I CA 198/99

68 Postanowienie z dnia 29 marca 2000 r. Sygn. P. 13/99 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Teresa Dębowska-Romanowska – przewodnicząca Jerzy Ciemniewski – sprawozdawca Jerzy Stępień po rozpoznaniu 29 marca 2000 r. na posiedzeniu niejawnym pytania prawnego Sądu Okręgowego w S. o udzielenie odpowiedzi: czy przepis § 13 ust. 2 zarządzenia Nr 61 Dyrektora Generalnego PKP z dnia 12 grudnia 1995 r. w sprawie warunków najmu pomieszczeń, placów, ramp i innych obiektów kolejowych (Biuletyn Polskich Kolei Państwowych A Nr 21) jest zgodny z art. 2 i art. 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz z art. 224, art. 225, art. 230 oraz art. 415 i art. 471 w zw. z art. 361 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643) umorzyć postępowanie w sprawie z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia. Uzasadnienie: I 1. Sąd Okręgowy w S. postanowieniem z 3 listopada 1999 r. (sygn. akt I Ca 198/99), na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643) wystąpił z następującym pytaniem prawnym: czy przepis § 13 ust. 2 zarządzenia Nr 61 Dyrektora Generalnego PKP z dnia 12 grudnia 1995 r. w sprawie warunków najmu pomieszczeń, placów, ramp i innych obiektów kolejowych (Biuletyn Polskich Kolei Państwowych A Nr 21) jest zgodny z art. 2 i art. 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz z art. 224, art. 225, art. 230 oraz art. 415 i art. 471 w zw. z art. 361 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Pytanie to przedstawił Sąd Okręgowy w S. w związku z postępowaniem sądowym toczącym się na skutek wniesienia apelacji przez pozwanego od wyroku Sądu Rejonowego w W. Zaskarżonym wyrokiem Sąd Rejonowy zasądził na rzecz Polskich Kolei Państwowych Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w P. kwotę 1945,33 zł z odsetkami ustawowymi, z tytułu zaległości czynszowych oraz bezumownego korzystania przez pozwanego z gruntu pod garaż. Swoje rozstrzygnięcie Sąd Rejonowy wydał m.in. na podstawie § 13 ust. 2 zarządzenia Nr 61 Dyrektora Generalnego PKP, który przewiduje, iż: “Za opóźnienie w przekazaniu obiektu przez najemcę uiszcza on kolei określoną w umowie opłatę w wysokości 10-krotnego czynszu najmu za czas bezprawnego korzystania z obiektu nie mniej jednak niż za okres jednego miesiąca”. Sąd Rejonowy uznał, że zarządzenie jest obowiązujące, a § 13 ust. 2 w sposób szczególny reguluje obowiązki najemcy w przypadku “opóźnienia w przekazaniu obiektu”. Pozwany nie zgodził się z orzeczeniem Sądu Rejonowego w W., zażądał zmiany wyroku i oddalenia powództwa. Sąd Okręgowy w S. rozpatrując apelację pozwanego powziął wątpliwość co do zgodności § 13 ust. 2 zarządzenia nr 61 Dyrektora Generalnego PKP z dnia 12 grudnia 1995 r. w sprawie warunków najmu pomieszczeń, placów, ramp i innych obiektów kolejowych (Biuletyn Polskich Kolei Państwowych A 21) z przepisami konstytucji oraz z przepisami kodeksu cywilnego. W ocenie Sądu Okręgowego ustanowienie n-krotności czynszu, na wypadek niewydania przedmiotu najmu po rozwiązaniu umowy, stanowi swoistą karę cywilną, środek przymusu. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej akcentując w art. 2 demokratyczny i prawny charakter państwa, gwarantuje jednocześnie ochronę wolności i praw człowieka. Ograniczenia w zakresie korzystania z tych konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 31 Konstytucji RP. Jak wywodzi dalej Sąd Okręgowy, wyposażenie dysponenta lokalu w prawo dochodzenia po ustaniu umowy n-krotności czynszu generalnie odbiega od zasad wynagrodzenia za korzystanie z cudzej rzeczy (art. 224, art. 225, art. 230 kc) oraz zasad ustalania wysokości odszkodowania za bezumowne korzystanie w oparciu o przepisy art. 415 i art. 417 w zw. z art. 361 § 2 kc. Wielokrotność czynszu odrywa się zarówno od prawno-cywilnego pojęcia wynagrodzenia jak i odszkodowania, stanowiąc rodzaj kary cywilnej, środka wymuszającego wydanie rzeczy. Wyjątkowo ustawodawca wprowadził obowiązek zapłaty 200% czynszu za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego przepisem art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity z 1998 r. Dz.U. Nr 120, poz. 787), ale w tym przypadku – stwierdza Sąd Okręgowy – ranga aktu normatywnego odpowiada dyspozycji art. 31 ust. 3 konstytucji. 2. Prokurator Generalny w pisemnym stanowisku z 8 marca 2000 r. uznał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie podlega umorzeniu, gdyż wydanie orzeczenia jest niedopuszczalne (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; Dz.U. Nr 102, poz. 643). Przede wszystkim Prokurator Generalny rozważył, czy powołane zarządzenie Dyrektora Generalnego PKP podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślił, że na podstawie przepisów konstytucji i ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, sąd może skierować pytanie co do zgodności aktu normatywnego z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą. Ogólne określenie “akt normatywny” nie oznacza, że przedmiotem pytania mogą być wszelkiego rodzaju akty normatywne, a jedynie takie, które mieszczą się w zakresie właściwości rzeczowej Trybunału Konstytucyjnego. Właściwość rzeczowa do kontroli aktów prawnych innych niż ustawy i umowy międzynarodowe, określona została w art. 188 pkt 3 konstytucji (art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Przepis ten stanowi, iż Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe. Zdaniem Prokuratora Generalnego bezspornym jest, że Dyrektor Generalny PKP nie może być uznany za organ państwowy, a zwłaszcza za organ centralny. Polskie Koleje Państwowe są jednostką gospodarczą (przedsiębiorstwem) utworzonym przez państwo. Zgodnie z ustawą z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym “Polskie Koleje Państwowe” (Dz.U. Nr 95, poz. 474 ze zm.), Dyrektor Generalny PKP – Prezes Zarządu PKP kieruje bieżącą działalnością PKP, nadzór zaś nad PKP sprawuje Minister Transportu i Gospodarki Morskiej, który w stosunku do tego przedsiębiorstwa wykonuje funkcje organu założycielskiego. Z faktu powiązania PKP z Ministrem Transportu i Gospodarki Morskiej, nie można jednak wywodzić – stwierdza Prokurator Generalny, iż Dyrektor Generalny PKP jest centralnym organem państwowym w rozumieniu art. 188 pkt 3 konstytucji. Z tego względu akt prawny wskazany w pytaniu nie podlega kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Bez wpływu na kognicję Trybunału pozostaje fakt, że ustawodawca upoważnił Dyrektora Generalnego PKP do wydawania zarządzeń. Ponadto Prokurator Generalny ustosunkował się do kwestii zastosowania zakwestionowanego przepisu w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed Sądem Okręgowym w S. Zwrócił uwagę, że Dyrektor Generalny PKP został upoważniony do wydawania jedynie aktów wewnętrznych i taki charakter ma zarządzenie Nr 61 z 12 grudnia 1995 r. Określa ono warunki, na jakich może być zawierana umowa najmu. Adresatami tego zarządzenia są jedynie jednostki podległe organizacyjnie PKP (wynajmujące określony obiekt), a nie najemcy. Tym samym zarządzenie nie może kształtować sytuacji prawnej jednostek nie podlegających organizacyjnie PKP. Prokurator Generalny zauważył przy tym, że rozstrzygnięcie omawianej sprawy powinno być dokonane na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, gdyż powoda (PKP) z pozwanym łączy w spornej sprawie jedynie umowa cywilnoprawna, która w § 7 odsyła wprost do przepisów tego kodeksu. 3. Minister Transportu i Gospodarki Morskiej w piśmie z 28 lutego 2000 r. wyraził pogląd, że § 13 ust. 2 zarządzenia Nr 61 Dyrektora Generalnego PKP z 12 grudnia 1995 r. nie narusza Konstytucji RP, a w szczególności nie skutkuje ograniczeniem wolności i praw człowieka (art. 31) oraz nie przeczy zasadom sprawiedliwości społecznej (art. 2), jak również nie jest niezgodny z przepisami ustawy – Kodeks cywilny. Wyjaśnił, że powołane w pytaniu prawnym zarządzenie Dyrektora Generalnego PKP zostało wydane na podstawie art. 36 ustawy z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym “Polskie Koleje Państwowe” (Dz.U. Nr 95, poz. 474 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem Zarząd PKP, a do czasu powołania zarządu – Dyrektor Generalny PKP (art. 48 ustawy), wydaje zarządzenia wewnętrzne, instrukcje służbowe i regulaminy normujące organizację i działalność PKP. Tym samym zarządzenie Dyrektora Generalnego Nr 61 z 12 grudnia 1995 r. ma charakter wewnętrzny i obowiązuje tylko podległe jednostki organizacyjne PKP, które zawierając umowy najmu obiektów kolejowych powinny uwzględniać w tych umowach warunki określone zarządzeniem, w celu właściwego zabezpieczenia interesów majątkowych PKP. Minister Transportu i Gospodarki Morskiej podniósł ponadto, że § 13 ust. 2 zarządzenia dotyczy określenia w umowach najmu zawieranych przez jednostki PKP, opłaty w wysokości 10-krotnego czynszu najmu za czas bezprawnego korzystania z obiektu. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że opłata taka – aby mogła być egzekwowana, musi być przewidziana w zawartej umowie. Zdaniem Ministra przepis § 13 ust. 2 zarządzenia odpowiada przepisowi art. 483 kodeksu cywilnego, który przewiduje możliwość zastrzeżenia w umowie zapłaty określonej sumy (kary umownej) tytułem naprawienia szkody. Kwestionowany przepis znajduje zastosowanie wyłącznie do tych kontrahentów, którzy wyrażają wolę zawarcia umowy najmu z PKP na warunkach w niej przewidzianych, a po zakończeniu najmu opóźnią się z wydaniem obiektu. Regulacja ta służy ochronie majątku PKP i ułatwia dochodzenie roszczeń bez potrzeby prowadzenia długotrwałych procesów sądowych w stosunku do osób, które nie wywiązują się z przyjętych na podstawie umowy zobowiązań. Mając na względzie wewnętrzny charakter przepisów zarządzenia Dyrektora Generalnego PKP, Minister Transportu i Gospodarki Morskiej wyraził wątpliwość, czy w świetle art. 193 Konstytucji RP, przedstawione pytanie prawne może być przedmiotem rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny. II Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje: 1. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Dopuszczalność przedstawienia pytania prawnego została w ten sposób uwarunkowana trzema przesłankami: podmiotową, przedmiotową i funkcjonalną. Niewątpliwie przedstawione pytanie prawne spełnia przesłankę podmiotową. Skład orzekający Sądu Okręgowego w S. wykazał bowiem, że jest właściwy do rozpoznania sprawy, w związku z którą związane jest pytanie prawne. Natomiast szczegółowego rozważenia wymaga, czy zostały spełnione dwie pozostałe przesłanki wymienione w przepisach konstytucji i ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Przesłanka przedmiotowa oznacza, że przedmiotem oceny w postępowaniu wszczętym na skutek wniesienia pytania prawnego może być “zgodność aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą”. Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazuje na przyjęcie tzw. materialnej koncepcji aktu normatywnego. Już w orzeczeniu z 7 czerwca 1989 r. Trybunał Konstytucyjny, opierając się na poglądach doktryny, stwierdził, że “akt normatywny jest aktem ustanawiającym normy prawne o charakterze generalnym (a więc skierowane do pewnej klasy adresatów wyróżnionych z uwagi na jakąś ich wspólną cechę) i abstrakcyjnym (to znaczy ustanawiającym pewne wzory zachowań)”, z czego wynika, iż “rozważając dany akt prawotwórczy należy uwzględnić (...) przede wszystkim charakter norm zawartych w danym akcie (sygn. akt U. 15/88, OTK w 1989 r., s. 145). W postanowieniu z 6 grudnia 1994 r. (sygn. akt U. 5/94, OTK w 1994 r., część II, s. 109-132) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że “cecha generalności dotyczy tej części normy prawnej, którą określa się jako hipotezę (...) i zobowiązuje organ prawotwórczy do takiego konstruowania normy, w której adresat, jak również okoliczności zastosowania normy będą określone rodzajowo a nie indywidualnie, zaś abstrakcyjność dotyczy przedmiotu normy określającego należne zachowanie się adresata. Przedmiotem normy prawnej winna być klasa zachowań się, nie zaś konkretne zachowanie się adresata. Konsekwencją abstrakcyjności normy jest jej powtarzalność – to, że nie ulega umorzeniu czy skonsumowaniu poprzez jednorazowe zastosowanie” (s. 120). Przedmiotem pytania prawnego może być zatem każda regulacja zawierająca w swej treści normy prawne, tzn. generalne reguły postępowania skierowane do abstrakcyjnie określonego adresata. Dla uznania normatywności aktu nie ma natomiast decydującego znaczenia jego nazwa i dlatego nie ma przeszkód do uznania, że określona uchwała, wytyczne, pisma okólne czy obwieszczenia mają charakter normatywny i w konsekwencji podlegają kontroli Trybunału Konstytucyjnego (por. orzeczenia: z 19 czerwca 1992 r., sygn. akt U. 6/92, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 13, z 15 lipca 1996 r., sygn. akt U. 3/96, OTK ZU Nr 4/96, poz. 31, wyroki: z 21 czerwca 1999 r., sygn. U. 5/98, OTK ZU Nr 5/99, poz. 99, z 15 grudnia 1999 r., sygn. P. 6/99, OTK ZU Nr 7/99, poz. 164). Tym samym nie ulega wątpliwości, że przedmiot kontroli nie jest ograniczony do aktów stanowiących źródła powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 konstytucji, ale obejmuje także akty, o których ogólnie mówi art. 93 konstytucji. Należy przyjąć, że przedmiotem kontroli przed Trybunałem Konstytucyjnym może być także każda regulacja podustawowa zawierająca w swej treści normy prawne, pod warunkiem, że została wydana przez centralny organ państwowy (art. 188 pkt 3 konstytucji). 2. Na tle tych ustaleń należy stwierdzić, że zawierające kwestionowany § 13 ust. 2 zarządzenie Nr 61 Dyrektora Generalnego PKP nie podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Po pierwsze zarządzenie nie odpowiada warunkom, jakie powinien spełniać akt normatywny, gdyż nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 36 ustawy z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym “Polskie Koleje Państwowe” (Dz.U. Nr 95, poz. 474 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem Zarząd PKP, a do czasu powołania zarządu Dyrektor Generalny PKP (art. 48 ustawy), wydaje zarządzenia wewnętrzne, instrukcje służbowe i regulaminy normujące organizację i działalność PKP. Tym samym zarządzenie Dyrektora Generalnego Nr 61 z 12 grudnia 1995 r. ma charakter wewnętrzny i obowiązuje tylko podległe jednostki organizacyjne PKP, dysponujące “obiektami najmu”. Określa więc jedynie warunki, na jakich te jednostki mogą wynajmować pozostające w ich dyspozycji pomieszczenia, place, rampy i inne obiekty kolejowe oraz wskazuje jakie postanowienia winny zawierać konstruowane umowy. Postanowienia te mogą mieć charakter wiążący tylko wówczas, gdy zawarte są w umowie cywilnoprawnej zawieranej z woli stron lub gdy umowa odwołuje się do nich. Tym samym zarządzenie nie kształtuje sytuacji prawnej innych podmiotów, w tym przypadku najemców i nie nakłada na nich obowiązku określonego zachowania się, a w konsekwencji nie stanowi samoistnej podstawy dochodzenia roszczeń przez jednostki dysponującymi wynajmowanymi obiektami. Jak słusznie zwrócił uwagę Minister Transportu i Gospodarki Morskiej, zarządzenie obowiązuje tylko podległe jednostki organizacyjne PKP, które zawierając umowy najmu obiektów kolejowych, powinny uwzględniać w tych umowach warunki określone zarządzeniem, w celu właściwego zabezpieczenia interesów majątkowych PKP. Biorąc pod uwagę, że zarządzenia Dyrektora Generalnego PKP Nr 61 z 12 grudnia 1995 r. jest adresowane tylko do jednostek podległych oraz nie ustanawia w swej treści pewnych wzorów zachowań, należy uznać, że nie posiada ono charakteru aktu normatywnego i tym samym nie podlega kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. 3. Ponadto należy zwrócić uwagę, że kontroli Trybunału Konstytucyjnego podlegają tylko akty podustawowe centralnych organów państwowych (art. 188 pkt 3 konstytucji) i także z tego względu zarządzenie Dyrektora Generalnego PKP nie może podlegać kognicji Trybunału. System organów państwa jest wyczerpująco określony w konstytucji. a jedną z cech wyróżniających organ państwa jest możliwość stanowienia decyzji o charakterze władczym w szerokim znaczeniu tego słowa, a więc posiadanie określonego imperium. Przedsiębiorstwo państwowe “Polskie Koleje Państwowe” jest przedsiębiorstwem transportu publicznego, prowadzącym działalność na zasadach rynkowych. Prezes Zarządu PKP – Dyrektor Generalny PKP kieruje bieżącą działalnością PKP. Uznanie kognicji Trybunału Konstytucyjnego wobec aktu normatywnego wydanego przez zakład państwowy nie znajduje w świetle obecnej regulacji konstytucyjnej uzasadnienia (por. postanowienie z września 1990 r., sygn. akt U. 3/90, OTK w 1990 r., s. 148 dot. zarządzenia Prezesa PZU w dawnym kształcie organizacyjnym). Skoro Dyrektor Generalny PKP nie jest centralnym organem państwowym, wydawane przez niego zarządzenia nie podlegają kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, nawet wówczas gdyby posiadały charakter normatywny. Niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 188 pkt 3 konstytucji jest również przyczyną umorzenia postępowania z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia co do meritum pytania prawnego. 4. Pytanie prawne Sądu Okręgowego w S. nie spełnia również funkcjonalnej przesłanki dopuszczalności przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego. Zgodnie z tą przesłanką przedstawienie przez sąd pytania prawnego w kwestii zgodności aktu normatywnego (przepisu prawnego) z konstytucją, z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami jest dopuszczalne i konieczne zarazem, wyłącznie w sytuacji, gdy sąd powziął przekonanie, iż niezgodność ta dotyczy właśnie tego aktu normatywnego (przepisu prawnego), który ma być podstawą rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznawanej przez ten sąd. Przedmiotem pytania prawnego sądu nie może być przeto jakikolwiek akt normatywny, a zwłaszcza akt normatywny, który nie ma bezpośredniego znaczenia dla rozstrzygnięcia w rozpoznawanej przez sąd sprawie i z tej przyczyny nie będzie podstawą prawną rozstrzygnięcia. (A. Wasilewski, Przedstawianie pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu przez sądy (art. 193 Konstytucji RP), PiP z. 8/1999, s. 32). Istnienie określonej zależności pomiędzy odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem rozpoznawanej sprawy stanowi cechę charakterystyczną konkretnej kontroli norm. Sąd Okręgowy w S. nie wykazał, że § 13 ust. 2 zarządzenia Nr 61 Dyrektora Generalnego PKP ma stanowić podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie (art. 32 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Z nadesłanych akt sądowych wynika jedynie, że to Sąd Rejonowy oparł swoje orzeczenie m.in. na treści zaskarżonego przepisu. Jak trafnie zauważa Prokurator Generalny podstawę stosunku prawnego łączącego powoda i pozwanego jest umowa najmu gruntu pod garaż, która w § 7 odsyła wprost do przepisów kodeksu cywilnego. Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd, iż przy ustalaniu relewantności pytania prawnego należy mieć na uwadze, że z reguły brak będzie podstaw do przyjęcia wystąpienia tej przesłanki wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest możliwe bez uruchamiania instytucji pytań prawnych. Sytuacja taka wystąpi w szczególności wówczas, gdy istnieje możliwość usunięcia nasuwających się wątpliwości prawnych przez stosowną wykładnię budzącego zastrzeżenia aktu prawnego, bądź też możliwość przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia innego aktu (A. Kabat, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Białystok 1995, BWP, s. 77). Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.