I ACa 1668/22

Sygn. akt I ACa 1668/22 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 lipca 2024 r. Sąd Apelacyjny w Poznaniu, I Wydział Cywilny i Własności Intelektualnej w składzie: Przewodniczący: Sędzia Tomasz Józkowiak Sędziowie: Bogdan Wysocki (spr.) Kinga Śliwińska - Buśkiewicz Protokolant: sekr. sąd. Agnieszka Stawujak po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. w Poznaniu na rozprawie sprawy z powództwa Gminy M. P. przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi Edukacji Narodowej o zapłatę na skutek apelacji powoda od wyroku Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2022 r., sygn. akt XVIII C 1084/20 1. oddala apelację; 2. zasądza od powoda na rzecz Skarbu Państwa – Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu apelacyjnym kwotę 18.750 zł (osiemnaście tysięcy siedemset pięćdziesiąt złotych) z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się niniejszego postanowienia do dnia zapłaty. Bogdan Wysocki Tomasz Józkowiak Kinga Śliwińska - Buśkiewicz UZASADNIENIE Pozwem z dnia 8 lipca 2020 r. (zmodyfikowanym pismem z dnia 7 grudnia 2020 r.) złożonym przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi Edukacji Narodowej, powód Miasto P. wniósł o: 1. wydanie wyroku wstępnego przesądzającego co do zasady, że w niniejszej sprawie doszło do zaniechania legislacyjnego polegające na tym, że wbrew obowiązkowi prawnemu wynikającemu z delegacji Konstytucyjnej określone w art. 167 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji , ustawodawca wdrażając reformę oświatową nie wprowadził takich rozwiązań prawnych o randze ustawy, które zapewniłyby odpowiednie zmiany w podziale dochodów publicznych (k. 3617) 2. zasądzenie od pozwanego na swoją rzecz kwoty 7 592 547,17 zł (słownie: siedem milionów pięćset dziewięćdziesiąt dwa tysiące pięćset czterdzieści siedem złotych `7/100) wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia 5 czerwca 2019 r. do dnia zapłaty; 3. zasądzenie od pozwanego na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych W uzasadnieniu pozwu wskazano, że dochodzona przez powoda kwoty stanowi odszkodowanie z tytułu niewystarczającego finansowania przez pozwanego realizacji zadania własnego gminy, jakim jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb publicznych w sprawach dotyczących edukacji publicznej w związku z reformą oświatową (wydłużenie o dwa lata cyklu edukacyjnego polegającego na prowadzeniu nauki w szkołach podstawowych, wydłużenie cyklu edukacyjnego na poziomie szkół średnich oraz wygaszanie gimnazjów), wprowadzoną na podstawie art. 117 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe. Jako podstawę prawną dochodzonego roszczenia strona powodowa wskazała art. 417(1) § 4 k.c. , ustanawiający instytucję bezprawia legislacyjnego. Powód twierdził, że ustawodawca i administracja rządowa w toku prac związanych z wdrażaniem reformy oświatowej nie zapewniła odpowiednich regulacji prawnych umożliwiających należyte finansowanie tych przedsięwzięć. W związku z powyższym Miasto P. poniosło szkodę, która była następstwem niewydania stosowanego aktu normatywnego, czy czym stosowanie do art. 417(1) § 4 k.c. obowiązek wydania tych aktów normatywnych wynikał z art. 167 ust. 1, art. 167 usta. 4 konstytucji w związku z art. 167 ust. 3 Konstytucji RP . W odpowiedzi na pozew z dnia 22 października 2020 r., pozwany działający przez Prokuratorię Generalną RP wniósł o: 1. odrzucenie pozwu, ewentualnie oddalenie powództwa w całości; 2. zasądzenie od powoda na rzecz Skarbu Państwa kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Skarbu Państwa – Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej według norm prawa przepisanych wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Argumentując swoje stanowisko, pozwany podał, że roszczenie powoda pozostaje prawnie niesprecyzowane, jednak należy przyjąć, że powód podnosi brak udzielenia należytej subwencji w wystarczającej wysokości. Powód nie zainicjował także postępowania sądowoadministracyjnego w kwestii naruszenia prawa przez właściwego Ministra, sprawy z zakresu wypłaty świadczeń publiczno – prawnych objętych regulacjami ustawy budżetowej należą bowiem do właściwości sądów administracyjnych. Pozwany wskazał, że nie zostały wykazane przesłanki z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia czy odpowiedzialności odszkodowawczej – tj. bezprawny charakter działań pozwanego oraz istnienie adekwatnego związku przyczynowego. Do czasu zamknięcie przewodu sądowego strony postępowania podtrzymały prezentowane w swoich pismach stanowiska. Wyrokiem z dnia 20 lipca 2022 r. Sąd Okręgowy w Poznaniu: 1.oddalił powództwo w całości; 2.kosztami postępowania obciążył w całości powoda i z tego tytułu zasądził od niego na rzecz Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej kwotę 25 000 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia uprawomocnienia się wyroku do dnia zapłaty. Podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia faktyczne: Powód – Gmina M. P. – jest jednostką samorządu terytorialnego i posiada osobowość prawną oraz wykonuje zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 – 2 ustawy o samorządzie gminnym ). Do zadań własnych powoda należy m.in. zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w zakresie edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt. 8 ustawy o samorządzie gminnym). Powód realizuje zadania własne ze środków własnych, na które składają się dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. ( art. 167 ust. 2 Konstytucji RP ) Finansowanie działań w zakresie edukacji publicznej określone zostało w art. 27 i 28 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w ten sposób, że wielkość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa ( art. 27 ). Przepis art. 28 ustawy o dochodach (...) stanowił natomiast, że kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych. Od tej kwoty odliczano 0,4% na rzecz rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej, którą dysponował minister właściwy ds. finansów publicznych po zasięgnięciu opinii ministra właściwego ds. oświaty i wychowania oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego. (ust. 2 i 3). Podział ww. rezerwy następował do dnia 30 listopada każdego roku. Środki z rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej przekazuje jednostkom samorządu terytorialnego Minister właściwy do spraw finansów publicznych. (ust. 4). Po odliczeniu ww. rezerwy Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania dzielił część oświatową subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę zakres realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, z wyłączeniem zadań związanych z dowozem uczniów oraz zapewnieniem kształcenia, wychowania i opieki uczniom w wieku do lat 5 w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego, niezwiązanych z wychowaniem i kształceniem specjalnym albo zajęciami rewalidacyjno-wychowawczymi (art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach (...) ). Wysokość części subwencji ogólnej oświatowej rozdzielana jest pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego na podstawie algorytmu określanego corocznie w Rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego wydawanym na podstawie art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach (...) . Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z 22 grudnia 2016 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2017 (które wchodziło w życie z dniem 1 stycznia 2017 r.) : - § 2 Rozporządzenia: Podział części oświatowej jest dokonywany w szczególności z uwzględnieniem: 1) finansowania wydatków bieżących (w tym wynagrodzeń pracowników wraz z pochodnymi) szkół i placówek, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 i 2, prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego; 2) dotowania publicznych oraz niepublicznych szkół i placówek, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 i 2, prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego oraz przez osoby fizyczne; 3) finansowania zadań z zakresu dokształcania i doskonalenia zawodowego nauczycieli, z uwzględnieniem doradztwa metodycznego, o którym mowa w art. 70a ustawy wymienionej w § 1 ust. 2 pkt 5; 4) finansowania wydatków związanych z indywidualnym nauczaniem; 5) dofinansowania wydatków związanych z wypłacaniem odpraw nauczycielom na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy wymienionej w § 1 ust. 2 pkt 5 oraz udzielaniem nauczycielom urlopów dla poratowania zdrowia; 6) dofinansowania kształcenia uczniów niebędących obywatelami polskimi; 7) finansowania dodatków i premii dla opiekunów praktyk zawodowych; 8) finansowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci, o których mowa w art. 71b ust. 2a ustawy wymienionej w § 1 ust. 1; 9) finansowania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych dla nauczycieli będących emerytami i rencistami; 10) finansowania wynagrodzeń nauczycieli biorących udział w przeprowadzaniu części ustnej egzaminu maturalnego; 11) finansowania kosztów prac komisji egzaminacyjnych powoływanych przez jednostki samorządu terytorialnego w związku z awansem zawodowym nauczycieli; 12) finansowania zadań związanych z wyposażeniem gabinetów profilaktyki zdrowotnej i pomocy przedlekarskiej; 13) finansowania zadań związanych z doradztwem zawodowym. Algorytm stanowiący podstawę ustalenia części oświatowej stanowił Załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z 15 grudnia 2017 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2017 (które wchodziło w życie z dniem 1 stycznia 2018 r.): - § 2 Rozporządzenia: Podział części oświatowej jest dokonywany w szczególności z uwzględnieniem: 1) finansowania wydatków bieżących (w tym wynagrodzeń pracowników wraz z pochodnymi) szkół i placówek, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 i 2, prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego; 2) dotowania publicznych oraz niepublicznych szkół i placówek, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 i 2, prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego oraz przez osoby fizyczne; 3) finansowania zadań z zakresu dokształcania i doskonalenia zawodowego nauczycieli, z uwzględnieniem doradztwa metodycznego, o którym mowa w art. 70a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela; 4) finansowania wydatków związanych z indywidualnym nauczaniem; 5) dofinansowania wydatków związanych z wypłacaniem odpraw nauczycielom na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela oraz art. 225 i art. 226 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, a także udzielaniem nauczycielom urlopów dla poratowania zdrowia; 6) dofinansowania kształcenia uczniów niebędących obywatelami polskimi; 7) finansowania dodatków i premii dla opiekunów praktyk zawodowych; 8) finansowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci, o których mowa w art. 127 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, oraz art. 313 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe; 9) finansowania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych dla nauczycieli będących emerytami i rencistami; 10) finansowania wynagrodzeń nauczycieli biorących udział w przeprowadzaniu części ustnej egzaminu maturalnego; 11) finansowania kosztów prac komisji egzaminacyjnych powoływanych przez jednostki samorządu terytorialnego w związku z awansem zawodowym nauczycieli; 12) finansowania zadań związanych z zorganizowaniem i przygotowaniem pomieszczeń gabinetów profilaktyki zdrowotnej i pomocy przedlekarskiej zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. poz. 739); 13) finansowania zadań związanych z doradztwem zawodowym. Algorytm stanowiący podstawę ustalenia części oświatowej stanowił Załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia. Dowód: fakty notoryjne oraz: zeznania świadka P. F. (eprotokół z 21.10.2021 r. 00.09.45 – 01.18.48); zeznania świadka R. P. (eprotokół z 21.10.2021 r. 01.18.55 – 02.21.00); zeznania powoda M. W. (eprotokół z 14.03.2022 r. 01.05 – 01.05.30); Na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz.U. 2017 r. poz. 60) oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. 2017 r. poz. 59) wprowadzona została tzw. reforma systemu edukacji. W piśmie wydanym przez Ministerstwo Edukacji Narodowej w związku z ww. reformą wskazano, że poziom finansowania przewidziany dla 2017 r. jest wystarczający, aby pokryć wydatki bieżące systemu oświaty w nowym ustroju oraz wystarczający, aby pokryć wydatki bieżące w trakcie transformacji ustroju. Uwzględnia on między innymi finansowanie wyższymi kwotami części oświatowej subwencji ogólnej ucznia w szkole podstawowej (klasa VII i VIII) niż dotychczas ucznia gimnazjum. (…) Faktyczne koszty przekształcania szkół i dostosowania ich do nowego ustroju będą zależeć od decyzji podejmowanych przez poszczególne samorządy. (…) Samorządy mogą dostosować strategie postępowania do swojej indywidualnej organizacji sieci szkół i do lokalnej polityki oświatowej. Zakres rozwiązań przedstawiony w projektowanych przepisach daje samorządom wybór i możliwości dostosowania sieci szkół do nowego ustroju w sposób jak najmniej uciążliwy i najmniej kosztowny. Zgodnie z art. 117 ustawy przepisy wprowadzające z dniem 1 września 2017 r. dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa staje się ośmioletnią szkołą podstawową, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe. (ust. 1) Z dniem 1 września 2017 r. dotychczasowa szkoła podstawowa obejmująca strukturą organizacyjną część klas sześcioletniej szkoły podstawowej staje się ośmioletnią szkołą podstawową obejmującą strukturą organizacyjną te same klasy szkoły podstawowej. (ust. 2) Z dniem 1 września 2017 r. szkoła filialna podporządkowana organizacyjnie dotychczasowej sześcioletniej szkole podstawowej staje się szkołą filialną podporządkowaną organizacyjnie ośmioletniej szkole podstawowej, obejmującą strukturą organizacyjną te same klasy szkoły podstawowej. (ust. 3) Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej dotychczasową sześcioletnią szkołę podstawową, w terminie do dnia 30 listopada 2017 r., w drodze uchwały, stwierdza jej przekształcenie w ośmioletnią szkołę podstawową zgodnie z ust. 1 lub 2. Przekształcenie szkoły filialnej zgodnie z ust. 3, stwierdza się w uchwale, o której mowa w zdaniu pierwszym. (ust. 4) Uchwała, o której mowa w ust. 4, stanowiła akt założycielski ośmioletniej szkoły podstawowej w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo oświatowe. (ust. 5). Z dniem 1 września 2017 r. uczniowie klas I-VI dotychczasowej sześcioletniej szkoły podstawowej stawali się uczniami odpowiednich klas ośmioletniej szkoły podstawowej, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe. W roku szkolnym 2016/2017 uczniowie klasy VI dotychczasowej sześcioletniej szkoły podstawowej podlegali promocji do klasy VII szkoły podstawowej, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe, zgodnie z przepisami rozdziału 3a ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. (art. 118 ustawy przepisy wprowadzające) Z dniem 1 września 2017 r. zespół publicznych szkół, w skład którego wchodziła jedynie dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa i dotychczasowe gimnazjum, stawał się ośmioletnią szkołą podstawową. (art. 191 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające) Z dniem 1 września 2017 r. zespół publicznych szkół, w skład którego wchodziło jedynie dotychczasowe gimnazjum i dotychczasowa zasadnicza szkoła zawodowa, stawał się branżową szkołą I stopnia, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy - Prawo oświatowe. (art. 196 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające). Powyższa reforma została zapowiedziana przez przedstawicieli Ministerstwa Edukacji Narodowej w 2016 r. i obejmowała m.in. proces tzw. wygaszania gimnazjów, jako jednostek edukacyjnych, które nie znalazły się w nowym ustroju szkolnictwa. Proces tzw. wygaszania gimnazjów został określony w art. 129 ust. 1 i 3 ustawy przepisów wprowadzających, które wskazywały na to, że dotychczasowe gimnazjum można: • przekształcić w ośmioletnią szkołę podstawową, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe (ust. 1 pkt. 1) • włączyć do ośmioletniej szkoły podstawowej, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe (ust. 1 pkt. 2). Rozpoczęcie działalności ww. szkół mogło nastąpić w dniu 1 września 2017 r., 1 września 2018 r. lub 1 września 2019 r. Przepisy wprowadzające reformę przewidywały także, że dotychczasowe gimnazjum można: • przekształcić w trzyletnie liceum ogólnokształcące, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym (ust. 3 pkt. 1); • przekształcić w czteroletnie technikum, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym (ust. 3 pkt. 2); • włączyć do trzyletniego liceum ogólnokształcącego, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym (ust. 3 pkt. 3); • włączyć do czteroletniego technikum, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym (ust. 3 pkt. 4); • przekształcić w czteroletnie liceum ogólnokształcące, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy - Prawo oświatowe (ust. 3 pkt. 5); • przekształcić w pięcioletnie technikum, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy - Prawo oświatowe (ust. 3 pkt. 6); • włączyć do czteroletniego liceum ogólnokształcącego, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy - Prawo oświatowe (ust. 3 pkt. 7); • włączyć do pięcioletniego technikum, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy - Prawo oświatowe (ust. 3 pkt. 8); • przekształcić w branżową szkołę I stopnia, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy - Prawo oświatowe (ust. 3 pkt. 9); • włączyć do branżowej szkoły I stopnia, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy - Prawo oświatowe (ust. 3 pkt. 10). Minister właściwy ds. oświaty i wychowania miał określić, w drodze rozporządzenia m.in. podstawę programową kształcenia ogólnego dla poszczególnych typów placówek edukacyjnych uwzględniając w szczególności zestawy celów kształcenia i treści nauczania, umiejętności uczniów, a także zadania wychowawczo-profilaktyczne szkoły, odpowiednio do poszczególnych etapów edukacyjnych i typów szkół oraz ramowe plany nauczania dla poszczególnych typów placówek edukacyjnych uwzględniając w szczególności zakres celów kształcenia i treści nauczania określonych w podstawie programowej kształcenia ogólnego lub kształcenia w zawodach, potrzebę dostosowania oferty edukacyjnej szkół do potrzeb i zainteresowań uczniów oraz potrzeb rynku pracy, a także realizację zajęć edukacyjnych, o których mowa w art. 109 ust. 2 (art. 47 ust. 1 pkt. 1 i 3 ustawy Prawo oświatowe). Na podstawie powyższego przepisu zostały wydane w sumie trzy akty wykonawcze: 1. ROZPORZĄDZENIE MINISTRA EDUKACJI NARODOWEJ z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej, w tym dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, kształcenia ogólnego dla branżowej szkoły I stopnia, kształcenia ogólnego dla szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy oraz kształcenia ogólnego dla szkoły policealnej; - weszło w życie z dniem 1 września 2017 r., które następnie został zmieniony przez: 2. ROZPORZĄDZENIE MINISTRA EDUKACJI NARODOWEJ z dnia 26 lipca 2018 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej, w tym dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, kształcenia ogólnego dla branżowej szkoły I stopnia, kształcenia ogólnego dla szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy oraz kształcenia ogólnego dla szkoły policealnej; weszło w życie z dniem 1 września 2018 r.; 3. ROZPORZĄDZENIE MINISTRA EDUKACJI NARODOWEJ z dnia 30 stycznia 2018 r. w sprawie podstawy programowej kształcenia ogólnego dla liceum ogólnokształcącego, technikum oraz branżowej szkoły II stopnia; weszło w życie z dniem 1 września 2018 r. Reforma ta wchodziła w życie z dniem 1 września 2017 r., przy czym w zakresie przepisów art. 18 ust. 4, art. 47 ust. 3 pkt 2 oraz rozdziału 6 ustawy Prawo oświatowe, które to wchodziły w życie po 14 dniach od dnia ogłoszenia. Przepisy art. 47 ust. 1 pkt 1 lit. c, d i g oraz pkt 4 wchodziły w życie z dniem 1 września 2018 r. Ustawy zostały ogłoszone w dniu 11 stycznia 2017 r. W projekcie przepisów wprowadzających wskazano, m.in. że: (…) Ustrój szkolny z obecnego systemu 6-letniej szkoły podstawowej, 3-letniego gimnazjum, 3-letniego liceum ogólnokształcącego, 4-letniego technikum i 3-letniej zasadniczej szkoły zawodowej ulegnie przekształceniu. Docelowa struktura szkolnictwa, zaproponowana w ustawie - Prawo oświatowe, będzie obejmowała: 8-letnią szkołę podstawową, 4-letnie liceum ogólnokształcące, 5-letnie technikum, 3-letnią branżową szkołę I stopnia, 3-letnią szkołę specjalną przysposabiającą do pracy, 2-letnią branżową szkołę II stopnia, szkołę policealną. Zmiany rozpoczną się od roku szkolnego 2017/2018. Wówczas uczniowie kończący klasę VI szkoły podstawowej będą podlegać promocji do klasy VII szkoły podstawowej. Rozpocznie się tym samym wygaszanie gimnazjów - nie będzie prowadzona rekrutacja do gimnazjum. W roku szkolnym 2018/2019 ostatni rocznik dzieci klas III ukończy gimnazjum. Z dniem 1 września 2019 r. w ustroju szkolnym nie będą funkcjonować gimnazja. (…) W podtytule Przekształcenia szkół wskazano, m.in. że: W przypadku publicznej szkoły podstawowej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego przyjęto, że z dniem 1 września 2017 r. dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa staje się ośmioletnią szkołą podstawową. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany będzie w terminie do dnia 30 listopada 2017 roku stwierdzić to przekształcenie w drodze uchwały. Oznacza to, że z dniem 1 września 2017 roku uczniowie, nauczyciele i pracownicy dotychczasowej sześcioletniej szkoły podstawowej stają się uczniami, nauczycielami i innymi pracownikami ośmioletniej szkoły podstawowej. W dniu 1 września 2017 r. w ośmioletniej szkole podstawowej rozpoczną naukę pierwsi uczniowie klasy VII (absolwenci klasy VI dotychczasowej sześcioletniej szkoły podstawowej), którzy 1 września 2018 r. będą pierwszymi uczniami klasy VIII tej szkoły. (…) Natomiast z dniem 1 września 2020 r. rozpocznie się stopniowe wygaszanie trzyletniego liceum ogólnokształcącego. Na rok szkolny 2020/2021 nie będzie prowadzone już postępowanie rekrutacyjne do klasy I dotychczasowego trzyletniego liceum ogólnokształcącego. Natomiast do czasu ukończenia cyklu kształcenia, czyli do dnia 31 sierpnia 2022 r., w oddziałach dotychczasowego trzyletniego liceum uczyć się będą ostatni absolwenci wygaszonego gimnazjum. W dokumencie Ocena S. Regulacji datowanym na 16 września 2016 r. (k. 26 – 39) i dotyczącym ww. reformy systemu edukacji wskazano m.in. że: a. Wpływ reformy edukacji (łącznie ustawy Prawo oświatowe oraz ustawy Przepisy wprowadzające) na sektor finansów publicznych w ciągu 10 lat od wejścia w życie wyniesie 333 200 000 zł (przy założeniu cen stałych z 2017 r.) oraz będzie obciążać jedynie budżet państwa (str. 7 (...) k. 29); b. Źródłem finansowania zmian związanych z zapewnieniem dla uczniów szkół podstawowych bezpłatnego dostępu do podręczników, materiałów edukacyjnych i materiałów ćwiczeniowych będzie budżet państwa – rezerwa celowa poz. 26 Środki na zadania w zakresie wyrównania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży, zapewnienie uczniom objętym obowiązkiem szkolnym bezpłatnych podręczników materiałów edukacyjnych i ćwiczeniowych; c. od roku szkolnego 2017/2018 w klasach I szkoły podstawowej planowane jest uruchomienie dotacji na wyposażenie klas I w podręczniki lub materiały edukacyjne (wysokość dotacji 75 zł na uczenia, w tym podręcznik lub materiał edukacyjny do języka obcego). W roku szkolnym 2018/2019 system dotacji miał objąć klasy I i II szkół podstawowych, a w roku szkolnym 2019/2020 miał obejmować klasy I – III szkół podstawowych; d. od roku 2018/2019 planowane było zwiększenie kwoty dotacji na wyposażenie klas V – VI w podręczniki lub materiały edukacyjne do 180 zł na uczenia (dotychczas było 140 zł/uczeń); e. dotacja na wyposażenie w podręczniki lub materiały edukacyjne klas VII i VIII szkoły podstawowej wyniesie 250 zł (tak jak wówczas w klasie I i II gimnazjum); f. łączne koszty potrzebne na sfinansowanie wyposażenia uczniów w podręczniki lub materiały edukacyjne i ćwiczeniowe wyniesie 129 300 000 zł (o tę kwotę miała być zwiększona kwota rezerwy poz. 26 opisana wyżej). Ww. kwota miała zwrócić się do 2019 r. (łączne oszczędności w ww. czasie miały wynieść 148 100 000 zł z tytułu zakupu podręczników itd.). W latach 2020 – 2023 oszczędności związane z zakupem materiałów edukacyjnych miały wynosić 413 200 000 zł, kolejno w 2024 r. wydatki byłyby większe o 28 500 000 zł, i spadłyby w kolejnym roku (2025) o kwotę 86 800 000 zł. Przewidywany bilans wydatków budżetu państwa na lata 2017 – 2027 miał być dodatni i wynosić 472 800 000 zł (str. 8 (...) z 16 września 2016 r.) g. reforma miała spowodować brak konieczności finansowania podręczników i materiałów edukacyjnych dla rocznika III klasy gimnazjum; h. budżet państwa miał także pokrywać koszty egzaminów zewnętrznych; i. budżet państwa miał również ponieść koszty finansowania akredytacji placówek doskonalenia nauczycieli; j. środki przewidziane dla (...) na zadania oświatowe w 2016 r. miały być wystarczające do sfinansowania zadań związanych z projektowanymi zmianami. Łączna liczba dzieci w systemie oświaty miała pozostać bez zmian(str. 9 (...) z 16 września 2016 r.); k. do roku 2027 r. liczba dzieci w systemie oświaty miała ulec zmniejszeniu do poziomu 5 532 000 (tj. o 368 000) (str. 10 (...) z 16 września 2016 r.); l. dla oceny sytuacji budżetów (...) w zakresie części oświatowej subwencji ogólnej kluczowe znaczenia miała mieć liczba uczniów jaka była przyjęta do kalkulacji wysokości części tej subwencji w 2016 r. Oszacowano, że we wrześniu 2016 r. naukę w klasach I szkół podstawowych rozpoczęło ok. 210 000 dzieci, z czego 74 000 dzieci sześcioletnich. Wzięto pod uwagę średnią liczbę uczniów w roku budżetowym, która była liczona w ten sposób, że liczba dzieci wg stanu na wrzesień roku poprzedniego z wagą 8/12 oraz liczba dzieci wg stanu na wrzesień roku budżetowego z wagą 4/12. m. Liczba uczniów uwzględniana przy kalkulacji wysokości części oświatowej subwencji ogólnej w szkołach dla dzieci i młodzieży miała spaść o 319 000 zł w 2017 r. w porównaniu z rokiem 2016 r. Do roku 2027 r. liczba dzieci miała spaść o 554 000 (11,4 %). W związku z ww. spadkiem i w celu wzmocnienia finansowego wsparcia gmin po decyzji o objęciu obowiązkiem szkolnym dziecka siedmioletniego, planowane było objęcie wsparciem przez część oświatową subwencji ogólnej dziecka sześcioletniego objętego wychowaniem przedszkolnym. Wsparcie takie miało być realizowane poprzez odrębną zmianę ustawową, ale ze względu na istotny wpływ na finansowanie po zmianie ustroju szkolnego, będzie brany pod uwagę również w omawianej analizie (str. 12 (...) z 16 września 2016 r.) n. Planowana wysokość kwoty subwencji oświatowej na dziecko sześcioletnie objęte wychowaniem przedszkolnym jest niższa od wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla dziecka sześcioletniego w szkole podstawowej (5 100 zł oraz 7 700 zł). Na podstawie ww. różnicy przyjęto liczenie dzieci sześcioletnich objętych wychowaniem przedszkolnym skorygowane odpowiednim wskaźnikiem (subwencja na ucznia szkoły podstawowej w stosunku do planowanej subwencji na dziecko sześcioletnie w placówkach wychowania przedszkolnego) o. Ocena wpływu projektowanej zmiany na budżet państwa w postaci wydatków w ramach części oświatowej subwencji ogólnej miała zostać dokonana na bazie prognozowanej na kolejne lata liczby uczniów w poszczególnych typach szkół i średniej wysokości kwoty części oświatowej subwencji na ucznia w tych szkołach. Wysokość kwoty części oświatowej na ucznia uwzględnia średnią wynikającą z odpowiedniego zsumowania wszystkich kwot na ucznia, w tym proporcjonalnie do udziału uczniów niepełnosprawnych w danych typach szkół, wynikających z niepełnosprawności ucznia (st. 13 (...) z 16 września 2016 r.) p. Średnia kwota części oświatowej subwencji ogólnej w roku 2016 wynosiła: 5 115 zł dla dziecka sześcioletniego objętego wychowaniem przedszkolnym, 7 683 zł dla dziecka w szkole podstawowej, 7 429 zł dla dziecka w gimnazjum, 6 346 zł dla dziecka w liceum ogólnokształcącym, 7 306 zł dla dziecka w technikum, 7 709 zł dla dziecka w zasadniczej szkole zawodowej, 7 587 zł dla dziecka w branżowej szkole I stopnia, 7 306 zł dla dziecka w branżowej szkole II stopnia. q. Planowana była również zmiana w sposobie podziału subwencji oświatowej mająca na celu racjonalizacje dochodów (...) i adekwatne do zadań kierowania strumienia finansowego. Zmiana ta planowana była od 2018 r. i miała być głęboko konsultowana z (...) . Dla potrzeb sporządzonej analizy oparto się o obecnie funkcjonujące rozwiązanie w podziale środków między (...) . (str. 13 (...) z 16 września 2016 r.) r. Na lata 2017 – 2027 zaplanowano część oświatową subwencji ogólnej w wysokości powiększonej o 352 000 000 zł w stosunku do 2016 r. i wynikała ona z planowanego przeniesienia środków z rezerwy celowej służącej zwiększeniu dostępności wychowania przedszkolnego jako konsekwencji objęcia dziecka sześcioletniego w placówkach wychowania przedszkolnego subwencją oświatową i związany z tym brak potrzeby finansowania takiego dziecka poprzez dotacje celową z budżetu państwa (jak miało to miejsce dotychczas); s. W liczbie dzieci w klasach I zawierało się ok 45 000 dzieci, które będą kontynuowały naukę w klasie I oraz ok. 10 000 dzieci kontynuujących naukę w klasie II nie miało się przełożyć na zmniejszenie kosztów prowadzenia klas. t. W projekcie ustawy budżetowej na 2017 r. zaplanowano także podwyżki kwoty bazowej dla nauczycieli o 1,3 %, co miało spowodować skutki finansowe dla budżetu państwa w kwocie 418 000 000 zł. u. Cześć oświatowa subwencji ogólnej w wysokość określonej na 2016 r. powiększona o 352 000 000 zł z planowanego przeniesienia środków z rezerwy celowej służącej zwiększeniu dostępności wychowania przedszkolnego jest wystarczająca do sfinansowania zadań oświatowych (...) (str. 16 (...) z 16 września 2016 r. ) v. Koszty stałe prowadzenia szkół miały także rozłożyć się na większą liczbę uczniów (w szkołach podstawowych miały one spaść o 25%, koszty zmienne miały spaść szacunkowo o 5 %, lecz zależały one od liczby uczniów). Ostatecznie, w szkołach podstawowych, koszty stałe miały spaść do 17 % (z 22 %) kosztów całkowitych placówki, a w liceach do 16 % (z 20%) = kosztów całkowitych w. W podsumowaniu stwierdzono, że poziom finansowania przewidziany na 2017 r. jest wystarczający aby pokryć wydatki bieżące w trakcie transformacji ustroju. W zakresie dostosowań do nowego systemu stwierdzono, że były możliwe do wykorzystania środki zarówno w części oświatowej subwencji ogólnej (przy założeniu jej podobnego udziału w wydatkach bieżących (...) objętych subwencją) jak i wynikające ze zmniejszonego finansowania dowożenia uczniów oraz zmniejszenie wydatków w przeliczeniu na ucznia w liceach ogólnokształcących. W 2017 r. było to 270 000 000 zł, w 2018 r. miał być to 317 000 000 zł, a w 2019 r. miało być to 468 000 000 zł, w toku 2020 r, miało to być 815 000 000 zł, a w 2021 r. 861 000 000 zł. W 2027 r. miał to być już 2 992 000 000 zł. (str. 19 (...) z 16 września 2016 r.) x. Wygaszanie gimnazjów miało rozpocząć się w roku szkolnym 2017/2018 i zakończyć w roku szkolnym 2018/2019 . y. Wg stanu na 30 września 2015 r. 61 % gimnazjów stanowiły szkoły w zespołach (połączone ze szkołą podstawową albo liceum), a 39 % gimnazjów to szkoły samodzielne. z. W miastach budynki gimnazjów mogły być łatwo wykorzystane jako lokale dla szkół podstawowych (gimnazja samodzielne to 48 % gimnazjów w miastach i 29 % na wsiach). W Ocenie S. Regulacji z 27 października 2016 r. (uzupełnionej wersji (...) z 16 września 2016 r.) wskazano m.in. że: a. wpływ na sektor finansów publicznych przy założeniu cen stałych z 2017 r. będzie wynosił na przestrzeni 10 lat od dnia wejścia w życie reformy łącznie 3 342 900 000 zł dochodów, w tym 3 342 700 000 zł dochodów (...) oraz 200 000 zł dochodów budżetu państwa (pkt. 6 (...) z 27.10.2016 r.). Wydatki zaś miały wynosić łącznie 3 002 100 000 zł, w tym 3 342 700 000 zł od (...) oraz 340 600 000 zł od budżetu państwa. b. ogólne saldo finansów dla (...) miało wynosić 0 (nie generować kosztów). c. źródłem finansowania zmian związanych z zapewnieniem dla uczniów szkół podstawowych bezpłatnego dostępu do podręczników, materiałów edukacyjnych i materiałów ćwiczeniowych będzie budżet państwa – rezerwa celowa poz. 26 Środki na zadania w zakresie wyrównania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży, zapewnienie uczniom objętym obowiązkiem szkolnym bezpłatnych podręczników materiałów edukacyjnych i ćwiczeniowych. Przy czym na 2017 r. została ona zaplanowana w wysokości 862 662 000 zł. d. łączne dodatkowe koszty w 2017 r. na sfinansowanie wyposażenia uczniów w podręczniki, materiały edukacyjne i ćwiczeniowe miały wynieść 129 300 000 zł i były zabezpieczone w rezerwie pod poz. 26. (wskazana powyżej). e. dla oceny sytuacji budżetów (...) w zakresie części oświatowej subwencji ogólnej kluczowe znaczenia miała mieć liczba uczniów jaka była przyjęta do kalkulacji wysokości części tej subwencji w 2016 r. Oszacowano, że we wrześniu 2016 r. naukę w klasach I szkół podstawowych rozpoczęło ok. 203 000 dzieci, z czego 73 000 dzieci sześcioletnich. Wzięto pod uwagę średnią liczbę uczniów w roku budżetowym, która była liczona w ten sposób, że liczba dzieci wg stanu na wrzesień roku poprzedniego z wagą 8/12 oraz liczba dzieci wg stanu na wrzesień roku budżetowego z wagą 4/12. f. liczba uczniów uwzględniana przy kalkulacji wysokości części oświatowej subwencji ogólnej w szkołach dla dzieci i młodzieży miała spaść o 328 000 zł w 2017 r. w porównaniu z rokiem 2016 r. Do roku 2027 r. liczba dzieci miała spaść o 555 000 (11,4 %). W związku z ww. spadkiem iw celu wzmocnienia finansowego wsparcia gmin po decyzji o objęciu obowiązkiem szkolnym dziecka siedmioletniego, planowane było objęcie wsparciem przez część oświatową subwencji ogólnej dziecka sześcioletniego objętego wychowaniem przedszkolnym. Wsparcie takie miało być realizowane poprzez odrębną zmianę ustawową, ale ze względu na istotny wpływ na finansowanie po zmianie ustroju szkolnego, będzie brany pod uwagę również w omawianej analizie (str. 16 (...) ) g. planowana wysokość kwoty subwencji oświatowej na dziecko sześcioletnie objęte wychowaniem przedszkolnym jest niższa od wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla dziecka sześcioletniego w szkole podstawowej (5 100 zł oraz 7 700 zł). Na podstawie ww. różnicy przyjęto liczenie dzieci sześcioletnich objętych wychowaniem przedszkolnym skorygowane odpowiednim wskaźnikiem (subwencja na ucznia szkoły podstawowej w stosunku do planowanej subwencji na dziecko sześcioletnie w placówkach wychowania przedszkolnego) h. główną zmianą w zasadach finansowania na rok 2017 i kolejne było planowanie w odrębnej zmianie ustawowej (zmiana ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych innych ustaw) objęcia dzieci sześcioletnich w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego subwencją oświatową. Kwota tego wsparcia miała wynosić 4 300 zł średnio na dziecko, nie licząc kwot przekazywanych do tej pory na te dzieci w subwencji oświatowej w związku z posiadanymi orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego (średnio 815 zł w przeliczeniu na każde dziecko). Łączny efekt takiego wsparcia szacowano w roku 2017 na poziomie 1 436 000 000 zł. (str. 18 (...) z 27 października 2016 r.) i. część oświatowa subwencji ogólnej w latach 2017 – 2027 miała ulec zwiększeniu o 413 000 000 zł w każdym w ww. lat (w stosunku do roku 2016 r.) i została oceniona jako wystarczająca do sfinansowania zadań oświatowych (...) . Kwota ok. 331 000 000 zł miała wpierać dodatkowo (...) w 2017 r. we wdrażaniu reformy. W kolejnych latach, kwota ta miała wynosić 251 000 000 zł (2018 r.), 262 000 000 zł (2019 r.), 372 000 000 zł (2020 r.) itd. (tabela nr 15 na str. 21 (...) z 27 października 2016 r. j. od 2023 r. liczba uczniów w systemie oświaty miała się zmniejszać, co przy niezmienionej kwocie subwencji miało umożliwiać dokonywanie dalszych głębokich zmian służących zwiększaniu jakości nauczania. k. w podsumowaniu stwierdzono, że poziom finansowania przewidziany na 2017 r. jest wystarczający aby pokryć wydatki bieżące w trakcie transformacji ustroju. W zakresie dostosowań do nowego systemu stwierdzono, że były możliwe do wykorzystania środki zarówno w części oświatowej subwencji ogólnej (przy założeniu jej podobnego udziału w wydatkach bieżących (...) objętych subwencją) jak i wynikające ze zmniejszonego finansowania dowożenia uczniów oraz zmniejszenie wydatków w przeliczeniu na ucznia w liceach ogólnokształcących. W 2017 r. było to 313 000 000 zł, w 2018 r. miał być to 148 000 000 zł, a w 2019 r. miało być to 243 000 000 zł, w roku 2020 r, miało to być 728 000 000 zł, a w 2021 r. 774 000 000 zł. W 2027 r. miał to być już 2 920 000 000 zł. (str. 23 i 24 (...) z 27 października 2016 r.) l. w tabeli nr 20 zawarto Podsumowanie wydatków bezpośrednio związanych z reformą dla (...) w 2017 r. miały one wynosić łącznie 395 000 000 zł (w tym 66 mln zł na rzecz dodatkowych oddziałów klas VII – VIII oraz 313 mln na rzecz działań dostosowawczych), w 2018 r. miały one wynosić łącznie 496 000 000 zł (w tym 299 mln na rzecz dodatkowych oddziałów klas VII – VIII oraz 148 mln na rzecz działań dostosowawczych), w 2019 r, miały one wynosić 755 000 000 zł (w tym 437 mln zł na rzecz dodatkowych oddziałów klas VII – VIII oraz 243 mln zł na rzecz działań dostosowawczych). Część wydatków związanych ze zwiększoną liczbą oddziałów klas VII i VIII została już uwzględniona w wyliczeniach przedstawionych w tabeli 15 poprzez odpowiednie pomniejszenie pozycji Oszczędności, w tym związane ze zmianą liczby uczniów (w tym z brakiem obowiązku szkolnego 6 – latka. Przez działania dostosowawcze rozumiano dostosowanie budynków gimnazjów do pełnienia funkcji szkoły podstawowej, wyposażenie pracowni przedmiotowych itd. (str. 24 (...) z 27 października 2016 r.) Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. 2017 poz. 2203) Ustawa ta określała zasady finansowania zadań oświatowych (art. 1 ustawy o finansowaniu oświaty). Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, są finansowane na zasadach określonych w niniejszej ustawie oraz w ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego . (art. 3 ust. 1 ustawy o finansowaniu oświaty). Środki niezbędne do realizacji zadań oświatowych jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 11 ust. 2-4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, zwanej dalej "ustawą - Prawo oświatowe", w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, są zagwarantowane w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. (art. 3 ust.2 ustawy o finansowaniu oświaty) Sposób ustalania łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego oraz sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego określają przepisy ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego . (art. 7 ustawy o finansowaniu oświaty) W 2015 r. planowana kwota oświatowej subwencji ogólnej wynosiła 40 376 952 tys. zł. W 2016 r. planowana kwota oświatowej subwencji ogólnej wynosiła 41 496 952 tys. zł. W 2017 r. planowana kwota oświatowej subwencji ogólnej wynosiła 41 909 536 tys. zł. W 2018 r. planowana kwota oświatowej subwencji ogólnej wynosiła 43 075 129 tys. zł. Dowód: fakt notoryjny oraz Ocena S. Regulacji z 16.09.2016 r. – k. 26 – 39; Ocena S. Regulacji z 27.10.2016 r. – k. 40 – 60; metryczka subwencji oświatowej 2018 – k. 3606, 3612 - 3613; metryczka subwencji oświatowej 2016 r. – k. 3607 – 3608; metryczka subwencji oświatowej 2017 r. – k. 3609 – 3611; Na podstawie wprowadzenia ww. reformy w szkoła podstawowych (po reformie) wprowadzono nauczenie: 1. fizyki oraz chemii (dla klas VII i VIII), 2. przyrody (do klasy IV włącznie), 3. biologii i geografii (od klasy V), 4. informatyki (od klasy IV) 5. wiedzy o społeczeństwie i edukacji dla bezpieczeństwa (w klasie VIII) Powyższe zmiany oznaczały konieczność dostosowania infrastruktury oraz wyposażenia szkół podstawowych (powstałych w wyniku reformy). Dowód: fakt notoryjny, a także: zeznania świadka P. F. (eprotokół z 21.10.2021 r. 00.09.45 – 01.18.48); zeznania świadka R. P. (eprotokół z 21.10.2021 r. 01.18.55 – 02.21.00); zeznania świadka M. W. (eprotokół z 14.03.2022 r. 01.05 – 01.05.30). Najwyższa Izba kontroli Departament (...) , (...) i (...) Narodowego przeprowadziła kontrolę dot. Zmian w systemie oświaty. Kontrola obejmowała okres 2016 – 2018 i jej głównym celem było zweryfikowanie czy prawidłowo i skutecznie dokonano zmian w systemie oświaty. Jednostkami kontrolowanymi były Ministerstwo Edukacji Narodowej oraz 48 szkół i 48 jednostek samorządu terytorialnego. W wyniku ww. kontroli stwierdzono, że Minister Edukacji Narodowej (MEN) w latach 2016 – 2018 nierzetelnie przygotował i wprowadził zmiany w systemie oświaty. Przygotowując reformę nie dokonano rzetelnych analiz finansowych i organizacyjnych skutków projektowanych zmian. Minister Edukacji Narodowej nie dysponował pełnymi i rzetelnymi informacjami na temat: • kosztów reformy, • stanu przekształcenia lub likwidacji gimnazjów, • liczby nauczycieli przeszkolonych z nowej podstawy programowej, • możliwości przyjęcia do szkół ponadpodstawowych i ponadgimnazjalnych absolwentów VIII klas szkół podstawowych oraz III klas wygaszanych gimnazjów (tzw. podwójnego rocznika). MEN przewidywał, że reforma będzie sfinansowana z części oświatowej subwencji ogólnej oraz oszczędności samorządów. W latach 2014 – 2017 wydatki organów prowadzących na zadania oświatowe wzrosły o 12,1 % przy wzroście subwencji o 6,1 %. W efekcie czego udział środków subwencji w tych wydatkach spadł z poziomu 63 % do 60 % w 2017 r. MEN założył także, że reforma przyniesie samorządom oszczędności z tytułu dowożenia dzieci, podczas gdy wydatki te wzrosły. Nierzetelnie oceniono również proces przygotowania nowych podstaw programowych. Minister stworzył podstawy prawne do przekształceń organizacyjnych i infrastrukturalnych. (str. 9 wyników kontroli – ocena ogólna) MEN nie posiadał rzetelnych analiz dotyczących finansowanych i organizacyjnych skutków projektowanych zmian. Dopiero bowiem po konsultacji międzyresortowych Ocena S. Regulacji ( (...) ) projektowanych ustaw została uzupełniona o wpływ zmian na finanse (...) (tj. (...) z 27 października 2016 r.) Przewidziane oszczędności (...) miały w latach 2017 – 2018 wynieść 82 000 000 zł, jednak ostatecznie koszty (...) wzrosły o 67 200 000 zł. W roku 2017 r. udział środków subwencji oświatowej w wydatkach (...) wynosił 60 %. Subwencja ta w latach 2014 – 2017 wzrosła do 41,9 mln zł (tj. o 6,1 %). NIK stwierdził również, że z uwagi na to, iż część oświatowa subwencji ogólnej przyznawana jest na finansowanie różnych zadań oświatowych, nie ma możliwości wskazania ogólnej kwoty wydatkowanej przez samorządy na wdrożenie zmian w systemie oświaty oraz jej kompleksowej weryfikacji w odniesieniu do przyjętych w założeniach kosztów. (str. 12 wyników kontroli) Wydatki (...) na zadania oświatowe wzrosły z 62,5 mld zł do 70 mld (12, 1%). Największy tego typu wzrost dotyczył miast na prawach powiatu i gmin (odpowiednio 15,5% i 12,6 %). Średni wydatek bieżący na jednego uczenia w szkołach prowadzonych przez kontrolowane gminy wzrósł w 2018 r. o 6,4 % wobec roku 2016. Na 2017 r. MEN określiło 7 kryteriów przyznania rezerwy oświatowej subwencji ogólnej i były to: dofinansowanie z tytułu wzrostu zadań szkolnych i pozaszkolnych, pomoc (...) w usuwaniu skutków zdarzeń losowych w budynkach szkół, dofinansowanie kosztów związaną z wypłatą odpraw dla zwalnianych nauczycieli, dofinansowanie doposażenia szkół, dofinansowanie remontów bieżących sanitariatów w gimnazjach publicznych w celu dostosowania ich dla najmłodszych, korekta części oświatowej subwencji ogólnej z tytułu błędów statystycznych oraz inne zadania o jednorazowym charakterze nieuwzględnione w części ogólnej subwencji na rok 2017. W ramach środków z rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej uwzględniono w latach 2017 – 2018 – 38,5 % (351 817,6 tys. Zł) kwot wnioskowanych przez (...) (łącznie wnioskowano o 481 350,9 tys. zł). Podstawą dla nieuwzględniania pozostałych wniosków był przyjęty przez MEN próg kwotowy powiązania kwoty dofinansowania z kwotą na jaką składano wniosek. Kryterium to polegało na uzależnieniu kwoty dofinansowania od wnioskowanych kwot i to w ten sposób, że wnioskodawcy do 50 000 zł przyznawano pełne dofinansowanie, wnioskodawcom wnoszącym o kwotę dofinansowania od 50 000 zł do 125 000 zł przyznawano 50 000 zł, natomiast w razie wnioskowania o ponad 125 000 zł przyznawano 40 % kwoty wnioskowanej, nie więcej niż 300 000 zł. (str. 13 wyników kontroli). Na zadania związane z reformą edukacji (przygotowanie i wyposażenie pomieszczeń) wsparcie ze środków rezerwy 0,4 % subwencji oświatowej w łącznej kwocie 3 951 tys. Zł otrzymało 15 z 32 (47 %) kontrolowanych gmin w 2017 r. i 20 (63 %). W 2018 r. określono dziewięć kryteriów i były to: dofinansowanie z tytułu wzrostu zadań szkolnych i pozaszkolnych, pomoc (...) w usuwaniu skutków zdarzeń losowych w budynkach szkół, pomoc (...) w usuwaniu skutków działania żywiołów w budynkach szkół, dofinansowanie kosztów związanych z wypłatą odpraw dla zwalnianych nauczycieli, dofinansowanie przekształcania gimnazjów w szkoły podstawowe, dofinansowanie doposażenia szkół, dofinansowanie wyposażenia w pomoce dydaktyczne, korekta części oświatowej subwencji ogólnej z tytułu błędów statystycznych oraz inne zadania o jednorazowym charakterze nieuwzględnione w części oświatowej na rok 2018. W 2018 r. wpłynęło łącznie 3 727 wniosków na łączną kwotę 442 939,7 tys. zł (z czego 442 151,2 tys. zł) na zadania związane ze zmianami systemu oświaty. Pozytywnie rozpatrzono 3 726 wniosków (3 703 wnioski dotyczyły zmian w systemie oświaty), w tym w całości uwzględniono 1 211 wniosków, a w części 2 515 wniosków. Jeden wniosek nie został uwzględniony. W 2018 r. wypłacono z rezerwy 0,4 % w sumie kwotę 184 117,8 tys. zł. (tj. 41,6 % kwoty wnioskowanej ogółem) z czego 182 121,3 tys. zł (98,9 %) stanowiły środki na zadanie związane ze zmianami w systemie oświaty rozpoczętymi w 2017 r. (str. 37 – 38 wyników kontroli NIK). Z tytułu rezerwy 0,4 % subwencji ogólnej, w latach 2017 – 2018 łącznie wypłacono (...) 351 817,6 tys. z wnioskowanej łącznej kwoty 913 910 tys. zł (tj. 38,5 %). MEN posługiwał się przy tym także kryterium nieujętym w komunikacie o kryteriach, które obejmowało maksymalną kwotę dofinansowania. Nie było ono ujęte w komunikacie, gdyż w chwili jego publikacji nie było możliwości oszacowania maksymalnej kwoty dofinansowania bez znane liczby wniosków dla danej kategorii działań. Wiedza dotycząca wygaszania gimnazjów posiadana przez MEN na podstawie ankiet dyrektorów szkół na początku 2017 r. była niewystarczająca. MEN nie posiadał bowiem pełnych danych dotyczących 951 przekształcanych i likwidowanych gimnazjów (do końca 2018 r. MEN w zakresie monitorowania gimnazjów opierało się na ankietach dyrektorów z początku 2017 r.), oraz nie posiadała rzetelnych informacji dotyczących liczby nauczycieli biorących udział w szkoleniach z nowej podstawy programowej. Projekty aktów prawnych wprowadzających reformę były poddane szerokim konsultacjom społecznym, lecz ze zgłoszonych 289 uwag i opinii, uwzględnione zostało 100 (tj. 35 %). Co czwarta kontrolowana szkoła (25 %) nie posiadała wyposażenia określonego w przepisach oświatowych oraz w pełni umożliwiającego realizację podstaw programowych. W ponad 1/3 (34%) w niektórych pomieszczeniach meble takie jak krzesła i stoły nie były dostosowane do zasad ergonomii lub były wykonane z nieodpowiedniego materiału lub niewłaściwie oznakowane. W 16 % kontrolowanych szkół wyposażenie sanitariów było niewystarczające lub niedostosowane do wzrostu uczniów. Z ustaleń NIK wynika, że stwierdzone braki lub uchybienia przepisom były tłumaczone przez dyrektorów szkół niewystarczającymi finansami na dostosowanie placówki do potrzeb reformy. NIK stwierdziła także 10 nieprawidłowości w obszarze wdrażania zmian w systemie oświaty przez kontrolowane gminy, w tym m.in.: a. niezapewnienie odpowiednich lub pogorszenie się warunków lokalowych w ośmioletnich szkołach podstawowych; b.niezgodne z przeznaczeniem wydatkowanie środków publicznych pozyskanych z rezerwy subwencji ogólnej; (str. 22 wyników kontroli) Kontrolowane przez NIK gminy w latach 2016 – 2018 otrzymały od Skarbu Państwa subwencje ogólne w stopniu odpowiadającym kolejno 73% (2016 r.), 72% (2017 r.) oraz 72% (2018 r.) wysokości wydatków na zadania oświatowe – str. 85 wyników kontroli. Zadania oświatowe w kontrolowanych gminach w latach 2016 – 2018 (III kwartał) finansowano również: - środkami z dotacji celowych z budżetu państwa (86 983,9 tys. zł w 2016 r., 90 675,9 tys. zł w 2017 r. oraz 74 368,8 tys. zł), - środkami z państwowych funduszy celowych w kwocie łącznej 313,7 tys. zł, - wpływami z budżetów innych (...) w kwocie 4 420,1 tys. zł - środkami własnymi kontrolowanych gmin wynoszącymi odpowiednio 281 717,3 tys. zł w 2016 r., 305 437,7 tys. zł w 2017 r., 154 337,4 tys. zł w 2018 r. Środki te bilansowały bieżące wydatki na oświatę niemające pokrycia we wpływach celowych odpowiednio w 15,7% w 2016 r., 16,1 % w 2017 r., 10,3 % w 2018 r. – str. 85 wyników kontroli NIK. Średni miesięczny wydatek na jednego ucznia w kontrolowanych gminach wzrósł z 707 zł w 2016 r. do 753 zł w 2018 r. (6,4%). Głównym powodem wzrostu były przede wszystkim podwyżki dla nauczycieli i pracowników oświaty od 1 września 2017 r. oraz od 1 września 2018r. Kontrola NIK nie odnosiła się bezpośrednio do Miasta P. (szkół podlegających Miastu P. ) – Delegatura NIK w P. kontrolowała szkoły na terenie T. , K. oraz W. (str. 114 wyników kontroli). Kontrola opierała się na losowo wybranych placówkach edukacyjnych z terenu całej Polski. Powód Miasto P. nie dokonało budowy nowych budynków placówek edukacyjnych (w tym zwłaszcza szkół podstawowych lub liceów). Przystąpiło do dostosowania istniejącej już infrastruktury budynkowej poprzez dokonywanie remontów oraz zakupienie nowego wyposażenia dla poszczególnych szkół. Zakupy te zostały szczegółowo wyspecyfikowane w uzasadnieniu wyroku. Miasto P. dokonało następujących wydatków na rzecz placówek edukacyjnych: 1.w samym 2017 r. na rzecz łącznie 27 placówek w łącznej kwocie 3 812 818,72 zł. Powyższa kwota zawiera w sobie sumę 3 080 422,72 zł (w tym kwotę 1 970 192,20 tytułem wydatków na wyposażenia pomoce dydaktyczne, książki itd. oraz 1 110 230,52 tytułem usług remontowych i modernizacyjnych) pochodzącą ze środków własnych Miasta P. . Pozostała kwota (tj. 732 396,00 zł) pochodziła ze środków rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej. Kwota przeznaczona na zakup nowego wyposażenia wynosiła przy tym 2 274 859,20 zł, z kolei kwota na poczet remontów i modernizacji wynosiła 1 537 959,52 zł: 2.w 2017 r. oraz 2018 r. (łącznie 14 placówek): 3.w samym 2018 r. na rzecz łącznie 20 placówek w łącznej kwocie 5 807 891,45 zł, w tym kwota 4 512 124,45 zł (w tym 2 193 369,83 zł tytułem wydatków na zakup wyposażenia, pomocy dydaktycznych, książek itd. oraz 2 318 754,62 zł tytułem usług remontowych i modernizacyjnych) pochodziła ze środków własnych Miasta P. . Pozostała kwota pochodziła natomiast z rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej (546 267 zł) oraz dotacji z budżetu państwa (749 500 zł). Kwota przeznaczona na zakup wyposażenia i pomocy dydaktycznych to ogółem 2 739 636,83 zł. Na koszty remontów i modernizacji przeznaczono przy tym 3 068 254,62 zł. Tytułem dofinansowania Miasto P. otrzymało kwotę 1 278 663 zł z tytułu rezerwy subwencji ogólnej (rezerwy 0,4 %). Łączny koszt wszystkich nakładów poniesionych przez Miasto P. w latach 2017 – 2018 na rzecz ww. placówek edukacyjnych wynosił 9 620 710,17 zł. Łączny wydatek poniesiony przez Miasto P. na rzecz ww. zakupów oraz remontów wyniósł 7 592 547,17 zł (różnica między ww. kwotami) W 2016 r. Miasto P. zrealizowało zadania oświatowe subwencjonowane kosztem 693 517 386 zł, z czego dopłata Miasta do placówek samorządowych wyniosła 151 490 759 zł, część oświatowa subwencji ogólnej wyniosła 443 720,00 zł. Po stronie Miasta w 2016 r. wystąpiła niedopłata w kwocie 3 781 858 zł. Łącza kwota subwencji w 2016 r. wynosiła 558 125 320 zł. W 2017 r. koszt subwencjonowanych zadań oświatowych wyniósł 724 405 916 zł z czego Miasto dopłaciło do placówek samorządowych 181 631 501 zł, zaś część oświatowa subwencji ogólnej wynosiła 435 942, 320 zł. Wówczas to, Miasto dopłaciło do placówek nie samorządowych kwotę 7 046 037 zł. Łącza kwota subwencji w 2017 r. wynosiła 563 245 771zł. W 2018 r. koszt ww. zadań wyniósł 767 622,030 zł z czego dopłata Miasta do placówek samorządowych wynosiła 203 080,405 zł, zaś cześć oświatowa subwencji ogólnej wynosiła 448 663,423 zł. Wówczas to, Miasto dopłaciło do placówek nie samorządowych kwotę 10 897 752 zł. Łącza kwota subwencji w 2018 r. wynosiła 587 216 930 zł W 2019 r. koszt zadań oświatowych subwencjonowanych wynosił 860 312 199 zł z czego dopłata Miasta wynosiła 241 661 474 zł, przy czym część oświatowa subwencji ogólnej wynosiła 495 970,037 zł. W 2019 r. Miasto dopłaciło do placówek nie samorządowych 3 756 741 zł. Łącza kwota subwencji w 2019 r. wynosiła 653 805 933 zł. Pismem z dnia 27 października 2017 r. Miasto P. (działając za pośrednictwem Wiceprezydenta Miasta – M. W. (2) ) powiadomiło MEN (Minister A. Z. ), że dotychczas powodowa gmina wydatkowała na poczet wdrażania reformy edukacji kwotę 17 444 426 zł z własnego budżetu i przez to było zmuszone do obniżenia planu dochodów z budżetu państwa na zadania oświatowe ogółem o 16 339 318 zł. Powód powiadomił również, że Miasto P. wyłożyło z tego tytułu kwotę 16 671 653 zł z uwagi na kwotę wsparcia z budżetu państwa w kwocie 772 773 zł z przeznaczeniem wyłącznie na dofinansowanie przekształcania samodzielnych gimnazjów w szkoły podstawowe. Miasto P. zwróciło się jednocześnie o zagwarantowanie kwoty 16 671 653 zł w swoich dochodach ze środków z rezerwy subwencji ogólnej. Pismem z dnia 8 stycznia 2018 r. M. P. zwróciło się do Prezesa Rady Ministrów o refundacje dochodach (...) środków w kwocie 16 671 653 zł na realizacje reformy oświaty. W odpowiedzi na pismo z 27 października 2017 r., MEN wskazało, że środki finansowe dodatkowe zostały przekazane (...) w subwencji na 2017 r. i to zgodnie z wyliczeniami (...) do projektów ustaw Prawo oświatowe oraz Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe. Ministerstwo wskazało także, że poziom finansowania przewidziany dla 2017 r. był wystarczający aby pokryć wydatki bieżące w trakcie transformacji ustroju. Pismem z dnia 17 maja 2019 r. Miasto P. wezwało Ministra Finansów do zapłaty na swoją rzecz kwoty 9 501 042,23 zł w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Pismo to doręczono w dniu 21 maja 2019 r. (k. 175). Pismem z dnia 14 czerwca 2019 r. powiadomiono powoda, że wezwanie zostało przekazane do Ministra Edukacji Narodowej. Do chwili obecnej, MEN nie ustosunkowało się do wezwania. Mając na uwadze tak ustalony stan faktyczny Sąd Okręgowy uznał powództwo za bezzasadne, przedstawiając na uzasadnienie tego stanowiska następującą argumentację: Przed przejściem do konkretnych rozważań prawnych w zakresie zgłoszonego roszczenia, sąd wskazał że dalsze rozważania będą odnosić się tylko i wyłącznie do okoliczności istotnych z punktu widzenia zasadności roszczenia oraz okoliczności spornych. Zakres powyższych okoliczności jest co do zasady tożsamy, albowiem sporne w sprawie były przede wszystkim kwestie prawne (kwalifikacja zachowania pozwanego jako zaniechania legislacyjnego). Z uwagi na tak zakreśloną płaszczyznę sporu, kluczowe znaczenie miała zatem okoliczność przesądzenia o zasadności roszczenia co do zasady. W okolicznościach niniejszej sprawy, stwierdzenie to warunkowało bądź to oddalenie powództwa w całości (w razie bezzasadności roszczenia co do istoty), bądź to otwierało możliwość badania zasadności powództwa co do wysokości (w razie zasadności roszczenia co do istoty). Oddalenie powództwa wynika zatem ze stwierdzenia zasadniczej bezzasadności roszczenia głównego wobec jego niepowstania, tj. nieziszczenia się jego ustawowych przesłanek. Strona powodowa w toku postępowania podniosła następujące zarzuty w celu wykazania zasadności pozwu: - niewystarczające finansowanie reformy (niezbędny zakup nowych krzeseł, ławek, szafek, remonty pomieszczeń sanitarnych, remont a niekiedy stworzenie od początku pracowni chemicznych, fizycznych, geograficznych oraz biologicznych, informatycznych i matematycznych. Zakup nowych książek i lektur czy innych pomocy dydaktycznych w związku ze zmianą programową. - opublikowanie aktów prawnych wprowadzających reformę w trakcie roku budżetowego (opublikowano 11 stycznia 2017 r.). - ogólny zarzut, że wiele szkół nie posiadało wyposażenia i bazy lokalowej niezbędnej do realizacji nowej podstawy programowej. - konieczność zakupienia nowych pomocy dydaktycznych takich jak: rzutniki, głośniki, komputery, słowniki, programy informatyczne, mapy, atlasy, rękawiczki, stoły demonstracyjne z palnikiem, wyciągi laboratoryjne, zestawy do ćwiczeń elektrochemii, zasilacze prądu, projektory multimedialne. - MEN nie posiadał wystarczających źródeł do oceny zmian w systemie oświaty. Podstawowym źródłem wiedzy były ankiety dyrektorów szkół wypełniane na początku 2017 r. (deklaracje co do przyszłych decyzji organów stanowiących (...) w sprawie przekształcenia lub likwidacji gimnazjów). - brak zapewnienia odpowiednich regulacji prawnych związanych z wdrażaniem reformy oświatowej, w tym zwłaszcza w zakresie jej finansowania, powinna pojawić się jeszcze dodatkowa ustawa odrębna od Prawa oświatowego oraz ustawy o dochodach (...) . Przepisy ustawy o dochodach (...) nie zostały znowelizowane wraz z wejściem reformy – nie uległy zmianie przepisy dot. subwencji. (str. 31 pozwu). - konieczność dokonania wydatków nie powstałaby, gdyby zaniechano przeprowadzania reformy - w wyniku reformy, zmianie uległy zadań powoda, gdyż konieczne było dokonanie nowych nakładów finansowych na wdrożenie zmian - subwencja z rezerwy 0,4 % dotyczyła tylko wyrywkowo wyrwanych przedsięwzięć. Podstawą prawną roszczenia powoda było twierdzenie o wystąpieniu tzw. zaniechania legislacyjnego, które w niniejszej sprawie znajdowało podstawę w art. 417(1) § 4 KC w zw. z art. 167 ust. 1, art. 167 ust. 3 i 4 Konstytucji RP ). Przy czym zaniechanie to miało charakter o charakterze pełnym. Merytoryczny zarzut strony pozwanej sprowadzał się do żądania oddalenia powództwa w całości wobec przyjęcia iż do żadnego zaniechania legislacyjnego nie doszło, a zatem roszczenie powoda nie powstało. Pozwany wywodził bowiem, że reforma oświaty jaka weszła w życie w 2017 r. (na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz.U. 2017 r. poz. 60) oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. 2017 r. poz. 59), była należycie przygotowana pod względem finansowym i nie istniała żadna podstawa do uchwalenia odrębnego aktu prawnego (ustawy) w celu uregulowania ww. kwestii. Ponadto, obowiązku wydania tego aktu nie sposób było wywieść z art. 167 ust. 4 Konstytucji RP . Stanowiska stron wprost wskazują, że kluczową płaszczyzną sporną w sprawie jest płaszczyzna normatywna – a dokładnie kwestia kwalifikacji zachowania pozwanego (Skarbu Państwa – Ministerstwa Edukacji Narodowej) jako zaniechania legislacyjnego na podstawie art. 417(1) § 4 KC w zw. z art. 167 ust. 4 Konstytucji RP . Strony postępowania nie były sporne co do okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, w tym zwłaszcza dotyczących kwot wypłaconych subwencji (względnie innych dochodów (...) ), czy poniesionych wydatków, przy czym pozwany kwestionował, że wykazane przez powoda wydatki pozostawały w związku przyczynowo – skutkowym z wdrożeniem reformy oświatowej w 2017r. Dochodzone roszczenie ma charakter odszkodowawczy wynikający ze szczególnej podstawy odpowiedzialności deliktowej ( art. 417(1) § 4 KC jako część reżimu odpowiedzialności za czyn niedozwolony – art. 415 i n. KC ). Dochodzone w sprawie roszczenie musi przyjąć zatem następującą postać normatywną wynikającą z ogólnych zasad roszczeń odszkodowawczych ( art. 361 – 363 KC ) a. zajście zdarzenia wywołującego szkodę po stronie Miasta P. , które to z uwagi na specyfikę niniejszej sprawy winno mieć postać zaniechania legislacyjnego w rozumieniu art. 417(1) § 4 KC. b. powstanie szkody wywołanej zaniechaniem legislacyjnym; c. istnienie adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy zaniechaniem legislacyjnym, a szkodą. Kolejność wymienienia powyższych przesłanek jest celowa i wynika wprost z istoty roszczenia odszkodowawczego. Każda z powołanych przesłanek musi zostać spełniona kumulatywnie, a zatem nawet wystąpienie dwóch pierwszych spośród nich nie jest wystarczające dla przyjęcia odpowiedzialności. Przytoczone powyżej przesłanki odpowiedzialności z tytułu zaniechania legislacyjnego zostały omówione kolejno w dalszej części uzasadnienia w takiej kolejności w jakiej zostały przedstawione powyżej. Roszczenie powoda nie może zostać zakwalifikowane z innej podstawy prawnej aniżeli ta podana powyżej (jak też uczynił powód), albowiem brak jest jakiejkolwiek innej normy prawnej mogącej stanowić podstawę dla żądania „osadzonego” w podanych okolicznościach faktycznych. Brak jest podstaw do zastosowania innego podtypu odpowiedzialności Skarbu Państwa z tytułu czynu niedozwolonego ( art. 417 – 417(1) § 1 – 3 KC ) bądź też przejścia na reżim bezpodstawnego wzbogacenia ( art. 405 i n. KC ). Z uwagi na zawiły i niejednoznaczny charakter sprawy, sąd omówi przede wszystkim dwie pierwsze z przesłanek zasadności roszczenia i to również gdy przesłanka wcześniejsza nie ziściła się (co samo w sobie wykluczało już zasadność pozwu) – tak aby wydane rozstrzygnięcie zostało uzasadnione w możliwe jasny i zupełny sposób. Przed przejściem do rozważań prawnych, sąd wskazuje, że wykazanie wystąpienia ww. przesłanek (udowodnienie ich powstania) było materialnym i procesowym obowiązkiem powoda – co wynika z art. 6 KC oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 232 KPC . To powód bowiem, jako inicjator procesu, ponosił odpowiedzialność (głównie finansową) za wytoczone powództwo oraz dążył do ochrony swojego interesu prawnego. Zaniechanie legislacyjne jest instytucją prawa cywilnego przewidującą odpowiedzialność władzy publicznej (Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego) za szkodę wyrządzoną przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa. Przy czym niezgodność z prawem takiego zaniechania stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody – art. 417(1) § 4 KC Przepisy stanowiące podstawę odtworzenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie nie uległy zmianie w czasie od dnia wejścia w życie zasadniczej części reformy (1 września 2017 r.) bądź też ustawy o finansowaniu oświaty (1 stycznia 2018 r.) dlatego też sąd pominie szczegółowe omawianie brzmienia poszczególnych jednostek redakcyjnych. Dla celów porządkowych i terminologicznych, wskazać należy, że pod pojęciem przepisu prawnego rozumieć należy jednostkę redakcyjną tekstu prawnego, która to stanowi podstawę do odtworzenia z niej normy prawnej. Przepisu prawnego nie można wszak utożsamiać z pojęciem normy prawnej – co ma istotne znaczenia dla niniejszej sprawy, albowiem zarówno w art. 417(1) § 4 KC jak i przywoływanych niżej orzeczeniach bądź wypowiedziach doktryny zasadniczo autorzy posługują się pojęciem przepisu prawnego, które właśnie utożsamiane jest z pojęciem normy prawnej. Norma prawna oznacza bowiem normę postępowania uchwaloną i nieuchyloną przez kompetentny do tego organ, z kolei norma postępowania oznacza wyrażenia danego języka nakazujące (zakazujące) danemu podmiotowi określone zachowanie (działanie/zaniechanie) w danych okolicznościach. Norma postępowania jest przy tym wyrażeniem konkretnym i jednoznacznym, albowiem wskazuje adresatowi co ten ma czynić w danych okolicznościach, przy czym zarówno adresat jak i określone zachowanie muszą jasno wynikać z owej normy. Zachowanie adresata rozumiane jest jako jego relacja do otaczającej go rzeczywistości i może przybrać postać działania bądź zaniechania. Zaniechanie z kolei może istnieć tylko i wyłącznie wówczas gdy obowiązywał w czasie tegoż zaniechania normatywny obowiązek działania. Innymi słowy, działanie jako forma zachowania się adresata normy ma istotę samoistną, zaś zaniechanie ma istotę wtórną i zależną od istniejącego uprzednio nakazu/zakazu działania. Powyższe rozważania teoretycznoprawne znajdują istotną doniosłość na gruncie niniejszej sprawy, albowiem takie pojęcia jak przepis prawa, zaniechanie, istnienie obowiązku odgrywają kluczową rolę dla zbadania zasadności niniejszego roszczenia. Przechodząc na grunt konkretnej sprawy, zważyć należy że już na podstawie ww. rozważań można dojść do wniosku, że kluczowe znaczenie dla ustalenia zaistnienia zaniechania legislacyjnego (choć jest to nazwa potoczna omawianej instytucji) ma ustalenie istnienia normy prawnej nakazującej Skarbowi Państwa (adresatowi normy) wydanie stosownego aktu prawnego w sytuacji wprowadzenia tzw. reformy edukacji. Tylko bowiem istnienie takiej normy prawnej (mylnie określanej przepisem prawa) warunkuje możliwość wystąpienia zaniechania, a tym samym warunkuje także powstanie pierwszej przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej. Sygnalizując zatem istotność różnicy pomiędzy pojęciem przepis prawa a norma prawna, sąd wskazuje, że dalsze rozważania będą zawierały odniesienie do ww. pojęć. Rozróżnienie to nie zostało przyjęte przez ustawodawcę na kanwie omawianego przepisu, lecz jest powszechnie przyjęte i aprobowane w doktrynie prawa cywilnego. Do przesłanek wystąpienia zaniechania legislacyjnego należą : a. istnienie przepisu prawa przewidującego takie wymaganie; b. niewydanie aktu normatywnego wbrew obowiązkowi wynikającemu z tego przepisu c. stwierdzenie niezgodności z prawem niewydania takiego aktu. Roszczenie odszkodowawcze wywodzone z powołanego przepisu musi pozostawać w związku z niewypełnieniem wyraźnych nakazów legislacyjnych zawartych w prawie Unii Europejskiej, ratyfikowanych umowach międzynarodowych oraz ustawach zwykłych, nakładających obowiązek wydania rozporządzeń wykonawczych stosownie do zasad określonych w art. 92 Konstytucji RP . Zaniechaniem legislacyjnym może być również niewydanie ustawy, której obowiązek wydania przewiduje inna ustawa. Obowiązek wydania aktu normatywnego musi nakazywać „przepis prawa”. Chodzi zatem z jednej strony o przepisy konstytucyjne nakazujące ustawodawcy unormowanie określonej sprawy w ustawie, z drugiej zaś o przepisy ustawowe, które nakazują określonemu organowi administracji rządowej (Radzie Ministrów, ministrowi) wydanie rozporządzenia. Z reguły stosuje się tu zwrot: „Rada Ministrów w drodze rozporządzenia określi (...)”. Jeżeli natomiast tzw. delegacja ustawowa zawiera upoważnienie fakultatywne typu: „Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia (...)”, to takie sformułowanie ustawowe nie oznacza obowiązku wydania aktu normatywnego. Jest oczywiste, że ustalenie obowiązku wydania aktu normatywnego z reguły dotyczy właśnie aktów o charakterze wykonawczym. Obowiązku wydania aktu normatywnego nie można również kreować na podstawie ogólnych norm zawartych w Konstytucji RP , które przewidują podejmowanie przez określone organy władzy publicznej działań w określonych dziedzinach, np. pomocy dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej ( art. 71 ) czy pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji oraz komunikacji społecznej ( art. 69 ) i inne. Podejmowanie działań obejmuje niewątpliwie także działania natury ustawodawczej, jednak nie jest możliwe, aby sąd mógł w tych sytuacjach wkroczyć w wyłączną kompetencję władzy ustawodawczej. W praktyce orzeczniczej pojawiła się wątpliwość czy można mówić o zaniechaniu legislacyjnym także w razie wydania przez ustawodawcę aktu prawnego, lecz niepełnego lub fragmentarycznego, które następstwem jest faktyczne pozbawienie możliwości realizacji uprawnień wynikających np. z innego aktu normatywnego (tzw. zaniechanie legislacyjne niewłaściwe). Dopuszczalność takiej formy zaniechania legislacyjnego wynika z orzecznictwa Sądu Najwyższego z 2003 r. Zwłaszcza w wyroku z dnia 24 września 2003 r. (sygn. I CK 143/03) Sąd Najwyższy wskazał, że brak odpowiedniego instrumentarium prawnego w sferze finansowania podwyżek płac dla pracowników służby zdrowia, stanowiąc naruszenie art. 2 Konstytucji RP (naruszenie zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa), spełnia podstawową przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej państwa w postaci niezgodnego z prawem działania organu władzy publicznej. Podobne stanowisko SN zajął w wyroku z dnia 9 lutego 2015 r. (sygn. III CSK 235/04), gdzie wskazał, że Uchylanie się państwa od tworzenia adekwatnych instrumentów prawnych umożliwiających realizację wcześniej przyznanych uprawnień może być oceniane jako delikt będący zaniechaniem legislacyjnym o cechach bezprawności. Powyższe stanowisko Sądu Najwyższego budzi jednak uzasadnione wątpliwości, albowiem Obowiązek wydania aktu normatywnego wynikający z przepisu prawa, o czym stanowi art. 417 1 § 4, musiałby być – w razie przyjęcia tej wykładni – rozumiany szerzej, nie tylko jako obowiązek wydania aktu normatywnego, lecz obowiązek wydania aktu zawierającego normy prawne o określonej treści, które powinny być wprowadzone do porządku prawnego. Jakkolwiek jednak, Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 sierpnia 2006 r. sygn. III CSK 138/05 dopuścił możliwość istnienia obowiązku wydania odpowiedniego aktu normatywnego również, gdy obowiązek taki nie został wyrażony wprost w przepisach, gdy prawa jednostek - przyznane przez prawodawcę w sposób oczywisty i bezwarunkowy - nie mogą być zrealizowane na skutek niewydania odpowiedniego aktu normatywnego. W glosie aprobującej do ww. wyroku, E. B. wskazała, że teza ta, choć wygłoszona w poprzednim stanie prawnym (sprzed obowiązywania obecnego brzmienia art. 417(1) § 4 KC ) nadal pozostaje aktualna. Glosatorka odniosła się również do tezy SN z wyroku o sygn. I CK 143/2003 wskazując, że zaproponowana tam definicja zaniechania legislacyjnego jest zbyt szeroka. Zaniechanie normatywne (legislacyjne) powinno być przyczyną odpowiedzialności ex delicto, gdy wynika z "czystego" zaniechania, tj. gdy właściwy organ mimo istnienia nakazu (obowiązku wnikającego z przepisu prawa) nie wydaje aktu normatywnego. Silnie akcentowany jest zatem konkretny obowiązek wydania aktu normatywnego. Co jednak istotne, SN w ww. wyroku odwołuje się do praw jednostek, które nie mogą być zrealizowane na skutek zaniechania legislacyjnego. Przepisy dotyczące odpowiedzialności odszkodowawczej, w tym za zaniechanie legislacyjne, są formą ochrony istniejących praw podmiotowych, nie zaś źródłem ich tworzenia czy określania ich zakresu. Powyższe orzecznictwo oraz poglądy doktryny prawa cywilnego wskazują zatem, że koniecznymi przesłankami do stwierdzenia zaniechania legislacyjnego są: istnienie obowiązku wydania określonego aktu normatywnego przez konkretny przepis prawa (normę prawną), który jednocześnie będzie określał zakres koniecznej regulacji. Oznacza to zatem, że sam nakaz wydania określonego aktu prawnego – bez sprecyzowania zakresu jego regulacji (a zatem odpowiedzi na pytanie co i w jakim stopniu powinno zostać uregulowane) nie może stanowić podstawy stwierdzenia zaniechania legislacyjnego. Jakkolwiek jednak, występują także w nauce prawa cywilnego przedstawiciele poglądu, że zaniechanie legislacyjne ( art. 417(1) § 4 KC ) może mieć postać tylko i wyłącznie zaniechania właściwego. Niezmiennie jednak przedstawiciele ci stoją na stanowisku konieczności istnienia konkretnego obowiązku do wydania aktu prawnego. Bez wdawania się w rozważania teoretycznoprawne, zważyć należy, że przedstawione powyżej przesłanki oceny zaniechania legislacyjnego prezentowane są także w orzecznictwie. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 1 grudnia 2017 r. (sygn. I CSK 84/17) wskazał, że warunkiem odpowiedzialności za zaniechanie normatywne jest stwierdzenie, że wynikający z przepisu prawa obowiązek wydania aktu normatywnego został wyrażony w sposób jednoznaczny i konkretny, tak by treść niewydanego aktu była możliwa do zrekonstruowania bez wkraczania w kompetencje legislacyjne innych organów państwowych. Odmienne ujęcie tego zagadnienia mogłoby doprowadzić do niedopuszczalnej ingerencji władzy sądowniczej w sferę uprawnień zastrzeżonych dla władzy ustawodawczej. Sąd Najwyższy wprowadza zakreśla zatem w sposób jasny i wyraźny wymogi które winien spełniać ów nakaz wydania aktu prawnego (tj. powinien on pozwalać na odtworzenie treści niewydanego aktu). Stwierdzenie zaniechania legislacyjnego dokonywane jest przez Sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody – to zatem na tym Sądzie ciąży obowiązek ustalenia ww. przesłanek oraz ocena określonego zaniechania ustawodawcy jako bezprawnego. Sądy nie mogą w sprawach o odszkodowanie za zaniechanie legislacyjne ustalać w drodze wykładni treści niewydanych przepisów, gdyż stanowiłoby to wkroczenie władzy sądowniczej w uprawnienia zastrzeżone dla ustawodawcy. Wprawdzie ustalenie obowiązku wydania ustawy zawartego w normie prawnej jest zawsze konsekwencją wykładni przepisów, w którym norma ta jest zawarta, jednakże istotne jest to, aby woli ustawodawcy co do obowiązku wydania określonej ustawy nie domniemywać; musi ona jednoznacznie wynikać z procesu wykładni przepisów obowiązującego prawa. Wykładnia w omawianym zakresie nie może być prawotwórcza, gdyż musi uwzględniać wyrażoną w art. 10 Konstytucji RP zasadę podziału i równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, na której opiera się ustrój Rzeczypospolitej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy skonstatować trzeba, że aby móc stwierdzić zaniechanie legislacyjne pozwanego w związku z wprowadzaniem reformy edukacji konieczne jest uprzednie zweryfikowanie istnienia: • jasnego i konkretnego obowiązku wydania ustawy dotyczącej zasad finansowania tejże reformy; • możliwość ustalenia choćby minimalnej treści tejże ustawy na podstawie ww. nakazu; • naruszenia prawa jednostek - przyznane przez prawodawcę w sposób oczywisty i bezwarunkowy - które nie mogą być zrealizowane na skutek niewydania odpowiedniego aktu normatywnego Ostatnia ze wskazanych podstaw ma o tyle istotne znaczenie w konkretnej sprawie, albowiem po stronie powodowej (a zatem poszkodowanej) występuje jednostka samorządu terytorialnego, a zatem podmiot wchodzący w skład władzy publicznej (choć całkowicie odrębnej od pozwanego). Jednostka ta posiada swoje własne i odrębne prawa podmiotowe (art. Art. 16 ust. 2 zd. 2 oraz 165 ust. 1 Konstytucji ), które mogą zostać naruszone i podlegają ochronie prawnej, jednakże charakter tychże praw ma zgoła odmienną istotę aniżeli prawa podmiotowe osób fizycznych bądź prawnych, które nie mieszczą się w zakresie władzy publicznej. Pomijając w tym miejscu szerokie odwoływanie się do charakteru i istoty praw podmiotowych (...) , sąd wskazuje jedynie że powyższa konstatacja wynika w publicznego charakteru (...) oraz ich podstawowych zadań (warunkujących niejako ich istnienie) wynikających z norm konstytucyjnych – art. 16 ust. 2 ( (...) jako element władzy publicznej), art.163 (domniemanie zadań publicznych). Kwestia ta zostanie szerzej omówiona w części uzasadnienia poświęconej szkodzie, jednakże w tym miejscu sąd wskazuje jedynie, że z uwagi na ten niejako wyjątkowy charakter niniejszej sprawy (tj. wystąpienie po obu stronach sporu podmiotów władzy publicznej) konieczne jest dokonanie wykładni szkody przez pryzmat naruszenia praw podmiotowych jednostek poprzez niezrealizowanie określonych zadań władzy publicznej przez powoda. Podsumowując, na gruncie konkretnej sprawy, stwierdzenie wystąpienia szkody po stronie powoda polega na ustaleniu zadań publicznych Miasta P. (jako (...) ), które nie zostały zrealizowane, a przez to jakie prawa jednostek (mieszkańców gminy powoda) zostały naruszone. Na podstawie art. 165 ust. 2 i art. 167 formułuje się zasadę samodzielności finansowej (...) , którą należy postrzegać jako pochodną ogólnej zasady samodzielności (TK – K 34/16). Stanowi ona jedną z konstytutywnych cech podmiotowości samorządu terytorialnego. Jej istota wyraża się w zapewnieniu jednostkom samorządu terytorialnego dochodów pozwalających na realizowanie przypisanych im zgodnie z art. 166 ust. 1 i 2 zadań publicznych, przy pozostawieniu im (uwzględniając wymogi ustawowe) swobody kształtowania wydatków (wyrok TK – K 40/97). Przepis art. 167 należy odczytywać również w powiązaniu z art. 16 ust. 2 Konstytucji . Skoro samorząd terytorialny wykonywać ma istotną część zadań publicznych „w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”, to każda (...) musi mieć zagwarantowany odpowiedni poziom dochodów na realizację tych zadań, którymi będzie dysponowała w sposób samodzielny (TK – K 13/11). Na podstawie art. 167 w zw. z art. 163, art. 164 ust. 2 i art. 166 ust. 1 i 2 sformułować można cztery założenia normatywne: 1) zasadę adekwatności (odpowiedniości) środków do zadań (ust. 1 i 4); 2) zasadę przekazywania dochodów ze szczebla centralnego na rzecz samorządu (ust. 2); 3) zasadę podstawowego charakteru dochodów własnych samorządu terytorialnego w zakresie finansowania zadań własnych (ust. 2 w zw. z art. 165); 4) zasadę ustawowego określenia źródeł finansowych stanowiących dochody samorządu (ust. 3) (TK – K 13/11). Kluczowe znaczenie ma zasada adekwatności, którą można rozumieć w sensie ogólnym (ust. 1) bądź też w sensie szczególnym (ust. 4). W sensie ogólnym, można ją również określić jako normę programową. W zakresie jej urzeczywistnienia ustawodawcy przysługuje znaczny margines swobody (politycznej). Sprowadza się do zakazu przyznawania (...) środków finansowych na poziomie uniemożliwiającym wykonanie powierzonych im zadań. Artykuł 167 Konstytucji nie może być wobec tego rozumiany jako podstawa do wyprowadzenia nakazu zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego określonego poziomu dochodów, w oderwaniu od sytuacji finansowej całego państwa (TK – K 35/98, K 22/12). Ustawa będzie sprzeczna z art. 167 ust. 1 Konstytucji RP tylko wtedy, gdyby ogólny poziom dochodów jednostek samorządu terytorialnego, jaki wynika z obowiązującego ustawodawstwa, uniemożliwiał efektywną realizację zadań powierzonych tym jednostkom. W sensie szczególnym, który ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, zasada ta nie nakazuje każdorazowego zwiększania środków finansowych mających służyć realizacji ich kolejnych działań. Konstytucyjnie dopuszczalna jest sytuacja, w której nowe zadanie nałożone na samorząd może być sfinansowane z zachowaniem dotychczasowego poziomu dochodów danej jednostki, jakkolwiek jest to również każdorazowo sprawa wymagająca indywidualnej oceny, ze względu na trudności z prostym przeliczeniem czy też wyliczeniem zadań i ich ewentualnych kosztów (TK – K 34/16). W wypadku wzrostu wydatków (...) wynikających z dodania lub rozbudowania dotychczasowych zadań pojawia się potrzeba dostosowania finansowania tych zadań do nowego poziomu, szczególnie w sytuacji, w której dotyczy to wzrostu ich liczby i jakości. Koszt wprowadzenia nowych obowiązków powinien być w pierwszej kolejności poddany ocenie przez prawodawcę w ramach tzw. oceny skutków finansowych regulacji (TK - K 4/17). Z konstytucyjnie określonej zasady adekwatności wynika zatem bezspornie, że każde przesunięcie kompetencji powinno się wiązać ze zmianą w podziale dochodów publicznych. Nie wynika z niej jednak, w jaki sposób powinno to zostać dokonane. Jej realizacji służyć mogą zwiększone transfery z budżetu centralnego (w formie dodatkowych elementów subwencji lub obligatoryjnych dotacji) lub podwyższenie procentowych udziałów w podatkach państwowych albo zwiększone rodzajowo lub zakresowo źródła dochodów własnych. W tym znaczeniu należy uznać, że z zasady adekwatności wynika postulat pod adresem ustawodawcy właściwej reakcji na zmiany w funkcjonowaniu administracji publicznej, ma on jednak w tym zakresie dużą dowolność wyboru sposobu realizacji tej zasady. Obniżenie wysokości dochodu z jednego źródła dochodów albo nałożenie nowych zadań bez dokonania zmian w sposobie finansowania budżetów jednostek samorządu terytorialnego nie przesądza automatycznie o niekonstytucyjności takiego rozwiązania legislacyjnego, pod warunkiem, że inne (dotychczasowe) źródła umożliwiają sfinansowanie zadań. Aby zatem stwierdzić niekonstytucyjność rozwiązań, niezbędne jest wykazanie, że całość dochodów pozyskiwanych ze wszystkich źródeł nie pozwala na efektywną realizację ogółu zadań publicznych nałożonych na samorząd (TK – K 10/09). Nie można interpretować zasady adekwatności środków do zadań jako bezwzględnego nakazu dokonywania zmian w systemie podziału środków publicznych we wszystkich przypadkach nakładania przez ustawodawcę nowych zadań. Należy rozważyć bowiem, czy nowe zadania wymagają przyznania samorządom dodatkowych źródeł dochodów, czy też możliwa jest ich realizacja przy wykorzystaniu dotychczasowych zasobów. Może to także oznaczać uruchomienie bodźca dla jednostek samorządu terytorialnego do podjęcia działań zmierzających do zintensyfikowania efektywnego wykorzystania dotychczasowych źródeł, podjęcia działań w celu ich optymalnego wykorzystania (np. przez racjonalizację struktur organizacyjnych, wprowadzenie nowoczesnych technologii, bardziej oszczędne gospodarowanie zasobami). Może jednak także oznaczać konieczność ograniczenia bądź rezygnacji z realizacji innych zadań o charakterze nieobligatoryjnym (w tym przede wszystkim inwestycji). Oceniając zmiany ustawowe w kontekście zasady adekwatności, należy także przeanalizować z ekonomicznego punktu widzenia rzeczywiste konsekwencje dla budżetów samorządowych. Mogą one wywierać skutki bardzo znaczące albo wręcz znikome. W tym drugim przypadku trudno byłoby stwierdzić naruszenie zasady adekwatności, potwierdza to także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który uznał, że jeżeli nowe zadania nie pociągają za sobą istotnych skutków finansowych, regulacje w tym zakresie nie mogą być uznane za niekonstytucyjne (TK – K 46/04, K 8/02). W orzecznictwie sądowym subwencja ogólna określona została jako bezzwrotny, nieodpłatny transfer środków z zasobów finansowych budżetu państwa do budżetów samorządowych, o której ostatecznym przeznaczeniu decydują samodzielnie organy właściwych jednostek samorządu terytorialnego, stanowiąca formę redystrybucji dochodu narodowego, a więc instrument o charakterze publicznoprawnym. Biorąc pod uwagę powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że zasada adekwatności wynikająca bądź to z art. 167 ust. 1 , bądź z art. 167 ust. 4 Konstytucji nie stanowiła jednoznacznego i konkretnego obowiązku wydania odrębnej ustawy regulującej kwestie finansowania reformy oświaty z 2017 r. Po pierwsze, wprowadzenie ww. reformy nie skutkowało uniemożliwieniem powodowi efektywnej realizacji innych zadań publicznych. Przede wszystkim nie ma w tym kontekście znaczenia fakt, że ustawy wprowadzające reformę zostały uchwalone na przełomie 2016 i 2017 r., a zatem w czasie roku budżetowego powoda. Miasto P. uchwaliło bowiem budżet na 2017 r. w połowie listopada 2016 r. Strona powodowa i świadkowie podnosili przy tym, że moment uchwalenia ustaw reformy stanowił istotne utrudnienie dla budżetu Miasta, które miało już wówczas zaplanowane poszczególne wydatki i inwestycje i to w oparciu o przewidywane dochody (w tym subwencje). Świadkowie przesłuchani w sprawie wskazali, że w 2017 r. Miasto P. dysponowało tzw. rezerwą edukacyjną w kwocie ok. 16 000 000 zł. Rezerwa taka istniała co roku i zasadniczo z każdym rokiem była przeznaczana na poszczególne wydatki związane z systemem oświaty (np. remonty, bieżące zakupy itd.). Wydatki te miały przy tym charakter bliżej nieokreślony, bowiem celem tych środków było pokrywanie kosztów wpadkowych (niemożliwych do przewidzenia). Świadkowie wskazali jednocześnie, że suma subwencji oświatowej przyznana powodowi w 2017 r. była mniejsza właśnie o kwotę ok. 16 000 000 zł w stosunku do przewidywanej kwoty tego dochodu. Jakkolwiek jednak, Miasto dokonało stopniowego wdrażania reformy polegające na stopniowym (2017 – 2018 r.) doposażaniu szkół w nowe wyposażenie. Nie wchodząc w tym miejscu w dokładną analizę wdrażania reformy, zważyć trzeba, że ostatecznie jednak została ona wprowadzona przez powoda (szkoły zostały przystosowane do nowego ustroju i programu). Strona powodowa ani pozwana (bądź też jakikolwiek zebrany w sprawie dowód) nie wskazała, że jakiekolwiek zadanie powoda jako gminy w zakresie edukacji zostało niewykonane. Tym samym wdrożenie tejże reformy było możliwe dla powoda i to przy jednoczesnej możliwości wykonania innych zdań publicznych gminy. Zeznania przesłuchanych świadków zasadniczo zgodnie wskazują na to, że wdrożenie to odbyło się kosztem wskazanej powyżej rezerwy (ok. 16 000 000 zł) przy czym Miasto niejako musiało sfinansować swoje działania z tego źródła, podczas gdy pierwotnie (w budżecie gminy) środki te miały inne przeznaczenia. Owe inne przeznaczenie sąd zrozumiał jako niezwiązane z procedowaną wówczas reformą edukacji – o której powód (władze Miasta) wiedziały i zdawały sobie sprawę z trwających prac legislacyjnych (wprost wskazał na to świadek R. P. (2) , aczkolwiek wynika to także pośrednio z wiedzy notoryjnej i innych okoliczności takich jak fakt prowadzenia konsultacji z samorządami – mimo iż powód w owych konsultacjach nie uczestniczył). Powyższe pozostaje także z zeznaniami M. W. (2) (powoda), który wskazywał, że w wyniku konieczności wdrożenia reformy Miasto musiało dokonać przesunięć środków planowanych na inne cele, a w efekcie zadania te nie zostały zrealizowane. Powód nie wskazał jednak (ani w czasie zeznań, ani w pismach procesowych) dokładnie jakie zadania publiczne nie zostały przezeń wykonane w wyniku wprowadzenia reformy – mimo, że sąd dopytywał o to. W tym stanie rzeczy, twierdzenie strony powodowej należy uznać za gołosłowne, zaś fakt wprowadzenia reformy za niestojący na przeszkodzie realizacji innych zadań publicznych gminy. Przywołane orzecznictwo i poglądy doktryny jasno wskazują natomiast na wymóg uniemożliwienia wykonania innych zdań. Kryteriów to nie zostało zatem spełnione. Dalej, powód w swoim stanowisku procesowym odwołuje się do rozumienia zasady adekwatności w skali micro, tj. z perspektywy gminy M. P. . Przywołane poglądy wskazują natomiast na konieczność wykładnia tejże zasady z uwzględnieniem skali macro, czyli sytuacją finansową całego państwa, a zatem także i innych (...) . Skarb Państwa jako swoisty podmiot centralny obejmuje swoim spektrum wszystkie jednostki publiczne, w tym także gminy. Dysponowanie środkami z subwencji ogólnej (względnie z innego źródła dochodu przekazywanego przez SP do (...) ) musi odbywać się z uwzględnieniem sytuacji całego kraju (wszystkich (...) ). Sytuacja majątkowa strony powodowej nie była na tyle słaba by nie była ona w stanie sfinansować wdrożenia reformy. Przedstawiony przez powoda raport NIK (omówiony poniżej) wskazuje natomiast, że zasadniczo reforma ta w mniejszym stopniu dotknęła gmin miejskich (gdzie jest znaczna ilość szkół), zaś znacznie bardziej gmin wiejskich (gdzie szkół jest mniej i są mniejsze). Powód podnosił także, że w niniejszej sprawie naruszona została zasada adekwatności w jej szczególnym rozumieniu ( art. 167 ust. 4 Konstytucji ), albowiem reforma oświaty zaktualizowała zadania publiczne wykonywane przez Miasto P. . W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na fakt, że strona powodowa nie precyzuje samodzielnie o jakie dokładnie zadania zwiększony został jej zakres obowiązków wskazując jedynie na konieczność przeprowadzenia reformy i wszystkich związanych z tym procesów (dostosowanie szkół, zakup sprzętu itd.). Analiza ustaw przytoczonych w części faktycznej uzasadnienia (Prawo oświatowe oraz przepisy prowadzające) prowadzi do wniosku, że reforma dotyczyła w ogólności trzech płaszczyzn systemu edukacji: ustroju szkół podstawowych i ponadgimnazjalnych, nowego programu nauczania oraz nowych zasad egzaminowania. Przedmiotem pozwu w niniejszej sprawie są jedynie dwie z ww. płaszczyzn dlatego trzecia z nich zostanie pominięta w dalszych rozważaniach. Reforma przede wszystkim wprowadziła dwustopniowy model ustroju szkolnictwa – tj. 8 letnią szkołę podstawową oraz 4 letnią (co do zasady) szkołę ponadpodstawową. W porównaniu z dotychczasowym modelem ustroju (6 lat szkoły podstawowej, 3 lata gimnazjum, 3 lata liceum ogólnokształcącego) zlikwidowany został jeden szczebel szkolnictwa poprzez rozłożenie go na dwa pozostałe – tj. wydłużenie o dwa lata nauki w szkole podstawowej oraz o 1 rok w szkole ponadpodstawowej. W powiązaniu z powyższym pozostają zmiany dotyczące podstawy programowe. W praktyce ww. zmiany wymuszały konieczność dostosowania dotychczasowej infrastruktury. Zasoby budynkowe gmin miały strukturę wynikającą wprost z dotychczasowego ustroju szkolnictwa – a zatem szkoły podstawowe były wyposażone i wyremontowane tak by być w stanie pomieścić 6 roczników klas, gimnazja 3 roczniki, licea również 3 roczniki. Istniały także zespoły szkół, które w jednym budynku łączyły w sobie dwa szczeble. Całkowicie oczywiste wydaje się być zatem, że powód musiał dokonać swoistego dostosowania dotychczasowych budynków do nowych warunków. To z kolei ściśle wiąże się z kwestią zmiany programowej nauczania, albowiem nowo dodane klasy do szkół podstawowych (VII i VIII) miały w programie naukę takich przedmiotów jak chemia, fizyka, geografia. Siłą rzeczy zatem, dotychczasowe szkoły podstawowe musiały nie tylko pomieścić dwa roczniki więcej niż przed reformą, ale także wyposażyć nowe sale lekcyjne czy też dokupić nowe wyposażenie. Z przedłożonych do akt dokumentów (faktur itd.) wynika, że niemal wszystkie szkoły podstawowe uczyniły zadość temu obowiązkowi, gdyż ich wydatki polegały w przeważającej mierze właśnie na zakupie nowego wyposażenia na lekcje, nowego sprzętu informatycznego czy też zakupie nowych stołów, krzeseł lub regałów. Jakkolwiek jednak, w ocenie sądu powyższa okoliczność nie stanowi zmiany w zakresie zadań lub kompetencji powoda ( art. 167 ust. 4 Konstytucji ). Dokonując porównania zadań jakie leżały w gestii gmin na gruncie poprzedniego ustroju szkolnictwa (przed reformą) oraz jakie leżą obecnie (po reformie) należy dojść do wniosku, że zadania te nie uległy zasadniczym zmianom. Podkreślić wszak trzeba, że zakres zadań własnych gminy regulowany jest przez ustawę o samorządzie gminnym, a zwłaszcza przez jej art. 7. Przepis ten nakłada na gminę jako zadanie własne sprawy z zakresu edukacji publicznej – i w tym zakresie nie uległ zmianie w związku z reformą edukacji. Sam katalog zadań własnych gminy (w zakresie edukacji) nie został zatem powiększony o żadne dodatkowe obowiązki. Ustawy wprowadzające reformę dokonały bardzo dalekich zmian w systemie edukacji publicznej jakkolwiek jednak zmiany te dotyczyły ustroju i podstawy programowej szkół. Innymi słowy, reforma dokonywała zmian w kształcie systemu edukacji, lecz nie wkładała na barki gmin (czy innych (...) ) żadnych nowych obowiązków, tj. takich które nie leżały w gestii (...) przed reformą. Sąd nie ma przy tym żadnych wątpliwości, że fakt wprowadzenia reformy edukacji wymagał od gmin podjęcia działań dostosowawczych takich jak opisane powyżej. Jakkolwiek jednak, pod względem merytorycznym, zadania gmin pozostały bez zmian (nadal w ich gestii leżały zadania ze sfery edukacji publicznej dzieci), przy czym konieczność wdrożenia reformy jedynie jednorazowo nakazała gminom zmiany organizacyjne. Same zadania publiczne, rozumiane jako świadczenie pewnych usług na rzecz lokalnej społeczności, nie uległy zmianie. Miasto P. musiało dokonać jedynie reorganizacji dotychczasowego modelu szkolnictwa. Co istotne, reorganizacja ta miała mieć charakter jednorazowy – tj. doprowadzić do realizacji ustroju szkół zgodnego z nowym stanem prawnym. Reforma bowiem bynajmniej nie zakładała, że zmiany organizacyjne czy też programowe będą występować co roku czy ogólnie w określonych przedziałach czasu. Podsumowując powyższe, analiza stanu prawnego reformy edukacji prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie zmienił zakresu zadań powoda, lecz zmienił sposób w jakim zadania te mają być wykonywane (tj. model szkolnictwa publicznego). Żadne nowe zadania publiczne nie zostały zatem nałożone na powoda w związku z reformą – nie ziściła się zatem przesłanka z art. 167 ust. 4 Konstytucji . Co więcej, nawet jeżeli hipotetycznie przyjąć, że po stronie powoda powstały nowe zadania własne, to nie oznacza to jeszcze konieczności wydania odrębnego aktu prawnego w celu ustalenia sposobu ich finansowania. Abstrahując nawet od kwestii zaniechania legislacyjnego (obowiązku wydania aktu prawnego), stwierdzić należy, że nawet zwiększenie zadań gminy nie musi oznaczać automatycznie zwiększenia jej dochodów. Kwestia ta wymaga bowiem indywidualnej oceny, tym bardziej, że ustawodawca musi rozstrzygać kwestie finansowania zadań (...) w skali macro. Jak bowiem ustalono w sprawie, Miasto P. dysponowało wówczas rezerwą w kwocie ok. 16 000 000 zł, która była przeznaczona na bliżej nieokreślone wydatki wpadkowe, w tym także remonty szkół czy zakup sprzętu – a zatem te wydatki, które zostały też poniesione w związku z reformą (choć zapewne nie w takiej skali w jakiej przewidywało Miasto). Kwestia zmian finansowania zadań własnych gmin wymaga także oceny wpływu nowych zadań na rzeczywiste konsekwencje dla ich budżetów. Jak już wskazano powyżej, powód nie wykazał w żaden sposób by konieczność wprowadzenia reformy (nawet jeżeli by ją rozpatrywać w kontekście nowych zadań gminy) nadszarpnęła budżet Miasta – nie wykazano by gmina zaniechała wykonania jakichkolwiek innych zadań czy wpadła w problemy finansowe. Nie uzasadnia to zatem przyjęcia (w świetle wyżej przytoczonych poglądów) by powstała konieczność zwiększenia finansowania zadań powoda w drodze dodatkowych subwencji. Z kolei nawet gdyby przyjąć, że taka konieczność powstała – to dla celu ustalenia zaniechania legislacyjnego konieczne było by także ustalenie, że dostępne wówczas środki prawne (ustawa o dochodach (...) czy mechanizm podziału subwencji ogólnej) nie były wystarczające by takie finansowanie zapewnić. Dopiero bowiem taka konstatacja mogła by prowadzić do stwierdzenia, że konieczne było wydanie nowej, odrębnej ustawy w tym przedmiocie – tylko wówczas można by zatem mówić o zaniechaniu legislacyjnym. Pozostając jeszcze w hipotetycznym założeniu, że zadania gminy wzrosły i finansowanie ich stanowiło ingerencje w sytuację gospodarczą (czego sąd nie czyni) nie można bowiem wywodzić istnienia zaniechania legislacyjnego (powstania nakazu wydania aktu prawnego) podczas gdy jedynym zarzutem powoda jest w istocie fakt niewystarczającego wsparcia gmin przez Skarb Państwa. Taki zarzut wszak podnosi strona powodowa, twierdząc jednocześnie przy tym, że winna zostać wydana w tym celu osobna ustawa. Stanowisko strony powodowej jest w tym zakresie co najmniej niespójne, albowiem na stronie 29 pozwu wskazuje, że zaniechanie legislacyjne miało charakter pełny (tj. nie wydano koniecznego aktu normatywnego), a następnie wskazuje że obowiązujące regulacje nie zapewniają (...) udziału w dochodach publicznych, który byłby adekwatny do rozmiaru realizowanych zadań (…) administracja rządowa istotnie przeznaczyła pewne środki finansowe na subwencję z rezerwy, które były nieadekwatne do zakresu zadań i kompetencji (...) . Tak postawiony zarzut wskazuje, że do zaniechania legislacyjnego nie doszło, gdyż istniały akty prawne na mocy których przyznano środki na reformę (co przyznał sam powód), lecz wysokość tych środków była niewystarczająca. A zatem, istniały wszelkie dostępne środki normatywne przy pomocy których możliwe było (w ocenie powoda) zapewnienie finansowego wsparcia Miastu P. przez Skarb Państwa. Odwrotna konstatacja jest przy tym niemożliwa, gdyż powód sam wskazywał (i co jest niesporne), że powód otrzymał od Skarbu Państwa kwotę ok. 2 000 000 zł na poczet wdrożenia reformy. Już dotychczasowe rozważania prowadzą zatem do wniosku – że ówczesny system prawny przewidywał wystarczające środki prawne na zapewnienie powodowi dochodów własnych. Zarzut powoda dotyczący zaniechania legislacyjnego jest zatem całkowicie chybiony, albowiem wobec istnienia wystarczających możliwości normatywnych, nie mógł powstać obowiązek (jasny i konkretny) do wydania aktu prawnego w przedmiocie finansowania reformy. Z kolei nawet gdyby istniała czysto hipotetyczna możliwość powstania takiego obowiązku, to brak jest możliwości na jego podstawie możliwości wywiedzenia choćby tej minimalnej treści owego aktu prawnego. Istniejące akty prawne przewidywały zatem możliwość zapewnienia strumienia finansowego na rzecz gmin. Zarzut strony powodowej w istocie rzeczy nie sprowadza się zatem do braku wydania aktu prawnego umożliwiającego wdrożenie reformy (wystarczające akty wszak istniały i reforma została wdrożona przy częściowym udziale środków SP), lecz do twierdzenia o tym, że środki przekazane od Skarbu Państwa na ten cel były zbyt małe. Zarzut ten nie ma zatem charakteru normatywnego, a merytoryczny. Z tego też powodu nie może być rozpoznawany w kategorii zaniechania legislacyjnego (które zasadza się właśnie na zarzucie normatywnym). Niezależnie nawet od powyższych rozważań, jeszcze w kontekście rozważań o istnieniu obowiązku do wydania aktu normatywnego wskazać należy, że nie sposób wywieść istnienia normy prawnej nakazującej wydanie pozwanemu odrębnej ustawy w przedmiocie finansowania reformy edukacji. Obowiązek taki nie wynika wprost z żadnej z norm rangi konstytucyjnej bądź ustawowej. Jak wykazano powyżej nie wynika także z art. 167 Konstytucji , który to przepis stanowi o zasadzie adekwatności w zakresie sprzężenia zadań jednostek samorządu terytorialnego z wsparciem finansowym udzielanym im przez Skarb Państwa. Brak jest natomiast normy prawnej nakazującej Skarbowi Państwa jakiś konkretny udział w opłacaniu zadań (...) . Innymi słowy, istnieje obowiązek współudziału Skarbu Państwa (Państwa/rządu) oraz (...) w wykonywaniu zadań publicznych, przy czym brak jest normy wskazującej na proporcje w jakich współudział ten winien się dokonywać. Brak takiej normy wyklucza zatem, zwłaszcza w realiach niniejszej

[... tekst skrócony ...]