II OZ 380/11

II OZ 380/11 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2011-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-04-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Rz 876/09 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2011-06-28
II OZ 360/11 - Postanowienie NSA z 2011-04-29
VII SA/Wa 1535/10 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-09-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 33 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. P. L. "K" – J. K. Spółka jawna z siedzibą w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 876/09 oddalające wniosek P. P. L. "K." J. K. Spółka jawna z siedzibą w L. o dopuszczenie w charakterze uczestnika do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi G. J. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 876/09 oddalił wniosek P. P. L. "K" J. K. Spółka jawna z siedzibą w L. o dopuszczenie w charakterze uczestnika do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w sprawie ze skargi G. J. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą osiedle mieszkaniowe wielorodzinne z usługami drobnymi nieuciążliwymi i usługami handlowymi (spożywczo – przemysłowymi) oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], położonych w Rzeszowie przy zbiegu ulic T. i S. z wniosku inwestora J. J.
Skargę na ww. decyzję wniosła G. J. i J. J. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2009 r.
Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2010 r. P. P. L. "K" sp. jawna z siedzibą w L. (dalej PPL "K"), w której imieniu działa radca prawny K. B., zgłosiło udział w sprawie w charakterze uczestnika na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). W uzasadnieniu wnioskodawca podano, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją SKO w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2009 r. PPL "K" nie brało udziału, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż nie posiada w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] listopada 2007 r. interesu prawnego. Odmowa wszczęcia przez SKO w Rzeszowie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji na wniosek PPL "K" jest przedmiotem badania w zawieszonym obecnie postępowaniu sądowoadministracyjnym o sygn. akt II SA/Rz 259/09. Z tego względu w ocenie wnioskodawcy posiada on interes prawny uzasadniający dopuszczenie go do udziału w charakterze uczestnika w niniejszej sprawie.
Ponadto, inwestycja mieszkaniowa objęta nieważną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2007 r. bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością PPL "K" nr [...]. Wyjazd z osiedla mieszkaniowego z działki nr [...] od strony ul. T. musi być przeprowadzony także przez działkę nr [...] należącą do Skarbu Państwa – Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni. Działka nr [...] bezpośrednio sąsiaduje z działką należącą do PPL "K" nr [...]. Wynik niniejszego postępowania dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy, także z uwagi na treść art. 73 ust. 5 i 6 ustawy Prawo ochrony środowiska. PPL "K" jest zakładem stwarzającym duże ryzyko wystąpienia poważnych awarii w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, co wynika z treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2007 r. ("Analiza urbanistyczna – załącznik tekstowy do decyzji o warunkach zabudowy [...] z dnia [...].10.2007r. str. 5). Powstanie osiedla mieszkaniowego, będzie podstawą do nałożenia na wnioskodawcę dodatkowych obowiązków w oparciu o art. 73 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem, wobec istniejących zakładów – stwarzających duże ryzyko wystąpienia poważnej awarii – dla których nie została zachowana bezpieczna odległość, organy Inspekcji Środowiska mogą, po uzyskaniu opinii właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej, wydać decyzję w zakresie nałożenia dodatkowych zabezpieczeń technicznych, aby zmniejszyć niebezpieczeństwa, na jakie są narażeni ludzie.
Pełnomocnik skarżącej G. J. w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2010 r. wniósł o pozostawienie wniosku z dnia [...] stycznia 2010r. PPL "K" bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie braków w zakreślonym terminie, ewentualnie wydanie postanowienia o odmowie dopuszczenia w charakterze uczestnika przedmiotowych postępowań. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że wniosek poza uchybieniami proceduralnymi nie spełnia przesłanek prawnych wynikających z normy prawnej zawartej w art. 33 § 2 p.p.s.a. Podkreślił, że wynik przedmiotowego postępowania w żaden sposób nie dotyczy interesu wnioskodawcy. Błędnie wnioskodawca wywiódł istnienie interesu prawnego z faktu zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 259/09, bowiem interes prawny ma wynikać z przepisów prawa materialnego. Wskazanie na art. 125 p.p.s.a. jest nieuzasadnione i oderwane od faktów.
W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2010r. (wpływ do Sądu 8.02.2010r.) pełnomocnik skarżącego J. J. przedstawił wnioski i argumentację zbieżną ze stanowiskiem skarżącej G. J.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 876/09 oddalił wniosek P. P. L. "K"– J. K. Spółka jawna w L. Zakład w R. o dopuszczenie w charakterze uczestnika do udziału w postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OZ 550/10 uwzględnił wniesione przez PPL "K" zażalenie i uchylił postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 5 marca 2010 r. Motywując swoje rozstrzygnięcie NSA podał, że treść art. 33 § 2 w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a. nie upoważnia do rozstrzygnięcia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Rozpoznając ponownie wniosek, Sąd na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 roku postanowił dopuścić dowód z zaświadczenia Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia [...] września 2010 roku, nr [...], w którym stwierdzono, że PPL "K"– J. K. Spółka jawna z siedzibą w L. Zakład w R., od 2002 roku znajduje się w ewidencji Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Rzeszowie jako Potencjalny Sprawca Poważnych Awarii – nr identyfikacyjny [...]. Jednocześnie Sąd oddalił pozostałe wnioski dowodowe P. P. Lodów "K" zmierzające do wykazania, że należący do tego przedsiębiorstwa zakład jest zakładem stwarzającym zagrożenie wystąpienia poważnej awarii w rozumieniu art. 73 ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że podstawą prawną decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2007 r. jest art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z 10 maja 2003r. ze zm. – zwana dalej w skrócie p.z.p.).
Sąd wskazał, że wnioskodawca przymiot strony wywodzi z faktu, że działka nr [...] – dojazd do projektowanego osiedla łączy się z działką nr [...] i działką nr [...], obydwie graniczą z działką nr [...], której właścicielem jest PPL "K". Z wypisu skróconego z ewidencji gruntów znajdującego się w aktach sprawy o sygn. II SA/Rz 259/09 wynika, że właścicielem obydwu tych działek jest Skarb Państwa, w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni i wchodzą one w skład ulicy T., która jest drogą publiczną. Urządzenie wjazdu z planowanego osiedla mieszkaniowego do drogi publicznej nie powoduje, że właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z drogą publiczną będą stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy, tak jak oczekuje tego wnioskodawca. W tym przypadku wnioskodawca żądanie dopuszczenia do postępowania sądowoadministracyjnego w charakterze uczestnika oparł na interesie faktycznym. Zaakceptowanie takiego poglądu, prowadziłoby do uznania za stronę wszystkich właścicieli nieruchomości przylegających do ulicy, przy której jest prowadzona inwestycja.
Osiedle mieszkaniowe nie jest inwestycją wymienioną w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.). Planowana inwestycja, gdy oddziałuje na sąsiednie nieruchomości, daje właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości będących w polu oddziaływania, prawo bycia stroną w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W rozpoznawanej sprawie takie oddziaływanie nie występuje.
Jako podstawę wniosku o dopuszczenie w charakterze uczestnika wnioskodawca wskazał art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. nr 25, poz. 150 ze zm. – zwana dalej w skrócie Poś.) zgodnie z którym osiedla mieszkaniowe, obiekty użyteczności publicznej, budynki zamieszkania zbiorowego, obszary o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, drogi krajowe oraz linie kolejowe o znaczeniu państwowym, powinny być lokalizowane w bezpiecznej odległości od zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii.
Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że art. 73 Poś. jest przepisem odrębnym, o którym mowa w art. 61 ust. 1 p.z.p. Stosownie do art. 73 ust. 3 Poś. w granicach administracyjnych miast oraz w obrębie zwartej zabudowy wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zagrożenia wystąpienia poważnych awarii. Rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wystąpienia poważnych awarii. Zakłady stwarzające zagrożenie wystąpienia poważnych awarii powinny być lokalizowane w bezpiecznej odległości od siebie, od osiedli mieszkaniowych, od obiektów użyteczności publicznej, od budynków zamieszkania zbiorowego, od obszarów o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, od upraw wieloletnich, od dróg krajowych oraz od linii kolejowych o znaczeniu państwowym (art. 73 ust. 4 Poś). Z przytoczonych przepisów wynika, że regulacje związane z lokalizacją osiedli mieszkaniowych dotyczą zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii.
W art. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska znajdują się definicje:
– pkt 23 poważnej awarii – rozumie się przez to zdarzenie, w szczególności emisję, pożar lub eksplozję powstałe w trakcie procesu przemysłowego, magazynowania lub transportu, w których występuje jedna lub więcej niebezpiecznych sytuacji, prowadzące do natychmiastowego powstania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi lub środowiska lub powstania takiego zagrożenia z opóźnieniem;
– pkt 24 poważnej awarii – rozumie się przez to poważną awarię w zakładzie.
W tytule IV, Dziale II, Rozdziale I w art. 248 ust. 1 Poś zamieszczono definicję zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, zw. dalej "awarią przemysłową", przez co należy rozumieć w zależności od rodzaju, kategorii i ilości substancji niebezpiecznej znajdującej się w zakładzie – zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej "zakładem o zwiększonym ryzyku", albo zakład o dużym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej "zakładem o dużym ryzyku".
Z kolei rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzaju i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz.U. Nr 58, poz. 535 ze zm.), wydane na podstawie art. 248 ust. 3 Poś ustala kryteria zaliczania do takich zakładów jednostek, w których gromadzone są określone ilości substancji niebezpiecznych. Sąd zaznaczył, że zgodnie z pkt 1 zmienionego załącznika do rozporządzenia zmieniającego z dniem 15 lutego 2006 r. to rozporządzenie (Dz.U. Nr 30, poz. 208) - ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku, należy odnosić do warunków normalnej pracy zakładu, jak i takich, w których przewiduje się możliwość wystąpienia substancji niebezpiecznej, w szczególności podczas awarii przemysłowej. Jak wynika z treści rozporządzenia, wartość progowa dla substancji toksycznych, dla zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej nie uległa zmianie – wynosi 50 Mg.
Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie niekwestionowaną okolicznością jest, że w prowadzonym zakładzie, PPL "K" magazynuje substancję toksyczną – bezwodny amoniak – w ilości 35 Mg, a więc poniżej wartości progowej, o jakiej mowa była wyżej. W takich okolicznościach nie było więc obowiązku dokonania zgłoszenia przewidzianego w art. 250 ust. 1 Poś, ponieważ nie wystąpiły kryteria określone w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2006 r. Powołany przepis nakłada na prowadzącego zakład o zwiększonym ryzyku lub dużym ryzyku, obowiązek zgłoszenia zakładu właściwemu organowi Państwowej Straży Pożarnej. Zgłoszenie takie prowadzący zakład przekazuje równocześnie do wiadomości wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (ust. 9). Z pisma Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie z dnia [...] października 2008 r. nr [...], znajdującego się w aktach sprawy wynika, że PPL "K" w piśmie z dnia [...] lipca 2002 r., znak: [...] stwierdziło, że nie zalicza się do zakładów o zwiększonym ryzyku lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Z kolei Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie, pismem z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] poinformował, iż PPL "K" nie zgłosiło zakładu do kategorii zakładu o dużym ryzyku ani zakładu o zwiększonym ryzyku.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że nie było podstaw, aby zakład prowadzony przez PPL "K" kwalifikować jako zakład zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi w związku z ryzykiem wystąpienia poważnej awarii (w rozumieniu art. 73 ust. 5 i 248 ust. 1 i 3 Poś). W rozpoznawanej sprawie nie ma więc tym samym zastosowania kryterium "bezpiecznej odległości". W ocenie Sądu, fakt zgłoszenia w trybie art. 250 Poś przesądza o charakterze prowadzonego zakładu. Sąd uznaje, że zawarte we wniosku twierdzenia PPL "K", że jest zakładem o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii zostały podniesione na użytek niniejszej sprawy. Kategoria zakładu o dużym ryzyku wystąpienia awarii jest kategorią prawną, zatem samo oświadczenie bez zgłoszenia w trybie art. 250 Poś nie może wywołać skutku oczekiwanego przez wnioskodawcę, to jest dopuszczenia w charakterze uczestnika do niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Mając na względzie przedstawione argumenty odnośnie kategorii zakładu, za niezasadny Sąd uznał także argument o możliwości nałożenia dodatkowych obowiązków w trybie art. 73 ust. 6 Poś. W tym miejscu Sąd zwrócił uwagę na art. 6 ust. 1 Poś zgodnie z którym, kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko obowiązany jest do zapobiegania temu oddziaływaniu. Przepis ten zawiera normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, bowiem odnosi się do wszystkich podmiotów korzystających ze środowiska. Sporządzenie przeglądu ekologicznego, o którym mowa w art. 237 Poś., jest formą działań podejmowanych przez organ w ramach realizacji zasady ochrony środowiska w przypadku stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. W ocenie Sądu I instancji błędnie też wnioskodawca wywodził istnienie interesu prawnego, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., z faktu zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 259/09. Sąd w treści wydanego w tym przedmiocie postanowienia nie wypowiedział się o interesie prawnym wnioskodawcy.
Wnioskowane przez PPL "K" dowody z dokumentów, powołane wcześniej w zażaleniu na postanowienie z dnia 5 marca 2010 r., jak też dołączone do pisma z dnia [...] września 2010 r., nie stanowią w ocenie Sądu, usprawiedliwionej podstawy uznania, iż wynik postępowania sądowoadministracyjnego będzie dotyczył jego interesu prawnego.
Zażalenie na powyższe postanowienie, na podstawie art. 33 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosło P. P. L. "K" – Józef Koral Spółka jawna z siedzibą w L., zaskarżając postanowienie w całości.
Zażalenie oparte zostało na zarzucie:
1. naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 141 §4 w związku z art. 197 §2 p.p.s.a. przez pominięcie milczeniem nowych okoliczności faktycznych i argumentów podniesionych przez PPL "K", a przemawiających za uznaniem jego interesu prawnego uzasadniającego dopuszczenie tej Spółki do udziału w postępowaniu – wskazanych w piśmie PPL "K" z dnia [...] grudnia 2010 r., w tym:
- bezpośredniego przylegania planowanego wyjazdu z osiedla objętego decyzją o warunkach zabudowy (z działki nr [...]) do działki należącej do PPL "K" (nr [...]) – vide: pkt 4 pisma PPL "K" z dnia [...] grudnia 2010 r.;
- wywierania wpływu przez objętą decyzją o warunkach zabudowy inwestycję na możliwość swobodnego korzystania przez PPL "K" z własnego zakładu przemysłowego (dojazd i wyjazd samochodów typu TIR) – vide: pkt 5 pisma PPL "K" z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz brak wskazania w uzasadnieniu postanowienia stanowiska Sądu co do przyjętego przez Sąd przy rozstrzyganiu wniosku PPL "K" stanu faktycznego;
2. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 233 §1 i art. 244 §1 k.p.c. w związku z art. 106 §5 i §3 p.p.s.a., poprzez dowolną ocenę przeprowadzonego dowodu z dokumentu urzędowego, tj. zaświadczenia Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia [...] września 2010 r., która to ocena ograniczyła się do stwierdzenia: "Wnioskowane przez PPL "K" dowody z dokumentów (...), nie stanowią w ocenie Sądu, usprawiedliwionej podstawy uznania, iż wynik postępowania sądowoadministracyjnego będzie dotyczył jego interesu prawnego".
Podczas gdy z dopuszczonego jako dowód zaświadczenia Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2010 r. (nr [...]) wynika, że zakład należący do PPL "K" jest zakładem stwarzającym zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców planowanego osiedla w razie wystąpienia w nim awarii, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, sprzecznie z tym co ustalił Sąd;
3. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu oddziaływania na środowisko – przez jego błędne zastosowanie dla oceny, czy właściciele nieruchomości sąsiednich będą mieć interes prawny w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy (stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy) dla planowanego osiedla mieszkaniowego – podczas gdy przepisy te mają zastosowanie wyłącznie do postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, co jest zupełnie czym innym;
4. naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż "zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia poważnej awarii", o którym mowa w tym przepisie zdefiniowany jest w art. 248 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, który odnosi się do: "zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej".
5. naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 29 pkt 4 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska przez brak jego zastosowania w niniejszej sprawie dla oceny, czy zakład należący do PPL "K" jest zakładem którego działalność może być przyczyną powstania poważnej awarii.
6. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 248 ust. 2 Prawa ochrony środowiska przez brak jego zastosowania w niniejszej sprawie dla oceny, czy do zakładu należącego do PPL "K" należy stosować przepisy o zakładach o zwiększonym (dużym) ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej;
7. naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 250 Prawa Ochrony Środowiska przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że :"... fakt zgłoszenia w trybie art. 250 Poś przesądza o charakterze prowadzonego zakładu", przy pominięciu przy wykładni tego przepisu nakazu prounijnej interpretacji prawa – w tym wypadku w zgodzie z postanowieniami Dyrektywy Rady 96/82/WE z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie kontroli niebezpieczeństwa poważnych awarii związanych z substancjami niebezpiecznymi tzw. "Sevesto II", która wśród przyczyn jej uchwalenia wymienia m.in. (pkt 11 preambuły); "wykorzystywanie wykazów określających niektóre instalacje, a nieuwzględnianie innych, które powodują identyczne niebezpieczeństwo, jest nieodpowiednią praktyką i może spowodować nieuregulowanie kwestii potencjalnych źródeł poważnych awarii (...)".
8. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 i art. 237 Prawa ochrony Środowiska przez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, mimo że nie odnoszą się one w ogóle do kwestii, która była przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu.
Na tych podstawach wniesiono o:
- uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o:
- uchylenie zaskarżonego postanowienia i dopuszczenie P. P. L."K" – J. K. Spółka jawna z siedzibą w L. w charakterze uczestnika do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi G. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2009 r., sygn. [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego było zażalenie P. P. L. "Koral" – Józef Koral Spółka jawna z siedzibą w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 876/09 oddalające wniosek P. P. L. "K" – J. K. Spółka jawna z siedzibą w L. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania, w sprawie ze skargi G. J. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego.
Dokonując oceny istnienia interesu prawnego po stronie wnioskującego o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania nieuniknione jest odwołanie się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym do zaskarżonej decyzji, nie przesądzając jednak o jej legalności.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym skargą G. J. i J. J. przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2007 r. dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą osiedle mieszkaniowe wielorodzinne z usługami drobnymi nieuciążliwymi i usługami handlowymi (spożywczo-przemysłowymi) oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [....], [...], [...], [....] w obrębie [...], położonych w Rzeszowie przy zbiegu ulic T. i S. na wniosek inwestora J. J.
W zaskarżonej decyzji wskazano m.in., że w aktach sprawy brak "(...) jest map mających charakter dokumentu (a więc co najmniej uwierzytelnionych) określających granice terenu objętego wnioskiem. Do wniosku nie dołączono również dokumentów obrazujących planowany sposób zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionych w formie opisowej i graficznej, określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Są to elementy niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy bez których niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy".
Mając na uwadze powyższe, a także inne wady decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, szczegółowo wymienione w zaskarżonym akcie, organ stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą osiedle mieszkaniowe wielorodzinne z usługami drobnymi nieuciążliwymi i usługami handlowymi (spożywczo-przemysłowymi) oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] położonych w Rzeszowie przy zbiegu ulic T. i S., wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
Decyzja stwierdzająca nieważność jest decyzją ostateczną i przysługuje jej domniemanie zgodności z prawem. Skoro postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dotknięte było wadami, a więc przyznane tym aktem uprawnienia i nałożone nim obowiązki rażąco naruszały prawo, to tym samym niezasadne jest wyprowadzanie z tego aktu (w oparciu o stan faktyczny w nim ustalony) praw i obowiązków, które powinny przyznawać wnioskodawcy w jego ocenie uprawnienie uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na decyzję wydaną w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego.
W pierwszej kolejności przeprowadzenia wykładni wymaga przepis prawa materialnego, wykładnia ta daje podstawy do odkodowania zapisanego w tym przepisie hipotetycznego stanu faktycznego. Tak odkodowany hipotetyczny stan faktyczny jest następnie podstawą do kontroli zastosowania przepisu prawa do ustalonego w danej sprawie stanu faktycznego. Skoro w sprawie został podważony stan faktyczny (stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy), to brak jest możliwości kontroli zastosowania wywodzonej przez wnioskodawcę normy prawa materialnego do tego stanu faktycznego, w oparciu o którą normę wywodzi on swój interes prawny w sprawie.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. Przymiotu strony nie ma natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego (zob. np. postanowienie NSA z 15.04.2011 r. sygn. akt II OSK 660/11; postanowienie NSA z 16.12.2008 r. sygn. akt II OSK 1827/08; wyrok NSA z 24.11.2010 r. sygn. akt II GSK 952/09).
W tym stanie rzeczy, skoro zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 w związku z art. 197 §2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił zażalenie.