I FSK 1234/23

I FSK 1234/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Zalewska-Radzik /sprawozdawca/
Mariusz Golecki
Sylwester Marciniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6111 Podatek akcyzowy
Hasła tematyczne
Podatek akcyzowy
Sygn. powiązane
III SA/Wa 2305/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-03-20
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 143
art. 109 ust. 2a i 2c
Ustawa z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Sylwester Marciniak, Sędzia NSA Mariusz Golecki, Sędzia NSA Gabriela Zalewska-Radzik (spr.), po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Wa 2305/22 w sprawie ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania dokumentu potwierdzającego brak obowiązku zapłaty akcyzy 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na rzecz R. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 20 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Wa 2305/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: także "WSA w Warszawie" "Sąd pierwszej instancji", "Sąd") uchylił zaskarżone przez R. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Skarżąca", "Spółka") postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej: "DIAS", "Organ odwoławczy", "Organ") z 9 sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy wydania dokumentu potwierdzającego brak obowiązku zapłaty akcyzy wraz z poprzedzającym je postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego W.1 (dalej: "NUS", "Organ pierwszej instancji") z 23 maja 2022 r. Wyrok podobnie, jak pozostałe przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl (dalej: "CBOSA").
Z ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika, że postanowieniem z 9 sierpnia 2022 r. DIAS w Warszawie utrzymał w mocy postanowienie NUS W.1 z 23 maja 2022 r. w przedmiocie odmowy wydania dokumentu potwierdzającego brak obowiązku zapłaty akcyzy. Okoliczności sprawy wskazują,
że 17 maja 2022 r. Skarżąca wystąpiła do Organu pierwszej instancji z wnioskiem
o wydanie, na podstawie art. 109 ust. 2a ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. podatku akcyzowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "u.p.a."), dokumentu potwierdzającego brak obowiązku zapłaty akcyzy na terytorium kraju dla celów związanych z rejestracją samochodów ciężarowych lub specjalnych o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 t, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 6a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450 ze zm., dalej: "ustawa Prawo o ruchu drogowym"). Do wniosku załączono świadectwa homologacji.
Postanowieniem z 23 maja 2022 r. NUS odmówił wydania dokumentu potwierdzającego brak obowiązku zapłaty akcyzy na terytorium kraju dla dwóch pojazdów marki [...] (rok produkcji [...], pojemność silnika [...] cm3).
Zaskarżonym postanowieniem DIAS utrzymał w mocy postanowienie Organu pierwszej instancji.
DIAS wyjaśnił, że analiza formalna akt sprawy wykazała, że do złożonego wniosku, poza świadectwami homologacji, Spółka nie załączyła innych dokumentów, z których wynikałoby, że pojazdy posiadają cechy charakteryzujące samochody ciężarowe. Organ, odwołując się do treści art. 306a § 1 i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm.; dalej: "Ordynacja podatkowa", "o.p.") wskazał, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną, co do zasady odtwórczą, która ze swej istoty stanowić ma jedynie odzwierciedlenie danych będących w dyspozycji organów, tj. informacji wynikających z prowadzonych przez nie ewidencji, rejestrów lub innej dokumentacji. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie można zatem rozstrzygać jakichkolwiek kwestii spornych. Zaświadczenie powinno zawierać informacje pewne i prawdziwe, odzwierciedlające dane będące w dyspozycji organów podatkowych. Organ odwoławczy podał, że w trybie przepisów dotyczących wydania zaświadczenia nie są rozstrzygane kwestie merytoryczne i stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające wydanie zaświadczenia o braku obowiązku zapłaty akcyzy na terytorium kraju.
W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przychylił się do stanowiska Skarżącej.
Sąd stanął na stanowisku, że na gruncie postępowań o wydanie dokumentu stwierdzającego brak obowiązku zapłaty akcyzy, w którym to postępowaniu organ niewątpliwie musi dokonać ustaleń i oceny, jakiego rodzaju pojazdu dotyczy wniosek, mamy do czynienia ze szczególnego rodzaju postępowaniem "zaświadczeniowym". Przede wszystkim Sąd wskazał, że art. 109 ust. 2c u.p.a. przewiduje wprost, że do wniosku, o którym mowa w ust. 2-2b, załącza się dokumenty dotyczące samochodu, w szczególności fotografie, plany, schematy, katalogi, informacje od producenta lub inne dostępne dokumenty umożliwiające organowi podatkowemu wydanie dokumentu potwierdzającego brak obowiązku zapłaty akcyzy na terytorium kraju. Dlatego też,
w sytuacji, w której podatnik przedstawi w tym zakresie niewystarczające dokumenty organ winien skierować do niego wezwanie, stosownie do art. 169 § 1 w związku z art. 306k o.p.
Zdaniem WSA w Warszawie to, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony i w części odformalizowany nie oznacza, że w ramach tego postępowania organ nie jest zobligowany do przestrzegania ogólnych zasad postępowania, w tym działania zgodnie z zasadą zaufania (art. 121 o.p.). Zakres odesłania do przepisów odpowiednio stosowanych (art. 306k o.p.) pokazuje, że w postępowaniu tym stosuje się odpowiednio przepisy działu IV, w tym m.in: rozdziału 1 (zasady ogólne); rozdziału 4 (załatwianie spraw); rozdziału 6 (wezwania); rozdziału 11 (dowody); rozdziału 14 (postanowienia); rozdziału 16 (zażalenia). Tym samym skierowanie do Skarżącej stosownego wezwania w trybie art. 169 § 1 w związku z art. 306k o.p., w ocenie Sądu nie wykraczałoby poza ramy niniejszego postępowania. Wręcz przeciwnie, w okolicznościach niniejszej sprawy, takiego działania organów wymagała zarówno zasada zaufania (art. 121 § 1 o.p.), zasada legalizmu (art. 120 o.p.), jak i zasada prawdy obiektywnej (art. 122 o.p.).
W okolicznościach sprawy Sąd stanął na stanowisku, że w sprawie doszło do naruszenia art. 169 § 1 w związku z art. 306k w związku z art. 121 § 1, art. 120, art. 122 o.p. w związku z art. 109 ust. 2a i ust. 2c u.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Organ, który zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 306a § 2 oraz art. 168 § 2 i art. 169 § 1, art. 120 o.p. w związku z art. 109 ust. 2a i ust. 2c u.p.a. przez niezasadne uchylenie postanowienia DIAS oraz postanowienia go poprzedzającego wskutek błędnego uznania, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia w przedmiocie braku obowiązku zapłaty akcyzy na terytorium kraju organ winien skierować do strony wezwanie do uzupełnienia dokumentów z sankcją z art. 169 § 4 o.p., a nie jak wymagają tego przepisy wydać zaświadczenie na podstawie danych, jakimi dysponuje organ, w tym na podstawie danych załączonych do wniosku o wydanie zaświadczenia;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 169 § 1 w związku z art. 306k i art. 306c o.p. w związku z art. 121 § 1, art 120, art 122 o.p.
w związku z art 109 ust. 2a i ust, 2c oraz art. 100 ust. 4 u.p.a., przez niezasadne uchylenie postanowienia DIAS oraz postanowienia go poprzedzającego wskutek błędnego uznania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 169 § 1 w związku
z art. 306k i art. 306c w związku z art 121 § 1, art. 120, art. 122 o.p. w związku
z art. 109 ust. 2a i ust. 2c oraz art. 100 ust. 4 u.p.a.;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 124
i art. 217 § 2 w związku z art. 306c o.p. przez niezasadne uchylenie postanowienia DIAS oraz postanowienia go poprzedzającego wskutek błędnego uznania, że organy naruszyły wskazane przepisy Ordynacji podatkowej, mimo że postanowienia nie naruszają przepisów postępowania podatkowego w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Wskazując na powyższe podstawy DIAS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji albo o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
DIAS zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, natomiast Spółka nie zażądała jej przeprowadzenia w terminie, o którym mowa w art. 182 § 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że sprawy Spółki w zakresie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego brak obowiązku zapłaty akcyzy były już przedmiotem analizy Sądu kasacyjnego. W analogicznych stanach faktycznych Naczelny Sąd Administracyjny oddalał wniesione przez DIAS skargi kasacyjne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt 635/23, sygn. akt I FSK 668/23, sygn. akt I FSK 669/23, sygn. akt
I FSK 700/23 i sygn. akt I FSK 721/23; z 30 sierpnia 2023 r., sygn. akt I FSK 333/23
i sygn. akt I FSK 665/23; z 7 września 2023 r., sygn. akt I FSK 861/23; z 23 listopada 2023 r., sygn. akt I FSK 1074/23; publ. CBOSA). Ze względu na zbieżny stan faktyczny oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela oceny i rozważania zawarte we wskazanych wyżej wyrokach, i przyjmuje je za własne.
Ponadto, przed przystąpieniem do oceny podniesionych przez DIAS zarzutów, wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2023 r. rozpoznał również, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skargę kasacyjną Organu w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego brak obowiązku zapłaty akcyzy (sygn. akt I FSK 1233//23; publ. CBOSA). Rozstrzygnięcie to zapadło na gruncie zbliżonego stanu faktycznego.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 306b § 2 o.p. poprzedzające wydanie zaświadczenia, w sprawach, o których mowa w art. 109 ust. 2a u.p.a., jest szczególnym rodzajem postępowania w przedmiocie wydawania zaświadczeń, w którym organ na podstawie art. 169 § 1 o.p. powinien w razie zaistnienia takiej potrzeby zebrać dowody z dokumentów wymienionych w art. 109 ust. 2c u.p.a., ustalić jakiego rodzaju pojazdu dotyczy wniosek strony i dopiero na tej podstawie wydać rozstrzygnięcie stwierdzające brak obowiązku zapłaty podatku akcyzowego na terytorium kraju lub odmówić jego wydania.
Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że obowiązkiem organu jest dokonanie ustaleń i oceny, jakiego rodzaju pojazdu dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia o braku obowiązku zapłaty akcyzy, gdyż w tym przypadku mamy do czynienia ze szczególnego rodzaju postępowaniem zaświadczeniowym.
W konsekwencji tego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sytuacji gdy podatnik przedstawi w tym zakresie niewystarczające dokumenty, organ powinien skierować do niego wezwanie w trybie art. 169 § 1 o.p. (w związku z art. 306k tej ustawy).
Przeciwny pogląd prezentuje DIAS, który stoi na stanowisku, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie jest uprawniony do dokonywania ocen prawnych w zakresie zgodności z przepisami prawa tego, co w przedmiocie objętym żądaniem wynika z materiałów, na których się opiera. Wymagane w tym zakresie czynności dowodowe nie odpowiadają bowiem istocie postępowań w przedmiocie wydawania zaświadczeń. Organ w trybie przepisów dotyczących wydania zaświadczenia nie rozstrzyga kwestii merytorycznych. Kwestia dotycząca tego, czy na stronie ciąży obowiązek zapłaty podatku akcyzowego, czy też nie, powinna być rozstrzygnięta w postępowaniu wymiarowym, po przeprowadzeniu stosownego postępowania dowodowego i dokonaniu wykładni przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Zdaniem DIAS, twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że przedłożenie do wniosku z art. 109 ust. 2a u.p.a. jedynie dokumentu
w postaci homologacji jest brakiem formalnymi i należy tu zastosować art. 169 § 1 o.p., w sytuacji gdy katalog dokumentów określonych w art 109 ust. 2c u.p.a. nie jest zamknięty, jest nieuprawnione i nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach.
Naczelny Sąd Administracyjny w całości aprobuje stanowisko Sądu prezentowane w zaskarżonym wyroku.
Zgodnie z art. 109 ust. 2a u.p.a. dla celów związanych z rejestracją samochodu ciężarowego lub specjalnego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 t, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 6a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450, ze zm., dalej: "Prawo o ruchu drogowym"), niebędącego samochodem osobowym w rozumieniu art. 100 ust. 4, właściwy naczelnik urzędu skarbowego jest obowiązany wydać, na wniosek podmiotu dokonującego nabycia wewnątrzwspólnotowego tego samochodu, dokument potwierdzający brak obowiązku zapłaty akcyzy na terytorium kraju. Dla wydania zaświadczenia na podstawie tego przepisu istotne znacznie ma art. 109 ust. 2c u.p.a., który stanowi, że do wniosku, o którym mowa w ust. 2-2b, załącza się dokumenty dotyczące samochodu, w szczególności fotografie, plany, schematy, katalogi, informacje od producenta lub inne dostępne dokumenty umożliwiające organowi podatkowemu wydanie dokumentu potwierdzającego brak obowiązku zapłaty akcyzy na terytorium kraju.
Stosownie zaś do art. 100 ust. 4 u.p.a., samochodami osobowymi są pojazdy samochodowe i pozostałe pojazdy mechaniczne objęte pozycją CN 8703
przeznaczone zasadniczo do przewozu osób, inne niż objęte pozycją 8702, włącznie
z samochodami osobowo-towarowymi (kombi) oraz samochodami wyścigowymi,
z wyłączeniem pojazdów samochodowych i pozostałych pojazdów, które nie
wymagają rejestracji zgodnie z przepisami o ruchu drogowym. Przepis art. 3 ust. 1 u.p.a. stanowi, że do celów poboru akcyzy i oznaczania wyrobów akcyzowych znakami akcyzy stosuje się klasyfikację w układzie odpowiadającym Nomenklaturze Scalonej (CN) zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2658/87 z dnia 23 lipca 1987 r.
w sprawie nomenklatury taryfowej i statystycznej oraz w sprawie Wspólnej Taryfy Celnej. Prawidłowej klasyfikacji dokonuje się zgodnie z Ogólnymi Regułami
Interpretacji Nomenklatury Scalonej (ORINS), stanowiącymi element załącznika do rozporządzeń zmieniających Taryfę celną. Zgodnie z regułą 1 ORINS dla celów prawnych klasyfikację towarów należy ustalać zgodnie z brzmieniem pozycji i uwag do sekcji lub działów, oraz o ile nie są one sprzeczne z treścią powyższych pozycji i uwag, zgodnie z następującymi regułami, tj. regułami od 2 do 6. Klasyfikacja towarów podlega warunkom określonym w ORINS, zawartym w Taryfie celnej z tym zastrzeżeniem,
\że reguły tam określone stosuje się w kolejności ich występowania. Kolejne reguły mogą być stosowane tylko wtedy, gdy taryfikacja nie jest możliwa w oparciu
o brzmienie pozycji i uwag do sekcji lub działów.
Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 marca 2023 r., sygn. akt I FSK 2090/22 (publ. CBOSA), z przytoczonych powyżej regulacji prawnych wynika, że zadaniem organów podatkowych podejmujących na podstawie art. 109 ust. 2a u.p.a. rozstrzygnięcie, czy podatnik jest uprawniony do otrzymania zaświadczenia, o którym mowa w tym przepisie, jest dokonanie klasyfikacji taryfowej oraz statystycznej pojazdu, a ustalenia w tym zakresie powinny być poddane ww. regułom, wśród których najistotniejsze jest przesądzenie o kryterium związanym
z przeznaczeniem pojazdu. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że dokonanie klasyfikacji taryfowej pojazdu przesądza o tym, czy wewnątrzwspólnotowe nabycie tego pojazdu podlega obowiązkowi podatkowemu
w podatku akcyzowym. Wynika to wprost z art. 100 ust. 1 pkt 2 u.p.a., który stanowi, że przedmiotem opodatkowania akcyzą jest wewnątrzwspólnotowe nabycie samochodu osobowego oraz z treści art. 100 ust. 4 u.p.a., który samochód osobowy definiuje przez odwołanie się do odpowiedniego zaklasyfikowania pojazdu do kodu CN. Oznacza to, że przy ocenie wniosku o wydanie zaświadczenia na podstawie
art. 109 ust. 2a u.p.a. nie jest możliwe uchylenie się przez organ od wypowiedzi wyrażającej stanowisko organu co do tego, czy pojazd, którego dotyczy wniosek
o wydanie zaświadczenia, podlega opodatkowaniu podatkiem akcyzowym. Na podstawie powołanych przepisów do wydania zaświadczenia, o którym w art. 109 ust. 2a u.p.a. konieczne jest zatem dokonanie klasyfikacji taryfowej samochodu.
Z powyższego wynika, że nie ma racji DIAS twierdząc, że w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie organ podatkowy nie może weryfikować prawidłowości klasyfikacji dla celów poboru akcyzy towaru zakupionego w ramach nabycia wewnątrzwspólnotowego. DIAS nie ma też racji podnosząc, że powyższe wynika z faktu, że w tym postępowaniu (zaświadczeniowym) organ nie prowadzi postępowania dowodowego, które jest właściwe dla postępowania wymiarowego.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w tej kwestii istotny jest zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez organ zobowiązany do wydania zaświadczenia na podstawie art. 109 ust. 2a u.p.a., który wyznaczają regulacje prawne zawarte w art. 306b § 2 i art. 306k o.p. oraz art. 109 ust. 2c u.p.a.
Niewątpliwie wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 109 ust. 2a u.p.a. następuje z uwzględnieniem przepisów działu VIIIa Ordynacji podatkowej, regulującego wydawanie zaświadczeń. Dział ten został wprowadzony do Ordynacji podatkowej nowelizacją tej ustawy z dnia 12 września 2002 r. (Dz. U. Nr 169, poz. 1387 ze zm.) przy jednoczesnym ograniczeniu stosowania w sprawach podatkowych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do działów IV, V i VIII. Tym samym od 1 stycznia 2003 r. organy podatkowe wydają zaświadczenia na podstawie art. 306a – 306n Ordynacji podatkowej. Co istotne, przepisy te były wielokrotnie modyfikowane: od 1 lipca 2005 r., od 1 stycznia 2016 r., od 25 grudnia 2017 r. i od 5 października 2021 r. Nowelizacje te poszerzyły katalog spraw objętych regulacjami zawartymi w omawianym dziale, a także znacznie rozszerzyły zakres tych przepisów w stosunku do regulacji zawartej w art. 217–220 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego wynika zatem, że w obecnym stanie prawnym (aktualnym w niniejszej sprawie) nie sposób przyjąć, że regulacje Ordynacji podatkowej w tym zakresie pokrywają się z regulacjami przyjętymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, co z kolei powoduje, że przepisy Ordynacji podatkowej wymagają wypracowania własnego dorobku orzeczniczego, uwzględniającego ich specyfikę.
Wspomniane powyżej zmiany rozszerzające zakres spraw objętych procedurą zaświadczeniową powodują także, że nie zawsze celowym będzie odwoływanie się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego charakteru postępowania organów w przypadku wydawania zaświadczeń o niezaleganiu w podatkach (na podstawie art. 306e § 1 o.p.). Na tle tej regulacji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się bowiem pogląd, zgodnie z którym wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym zarazem potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Nie negując zasadności tego poglądu, nie sposób jednak nie dostrzec, że regulacje dotyczące wydawania zaświadczeń o niezaleganiu w podatkach nie są tożsame z regulacjami dotyczącymi wydawania zaświadczeń potwierdzających brak obowiązku zapłaty podatku akcyzowego (wydawanym na podstawie art. 306a § 2 pkt 2 o.p.).
Powyższa różnica wynika stąd, że przy określeniu zakresu przedmiotowego zaświadczenia nie można pomijać treści art. 109 ust. 2a i 2c u.p.a. oraz art. 72 ust. 1 pkt 6a Prawa o ruchu drogowym. Sporne zaświadczenie jest bowiem wydawane w związku z treścią tych przepisów, których wykładnia prowadzi do wniosku, że mają one zapobiegać rejestrowaniu, jako ciężarowe pojazdów będących (w rozumieniu art. 100 ust. 4 u.p.a.) samochodami osobowymi. Z art. 72 ust. 1 pkt 6a Prawa o ruchu drogowym wynika, że nie można zarejestrować pojazdu bez dokumentu potwierdzającego zapłatę akcyzy na terytorium kraju albo dokumentu potwierdzającego brak obowiązku zapłaty akcyzy na terytorium kraju albo zaświadczenia stwierdzającego zwolnienie od akcyzy. Wykładnia przepisów dotyczących spornych zaświadczeń nie może być więc dokonywana w oderwaniu od wskazanych powyżej regulacji materialno-prawnych.
Zgodnie z art. 306a § 1 i 2 o.p. zaświadczenie wydawane na żądanie osoby ubiegającej się o nie wydaje się w przypadku, jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny
w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
W doktrynie prawa wskazuje się z kolei, że wśród zaświadczeń wydawanych bądź żądanych przez organy podatkowe należy wyróżnić tzw. zaświadczenia uprawniające, które w swojej istocie są zbliżone do aktów deklaratoryjnych potwierdzających uprawnienia, albowiem pośrednio wywołują skutki w sferze prawnej podmiotów podatkowych. Zaświadczenia takie wywołują różne skutki, np.:
1) w postaci zwolnienia od podatku albo zmiany sposobu opodatkowania, np. art. 26 ust. 1c pkt 1 i 2 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych i art. 29 ust. 4 pkt 2 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, które w przypadku przedstawienia tzw. certyfikatu rezydencji uprawniają do zastosowania stawki podatku zryczałtowanego, wskazanego w umowie o unikaniu podwójnego opodatkowania;
2) w zakresie zarejestrowania pojazdu, np. art. 72 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym przewiduje możliwość zarejestrowania pojazdu tylko wówczas, gdy wnioskodawca przedstawi m.in. zaświadczenie wydane przez właściwy organ podatkowy potwierdzające uiszczenie przez podatnika podatku akcyzowego.
Z powyższego wynika zatem, że funkcja zaświadczeń drugiego rodzaju jest inna niż tylko informacyjna, potwierdzająca stan faktyczny lub prawny, a wręcz niekiedy wpływająca na kształt stosunku prawnego danego podmiotu (S. Babiarz [w:] B. Dauter, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, J. Rudowski, S. Babiarz, Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. XI, Warszawa 2019). Z tego rodzaju zaświadczeniami mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że zaświadczenie,
o którym mowa w art. 109 ust. 2a u.p.a., może być wydane tylko po dokonaniu przez organ oceny, czy wewnątrzwspólnotowe nabycie pojazdu, którego dotyczy wniosek
o wydanie takiego zaświadczenia podlega obowiązkowi podatkowemu w podatku akcyzowym. Przy czym, jak wynika z art. 306b § 2 o.p., organ przed wydaniem dokumentu, o którym mowa w art. 109 ust. 2a u.p.a., ma prawo i obowiązek, przeprowadzić w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające. Takie postępowanie jest niewątpliwie ukierunkowane na ocenę dokumentacji, którą stosownie do art. 109 ust. 2c u.p.a. wnioskodawca ma obowiązek przedłożyć organowi, co wynika z powołanych regulacji prawnych. Podkreślenia jednak wymaga, że w art. 109 ust. 2c u.p.a. ustawodawca zamieścił co prawda przykładowy katalog dokumentów, ale wyraźnie wskazał na fakt, że do wniosku mają być załączone dokumenty, a nie dowody. Treść art. 109 ust. 2c u.p.a. zakreśla więc granice prowadzonego na podstawie tego przepisu postępowania do dowodów z dokumentów. Skoro więc ustawodawca w treści wskazanego przepisu wyraźnie wskazał na obowiązek przedłożenia dokumentów, to oznacza, że postępowanie prowadzone
w tym zakresie nie może obejmować innych dowodów niż dokumenty, np. dowodu
z oględzin.
Powyższe należy odnieść do argumentacji skargi kasacyjnej, w której DIAS wskazuje, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, jak to określił w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prowadziłoby do mieszania trybów: zaświadczeniowego i wymiarowego. Otóż, powyższe stanowisko Sądu, wynikające wprost z brzmienia art. 109 ust. 2c u.p.a. wskazuje, że argumentacja ta jest chybiona. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed wydaniem zaświadczenia nie koliduje bowiem z podatkowym postępowaniem wymiarowym prowadzonym przez organy, w którym organy mają możliwość prowadzenia pełnego postępowania dowodowego, w przeciwieństwie do postępowania zaświadczeniowego.
Co równie istotne, w omawianym zakresie znajduje zastosowanie art. 306k o.p., zgodnie z którym do spraw zaświadczeniowych stosuje się odpowiednio rozdział 11 Ordynacji podatkowej ("Dowody"), a więc m.in. art. 180, art. 187 i art. 191 tej ustawy, nakazujący ocenę na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność - jak w niniejszej sprawie, że pojazd nie jest samochodem osobowym
w rozumieniu art. 100 ust. 4 u.p.a. - została udowodniona.
Podsumowując dotychczasowe uwagi dotyczące zakresu prowadzonego postępowania w przedmiocie zaświadczenia wydawanego w trybie art. 109 ust. 2a u.p.a. zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że postępowanie to jest szczególnego rodzaju postępowaniem zaświadczeniowym. To powoduje, że - jak słusznie wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - organ w sytuacji,
w której nie przedłożono mu dokumentów wystarczających do rozstrzygnięcia
o charakterze pojazdu, winien wystosować w tym zakresie wezwanie na podstawie art. 169 § 1 w związku z art. 306k o.p., a nie automatycznie odmawiać wydania zaświadczenia. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że wystosowanie takiego wezwania jest uzasadnione, gdyż - jak podkreślono powyżej - art. 306k o.p. wskazuje na odpowiednie stosowanie m.in. rozdziału 8, a więc także art. 169 § 1 tej ustawy. Dlatego twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że stanowisko Sądu pierwszej instancji jest nieuprawnione i nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach, nie jest zasadne. Stanowisko organu zakłada bowiem stosowanie art. 169 § 1 o.p. wprost, co jest sprzeczne z wyraźnym brzmieniem ww. art. 306k tej ustawy.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 109 ust. 2a i 2c u.p.a. jest rozstrzygnięcie kwestii klasyfikacji pojazdu na gruncie art. 100 ust. 4 tej ustawy, jeszcze przed jego rejestracją. Z art. 109 ust. 2a u.p.a. nie wynika także, aby kwestia ta miała być rozstrzygnięta
w jakimś innym postępowaniu. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do sytuacji, w której podmioty posiadające pojazdy, co do których istnieje spór klasyfikacyjny, znalazłyby się w swoistej "próżni" prawnej, gdyż zostałyby pozbawione możliwości rejestracji takich pojazdów, ich użytkowania, a nawet sprzedaży, a jedynym wyjściem z takiej sytuacji byłoby "taktyczne" uiszczenie podatku akcyzowego w celu uzyskania rejestracji pojazdu, a następnie wnioskowania o stwierdzenie nadpłaty
w podatku akcyzowym. Taka sytuacja niewątpliwie stanowiłaby naruszenie zasady zaufania do organów podatkowych, o której mowa w art. 121 § 1 o.p. W związku z tym należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał na naruszenie m.in. tej podstawowej zasady postępowania podatkowego, mającej także odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, co niewątpliwie uzasadniało zastosowanie w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a.
W związku z powyższym w pełni należy pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I FSK 701/23 (publ. CBOSA), że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 306b § 2 o.p., poprzedzające wydanie zaświadczenia w sprawach, o których mowa w art. 109 ust. 2a u.p.a., jest szczególnym rodzajem postępowania w przedmiocie wydawania zaświadczeń. W tym postępowaniu, w razie zaistnienia takiej potrzeby, organ na podstawie art. 169 § 1 w związku z art. 306k o.p., powinien wezwać wnioskodawcę o przedstawienie dokumentów wymienionych w art. 109 ust. 2c u.p.a. w celu ustalenia, jakiego rodzaju pojazdu dotyczy wniosek strony i dopiero na tej podstawie wydać rozstrzygnięcie stwierdzające brak obowiązku zapłaty podatku akcyzowego na terytorium kraju lub odmówić jego wydania. Powyższe zaś oznacza, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty, jako niezasadne, nie mogły zostać uwzględnione.
W tym stanie rzeczy, wobec braku usprawiedliwionych podstaw, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono natomiast na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 209 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a.
Sędzia NSA Sędzia NSA Sędzia NSA
M. Golecki S. Marciniak G. Zalewska-Radzik (spr.)