I ACa 783/17

Sygn. akt I ACa 783/17 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 stycznia 2018 r. Sąd Apelacyjny w Krakowie – I Wydział Cywilny w składzie: Przewodniczący: SSA Barbara Górzanowska (spr.) Sędziowie: SSA Zbigniew Ducki SSA Regina Kurek Protokolant: st. sekr. sądowy Beata Zaczyk po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. w Krakowie na rozprawie sprawy z powództwa (...) Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. przeciwko Gminie Miejskiej K. o zapłatę na skutek apelacji strony pozwanej od wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2015 r. sygn. akt I C 1051/15 1. oddala apelację; 2. zasądza od strony pozwanej na rzecz strony powodowej kwotę 10.800 zł (dziesięć tysięcy osiemset złotych) tytułem kosztów postępowania apelacyjnego. SSA Regina Kurek SSA Barbara Górzanowska SSA Zbigniew Ducki UZASADNIENIE wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2017 roku Strona powodowa (...) Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. domagała się zasądzenia od pozwanej Gminy K. kwoty 261.472,40 zł tytułem równowartości nieprzyznanej jej na 2014 rok dotacji przewidzianej w art. 90 ust. 2a ustawy o systemie oświaty z powodu złożenia wniosku po ustawowym terminie do 30 września 2013 r., co jednak było związane ze zmianami organizacyjnymi poprzednika prawnego spółki, a następnie z samym przekształceniem podmiotu. Powoływała się nadto na możliwość odstąpienia od terminu, określoną wprost w art. 15 przepisów przejściowych ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. zmieniającej ustawę o systemie oświaty . Pozwana Gmina K. wniosła o oddalenie powództwa zarzucając, że termin na złożenie wniosku miał charakter terminu zawitego a jego przekroczenie powoduje nieuwzględnienie odpowiedniej liczby szkół niepublicznych i liczby uczniów dotowanych przez jednostkę. Podnosiła, że powołany przez powódkę przepis przejściowy ustawy stwarzał organowi wykonawczemu pozwanej jedynie możliwość odstąpienia od terminu, zależną od jego woli. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2015 r. Sąd Okręgowy w Krakowie Wydział I Cywilny zasądził od strony pozwanej Gminy Miejskiej K. na rzecz strony powodowej (...) Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. kwotę 256.922,88 zł; w pozostałym zakresie powództwo oddalił; nie obciążył strony pozwanej kosztami procesu. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne: Od 2001 r. (...) spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. prowadziła (...) Gimnazjum nr (...) oraz (...) Liceum Ogólnokształcące . Na początku września 2013 r. Spółka zmieniła swoją siedzibę, w związku z czym musiała uporać się z wieloma problemami organizacyjnymi. Zmiany te wpłynęły na terminowość składanych przez nią wniosków do Gminy K. . Wniosek do Gminy K. o przyznanie dotacji na rok 2014 wraz z informacją o planowanej liczbie uczniów został nadany w placówce pocztowej dopiero w dniu 14 października 2013 r. W piśmie z 18 października 2013 r. Prezydent Miasta K. odmówił spółce przyznania dotacji z uwagi na przekroczenie przez nią ustawowego terminu składania wniosku do dnia 30 września 2013 r. Sąd Okręgowy ustalił, że w okresie od stycznia do sierpnia 2014 r. w (...) Gimnazjum nr (...) kształciło się 16 uczniów, natomiast w (...) Liceum Ogólnokształcącym (...) uczniów. Miesięczna dotacja na 1 ucznia gimnazjum wynosiła 459,30 zł, a na 1 ucznia liceum – 476,28 zł. W dniu 1 października 2013 r. (...) spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. przeniosła na (...) spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w K. uprawnienia do prowadzenia szkoły (...) Liceum Ogólnokształcącego oraz (...) Gimnazjum nr (...) . W dniu 13 stycznia 2014 r. (...) Liceum Ogólnokształcącego oraz (...) Gimnazjum nr (...) prowadzone przez (...) spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w K. zostały wpisane do Ewidencji Szkół i Placówek Niepublicznych prowadzonej przez Prezydenta Miasta K. . Po powstaniu spółka (...) złożyła w swoim imieniu wniosek o udzielenie dotacji na 2014 r. W piśmie z dnia 6 lutego 2014 r. Prezydent Miasta K. ponownie odmówił przyznania dotacji z powodu uchybienia terminu do złożenia wniosku przez poprzednika spółki. W maju 2014 r. spółka znów wniosła o udzielenie dotacji prowadzonym przez nią szkołom, powołując się na możliwość odstąpienia od terminu ustawowego przez organ wykonawczy gminy i powiatu. W piśmie z 27 czerwca 2014 r. Prezydent Miasta K. podtrzymał swe stanowisko odmowne. Niepubliczne gimnazjum i liceum ogólnokształcące prowadzone przez spółkę (...) zostały przekształcone od września 2014 r. w szkoły publiczne. Od września do grudnia 2014 r. wpłynęły dla nich dotację z Gminy K. . Powyższy stan faktyczny doprowadził Sąd pierwszej instancji do przekonania, że powództwo w części zasługuje na uwzględnienie. Sąd powołał się na przepis art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty według treści obowiązującej w datach składania wniosków przez powódkę (od 1 września 2013 r. do 31 marca 2015 r.), zgodnie z którym niepubliczne gimnazjum otrzymywało dotacje z budżetu gminy, natomiast na podstawie ust. 2 tego przepisu niepubliczna szkoła ponadgimnazjalna z uprawnieniami szkoły publicznej otrzymywała dotacje z budżetu powiatu. Obie szkoły prowadzone przez powodową spółkę – (...) oraz (...) Liceum Ogólnokształcące – były uprawnione co do zasady do uzyskiwania dotacji z budżetu pozwanej Gminy K. , miasta na prawach powiatu. Powyższe uprawnienie dookreślał ust. 2a cyt. ustawy w ówczesnym brzmieniu, stwierdzający, że dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem, że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem strony pozwanej co do charakteru przedmiotowego terminu do składania wniosków jako zawitego, gdyż to oznaczałoby wygaśnięcie uprawnienia do dotacji. Sąd zwrócił uwagę, że ostatecznie wysokość przyznanej dotacji zależy od rzeczywistej liczby uczniów w chwili przekazywania środków, co wynika z art. 90 ust. 3 i 4 cyt. ustawy. Stąd podawana przez szkołę w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji planowana liczba uczniów ma charakter jedynie informacji szacunkowej, wstępnej. Służy ona jedynie zaplanowaniu wysokości dotacji dla jednostki samorządu terytorialnego na rok następny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.07.2006 r., II GSK 97/06). Przedstawienie tej informacji stanowi oświadczenie wiedzy podmiotu występującego o dotację, czynność materialno-techniczną (por. wyrok Sądu Najwyższego z 3.01.2007 r., IV CSK 312/06). Pozwala na rozplanowanie przyszłego budżetu, w tym części finansowanej centralnie. Ustanowienie terminu przekazania informacji o liczbie uczniów ma na celu zgromadzenie zawczasu odpowiednich danych na potrzeby planistyczne. Nie wiąże więc podmiotów zobowiązanych do przedstawienia takiej informacji, a tylko dyscyplinuje je. Stąd wypływa wniosek, że określony w art. 90 ust. 2a cyt. ustawy termin, wbrew twierdzeniom pozwanej, nosi cechy instrukcyjnego. Sąd Okręgowy zwrócił nadto uwagę na treść art. 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw. Dopuszczał on do dnia 31 sierpnia 2015 r. na wniosek osoby prowadzącej niepubliczną szkołę, o której mowa w przywołanym art. 90 ust. 1a, 2a ustawy, możliwość wyrażenia zgody przez organ wykonawczy właściwej jednostki samorządu terytorialnego na odstąpienie od terminu składania wniosku o dotację. Pozwana podnosiła, że do wniosku powódki powinno się stosować przepisy przejściowe poprzedniej ustawy nowelizującej z czerwca 2013 r. Stwierdzały one fakultatywną podstawę odstąpienia jedynie w stosunku do niepublicznych szkół podstawowych, nie zaś gimnazjów i szkół ponadgimnazjalnych. Stąd w jej ocenie nie istniała w przypadku powódki możliwość odstąpienia od terminu złożenia informacji. Zdaniem Sądu Okręgowego, ustawa z grudnia 2013 r. znajdzie jednak zastosowanie do wniosków powódki o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych w styczniu/lutym i maju 2014 r., czyli już po wejściu tej noweli w życie. Wnioski te bowiem należało traktować jako domagające się odstąpienia od terminu. Jednocześnie powódka nie mogła ich złożyć wcześniej ze względu na wpis do ewidencji szkół pod jej kierownictwem z początkiem 2014 r. Na koniec Sąd zauważył, że wnioski o odstąpienie od terminu mogły być składane do sierpnia 2015 r. Sugeruje to, że w zakresie choćby dotacji na 2015 rok ustawodawca przyzwolił na opóźnienie nawet do 8 miesięcy od chwili uchwalenia budżetu jednostki. Zdarzenie to nie mogło więc z góry decydować o oddaleniu takiego wniosku. Sąd pierwszej instancji zauważył, że konstrukcja zgody na odstąpienie od terminu wniosku jest podobna instytucji przywrócenia terminu. Wnioski o reasumpcję stanowiska i wyrażenie w/w zgody złożyła powódka w maju 2014 r., a także w styczniu/lutym 2014 r. Pozwana zgody takiej odmówiła, podając, że jej udzielenie zależy wyłącznie od jej woli. W uzasadnieniu tej decyzji trudno doszukać się jakichś racji, przybiera więc ona kształt arbitralnej. Choć przepis przejściowy przyznawał organowi dużą uznaniowość, to nie mogła ona oznaczać zupełnej dowolności w podejmowaniu decyzji. A taką stanowi ograniczenie się do stwierdzenia, że wolą Gminy K. jest odmówienie dotacji. Pozwana winna była podać ważne przyczyny odmowy, w szczególności że jej decyzja dotykała realizacji obowiązku szkolnego uczniów. Osoba poniżej 18 roku życia ma konstytucyjnie zagwarantowaną edukację szkolną. Podkreśla się zatem, że w przypadku odmowy dotacji na ucznia w szkole niepublicznej, kierowanej względami proceduralnymi, gmina lub powiat są zobowiązane podjąć odpowiednie kroki by zapewnić wykonanie tego obowiązku. Pozwana nie wskazała na żadną taką okoliczność. Wskazując na powyższe, Sąd uznał roszczenie powódki za uzasadnione do kwoty 256.922,98 zł. Wskazał, że kwota dotacji przypadająca na jednego ucznia wynosiła - 459,30 zł na ucznia gimnazjum i 476,28 zł na ucznia liceum, a liczba uczniów pobierających naukę w szkołach prowadzonych przez powódkę – odpowiednio 16 i 52 uczniów. Biorąc pod uwagę, że powodowa spółka nie otrzymała dotacji od stycznia 2014 r. do sierpnia 2014 r., czyli przez okres 8 miesięcy, to kwota utraconej dotacji wyniosła wymienioną kwotę, a żądanie w pozostałym zakresie zostało oddalone. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 102 k.p.c. odstępując od obciążenia nimi strony pozwanej. W sprawie zachodził szczególny wypadek uzasadniający zastosowanie zasady słuszności w orzeczeniu o kosztach, a to z uwagi na trudności interpretacyjne związane z przepisami stanowiącymi podstawę prawną sporu oraz uzasadnione przekonanie pozwanej, że przyjęta przezeń wykładnia prawa jest prawidłowa (por. postanowienie SN z dnia 18 kwietnia 2013 r., III CZ 75/12) Wyrok Sądu Okręgowego zaskarżyła w całości pozwana Gmina Miejska K. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 90 ust.1 i 2 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że podmiotom wymienionym w tym przepisie należy się bezwzględnie dotacja bez względu na datę złożenia stosownego wniosku, 2) art. 90 ust.2a ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że termin o którym mowa w tym przepisu nie jest terminem zawitym, a jedynie instrukcyjnym, 3) art. 90 ust.1 i 2 w związku z art. 90 ust.2a ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że niedochowanie terminu 30 września do złożenia wniosku o dotację nie jest wystarczającym warunkiem odmowy wypłaty dotacji, 4) art. 15 ustawy z dnia 13 czerwca 2013r o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 90 ust.2a ustawy o systemie oświaty poprzez błędne uznanie, że przepis ten jako nie dotyczący gimnazjów i szkół ponadgimnazjalnych wpłynął na zmianę charakteru terminu 30 września jako zawitego, 5) art.15 ustawy z dnia 6 grudnia 2013r o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 90 ust.2a ustawy o systemie oświaty poprzez błędne uznanie, że przepis ten zobowiązuje powiat do obligatoryjnego odstąpienia od terminu 30 września. Wskazując na powyższe zarzuty strona pozwana wnosiła o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie powództwa w całości, zasądzenie od powoda na rzecz Gminy Miejskiej K. kosztów postępowania sądowego za obydwie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz Gminy Miejskiej K. kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Sąd Apelacyjny zważył, co następuje: Apelacja strony pozwanej nie jest uzasadniona. Strona pozwana nie formułuje żadnych zarzutów procesowych i nie kwestionuje poczynionych przez Sąd Okręgowy ustaleń faktycznych, zatem Sąd Apelacyjny przyjmuje je za własne opierając na nich swoje rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie chodzi o właściwą interpretację art. 90 ust. 2a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ((t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz.2572, z późn. zm.), w brzmieniu na dzień 30 września 2013 r., zgodnie z którym dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia wymienionego art. 90 ust.2a ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że termin o którym mowa w tym przepisie nie jest terminem zawitym, a jedynie instrukcyjnym. Zdaniem Sądu Apelacyjnego z brzmienia tego przepisu wywodzić należy, że aby dany podmiot prowadzący szkołę niepubliczną mógł ubiegać się o przypadającą za konkretny rok kalendarzowy dotację, musi spełnić kumulatywnie dwie przesłanki. Pierwsza przesłanka ma charakter podmiotowy i ogranicza możliwość ubiegania się o dotację oświatową określoną w art. 90 ust. 2a przedmiotowej ustawy jedynie dla takich szkół niepublicznych, które posiadają uprawnienia szkół publicznych w chwili składania wniosku. Druga zaś przesłanka dotyczy złożenia przez podmiot prowadzący szkołę niepubliczną informacji o planowanej liczbie uczniów. Dla spełnienia tej przesłanki wprowadzono dodatkowo termin - do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Jednakże zdaniem Sądu Apelacyjnego, wymienionego terminu nie można traktować jak terminu zawitego, uchybienie którego skutkuje utratą prawa do dotacji. Jest to bowiem termin o charakterze formalnym. Za przyjęciem takiego charakteru terminu do złożenia wniosku przemawia to, że celem tego uregulowania jest umożliwienie organowi udzielającemu dotacji zaplanowania budżetu na następny rok z uwzględnieniem w stosownej wysokości wydatków na dotacje (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2014 r., II GSK 89/13). Zatem spełnienie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok, za który przysługiwać będzie dotacja, warunków o których mowa w art. 90 ust. 2 i 2a ustawy o systemie oświaty przez podmiot uprawniony do dotacji i złożenie oświadczenia dotyczącego liczby uczniów ma umożliwić organowi administracyjnemu oszacowanie liczby podmiotów uprawnionych do dotacji i wysokości świadczeń, jakie będą im przypadały w następnym roku, w celu odpowiedniego zaplanowania potrzeb i wydatków budżetowych. Uchybienie tego terminu nie może zatem powodować utraty uprawnień po stronie szkół niepublicznych posiadających uprawnienia szkół publicznych, tym bardziej, że – jak trafnie podnosi Sąd Okręgowy – przedstawienie informacji nie jest oświadczeniem woli ale wiedzy podmiotu występującego o dotację, której to czynności przypisuje się charakter czynności materialno-technicznych a nie czynności prawnych. Taką ocenę zdają się potwierdzać także późniejsze zmiany ustawy, na które wskazywał Sąd Okręgowy, a wynikające z art. 15 ustawy z dnia 13 czerwca 2013r o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw oraz art.15 ustawy z dnia 6 grudnia 2013r o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw. Skoro bowiem wymienione ustawy uprawniły organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji do wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu, o którym mowa m.in. w art. 90 ust. 2a ustawy zmienianej, to tym samym nie może być on traktowany jako prekluzyjny. Skutkiem upływu terminu zawitego, powstającym ex lege , jest wygaśnięcie prawa podmiotowego i nie jest wymagana przy tym żadna aktywność zobowiązanego ani uprawnionego (zob. M. Pyziak-Szafnicka , w: Pyziak-Szafnicka, Księżak , Komentarz KC, 2014, s. 1182; S. Rudnicki, R. Trzaskowski , w: Gudowski , Komentarz KC, Ks. I, 2014, s. 802–803). W takim wypadku nie mogłoby być odesłania do woli podmiotu przyznającego dotację, a tym bardziej tylko co do niektórych podmiotów, np. tylko przedszkoli niepublicznych. Przyjęcie zatem, że na skutek uchybienia terminu 30 września jest wygaśnięcie prawa szkoły niepublicznej do dotacji, byłoby zbyt daleko idące. Dotacje z budżetu gminy mają charakter niewątpliwie obligatoryjny, skoro jednostka samorządu terytorialnego co do zasady nie może odmówić szkole lub placówce niepublicznej udzielenia dotacji, jeśli tylko zostały spełnione warunki określone szczegółowo w komentowanym artykule oraz został złożony odpowiedni wniosek. Równocześnie proces obliczania wysokości dotacji dla szkół i placówek niepublicznych odbywa się na podstawie faktycznej liczby uczniów a nie na podstawie planowanej liczby uczniów wskazanej we wniosku, jak również nie może bazować na liczbie uczniów wykazanej w systemie informacji oświatowej wg stanu na 30 września danego roku kalendarzowego. Skoro podana w informacji ilość uczniów nie jest bezwzględnie wiążąca, chociaż stanowi podstawę planowania potrzeb i wydatków budżetowych, to i takiego znaczenia nie można przypisać wskazanemu w art. 90 ust. 2 a ustawy terminowi. Sąd Okręgowy zwrócił nadto uwagę, że wnioski o reasumpcję stanowiska i wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu, o którym mowa m.in. w art. 90 ust. 2a ustawy o systemie oświaty złożyła powódka w maju 2014 r., a także w styczniu/lutym 2014 r., jednakże pozwana zgody takiej odmówiła, nie podając żadnych racjonalnych argumentów oprócz własnej woli. Jednakże to, że ustawa przyznała jednostce samorządu terytorialnego prawo wyrażania takiej zgody, nie oznacza oparcia tego prawa wyłącznie na dowolnych przesłankach, w dodatku nie zdefiniowanych. Strona pozwana nawet nie sformułowała kryteriów, jakie należałoby spełnić, by taką zgodę uzyskać. Słusznie Sąd Okręgowy zakwestionował brak podania jakichkolwiek przyczyn takiej decyzji, co uniemożliwia ich ocenę jako prawidłowych w okolicznościach niniejszej sprawy. W szczególności strona pozwana nie wskazała, że złożenie przez stronę powodową wniosku w dniu 14 października 2013 roku nie mogło być uznane za usprawiedliwione a dodatkowo, że opóźnienie uniemożliwiło ujęcie podanej przez stronę powodową liczby uczniów w planie dotyczącym potrzeb i wydatków budżetowych na 2014 rok. Należy zwrócić uwagę, że w ustawie o systemie oświaty określono wyraźnie, w jakiej minimalnej wysokości, od kogo oraz komu należy się świadczenie pieniężne, zaś jego otrzymania nie uzależniono od wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego, a jedynie od złożenia właściwemu organowi przez osobę prowadzącą szkołę oświadczenia wiedzy, obejmującego informację o planowanej liczbie uczniów w roku, za który dotacja jest należna. Mając powyższe na uwadze, Sąd Apelacyjny oddalił apelację jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 385 k.p.c. O kosztach postępowania apelacyjnego orzeczono na podstawie art. 98 § 1 i 3 k.p.c. w zw. z zw. z § 2 pkt 6) w zw. z § 10 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn.zm.). SSA Regina Kurek SSA Zbigniew Ducki SSA Barbara Górzanowska