżoną decyzję z 19 sierpnia 2020 r. W dalszym toku postępowania organ uwzględni wykładnię powołanych dotychczas przepisów.
O kosztach postępowania, obejmujących zwrot wydatkowanych przez Skarżącą opłat sądowych, w tym wpisu od skargi (1500 zł), wpisu od skargi kasacyjnej (750 zł) i opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku Sądu pierwszej instancji z uzasadnieniem (100 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej za postępowanie drugiej instancji (5400 zł), orzeczono odnośnie do postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964), a w związku z uwzględnieniem skargi i odnośnie do postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.