GZ 159/04

GZ 159/04 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2005-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-12-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Bała /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne
Telekomunikacja
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1631/04 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-05-19
II GSK 372/05 - Wyrok NSA z 2006-02-21
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jan Bała po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Regionalnych Sieci Telekomunikacyjnych – [...] S.A. w Warszawie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2004 r. sygn. akt VI SA/Wa 1631/04 dotyczącego wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi Regionalnych Sieci Telekomunikacyjnych [...] S.A. w Warszawie na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 13 lipca 2004 r. sygn. akt [...] w przedmiocie zawieszenia realizacji uprawnień abonentów w zakresie zachowania przydzielonego numeru w sieci oraz w zakresie zachowania przydzielonego numeru przy zmianie operatora świadczącego usługi postanawia: oddalić zażalenie. U Z A S A D N I E N I E Regionalne Sieci Telekomunikacyjne [...] S.A. złożyły w dniu 13 sierpnia 2004 r. skargę na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 13 lipca 2004 r., którą to decyzją utrzymano poprzednią decyzję tego organu z dnia 25 maja 2004 r., na podstawie której zawieszono do dnia 31 grudnia 2004 r. realizację uprawnień abonentów skarżącej spółki w zakresie zachowania przydzielonego numeru przy zmianie operatora oraz odmówiono zawieszenia realizacji uprawnień abonentów w zakresie zachowania przydzielonego numeru w sieci. Skarżąca spółka wniosła jednocześnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tego wniosku podała, iż podjęcie wykonania zaskarżonej decyzji według swobodnego wyboru jednej z metod w niej wskazanych wobec braku przepisu, z którego wynikałoby, iż wybrana metoda zapewni, przy współudziale innych operatorów wykonanie obowiązku, powoduje, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w jej majątku. Niebezpieczeństwo to wynika nie tylko z konieczności poniesienia wysokich nakładów niezbędnych do wdrożenia funkcjonalności sieci zapewniającej realizację uprawnień abonentów, o których mowa w art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne, ale również, wobec konieczności wydania rozporządzenia na podstawie art. 88 ust. 3 cyt. ustawy w celu zapewnienia jednolitej regulacji wykonywania obowiązków operatorów i wynikających z tego rozporządzenia możliwości odmiennego określenia wymagań technicznych i eksploatacyjnych sieci. Uwzględnienie wniosku pozwoli, zdaniem skarżącej spółki, chronić ją przed ewentualnymi negatywnymi konsekwencjami niewykonania zaskarżonej decyzji, której, jak podkreśla strona "wykonać nie sposób". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 listopada 2004 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 13 lipca 2004 r. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, iż zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania decyzji nie powoduje zawieszenia mocy aktu, lecz związane jest jedynie z elementem realizacji przyznanych komuś uprawnień bądź wypełniania nałożonych na kogoś obowiązków (p. Z. Kmieciak "Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym" Państwo i Prawo nr 5 z 2003 r.). W konsekwencji, w przypadku wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji konieczne jest rozważenie, czy w konkretnej sytuacji decyzja administracyjna nadaje się do wykonania i wymaga wykonania, przy czym przez pojęcie wykonania należy rozumieć spowodowanie takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji. Jak wskazuje J. P. Tarno w "Komentarzu do prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (WP LexisNexis Warszawa 2004 r. str. 122) nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania, przy czym co do zasady cechy wykonalności nie mają decyzje odmowne. W niniejszej sprawie obowiązek operatora świadczącego usługi telefoniczne do zapewnienia technicznych możliwości dla realizacji uprawnień abonenta, o których mowa w art. 43 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne (uchylonej następnie na mocy ustawy z dnia 19 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - Dz.U. Nr 171, poz. 1800) wynikał wprost z art. 44 ust. l cyt. ustawy, przy czym ust. 2 pozwalał Prezesowi Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty na zawieszenie na wniosek operatora realizację tych uprawnień abonenta na czas określony. Zaskarżona decyzja w części odmawiającej zawieszenia uprawnień abonentów w zakresie zachowania przydzielonego numeru w sieci nie posiada natomiast waloru wykonalności, nie nakłada bowiem w swej treści na skarżącą spółkę żadnego obowiązku, tak więc nie jest możliwe również wstrzymanie wykonania takiej decyzji. Jeżeli chodzi o decyzję w części zawieszającej realizację uprawnień abonenta do zachowania przydzielonego numeru przy zmianie operatora na okres krótszy niż wnioskowany przez skarżącą spółkę, to stwierdzić należy, iż decyzja ta nie kreuje samego obowiązku przystosowania sieci do realizacji uprawnień abonentów, lecz jedynie zawiesza realizację tych uprawnień na określony czas. Tak więc w tym zakresie decyzja również nie posiada waloru wykonalności, a tym samym nie jest dopuszczalne wstrzymanie jej wykonania. Z argumentacji skarżącej spółki ujętej we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wynika, iż oczekiwanym efektem wstrzymania decyzji o zawieszeniu realizacji uprawnień abonentów na czas krótszy niż wnioskowany przez spółkę, jest wstrzymanie samego obowiązku przystosowania sieci celem zapewnienia realizacji określonych uprawnień abonentów. Zaskarżona decyzja natomiast, co wymaga podkreślenia, nie nakłada na skarżącą spółkę obowiązków, oceniając jedynie techniczne możliwości przystosowania sieci do realizacji uprawnień abonentów, odmawia zawieszenia realizacji części uprawnień, realizację pozostałej części uprawnień zawiesza na czas określony. Nie można bowiem utożsamiać wstrzymania wykonalności decyzji o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia spełnienia określonego obowiązku ciążącego na skarżącej spółce z wstrzymaniem wykonalności samego obowiązku, którego źródłem nie jest w niniejszej sprawie skarżona decyzja. Regionalne Sieci Telekomunikacyjne [...] S.A. w Warszawie złożyły do Naczelnego Sądu Administracyjnego zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 21004 r., wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu zażalenia podano, iż z niezrozumiałych względów Sąd przyjął, że nie jest możliwe spowodowanie takiego stanu rzeczy, który byłby zgodny z rozstrzygnięciem wynikającym z zaskarżonej decyzji. Decyzja ta konkretyzuje obowiązki strony skarżącej, a wstrzymanie jej wykonania ma prowadzić do takiej sytuacji, w której te skutki prawne nie będą wiążące. Będziemy mieć wtedy do czynienia ze stanem identycznym w skutkach, jak przy zawisłości sprawy, tj. takim jakby strona skarżąca złożyła wniosek o odroczenie realizacji uprawnień abonenckich i wniosek ten nie został rozpatrzony. Strona skarżąca przyznała, iż zaskarżona decyzja formalnie nie zdejmuje z niej obowiązku wynikającego z art. 44 Prawa telekomunikacyjnego. Rzecz w tym, że obowiązek ten bez wiążącego określenia przez Prezesa URTiP lub inny organ metody zapewnienia realizacji uprawnień abonenckich, jest niewykonalny. Realizacja omawianych uprawnień abonenckich wymaga bowiem skoordynowania działań strony skarżącej z działaniami innych operatorów. Koordynacja ta jest możliwa jedynie przez narzucenie przez uprawniony organ jednolitego standardu techniczno-eksploatacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż strona skarżąca nie wykazała aby wykonanie kwestionowanej decyzji naraziło ją na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków o jakich mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zarzuty zażalenia w istocie rzeczy są bowiem kierowane do innego adresata, a mianowicie do ustawodawcy, który w obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji art. 43 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852 ze zm.) nałożył na nią wymienione w tym przepisie obowiązki, a nie zostało wydane rozporządzenie wykonawcze o jakim mowa w art. 88 ust. 3 omawianej ustawy. Kwestionowana przez stronę skarżącą decyzja nie pogarsza jej sytuacji w odniesieniu do obowiązującego ją wówczas stanu prawnego, skoro Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty orzekając o odmowie zawieszenia realizacji uprawnień abonentów, o których mowa w art. 43 ust. 2 ustawy nie zmienił obowiązków nałożonych na stronę przez ustawodawcę, a jeżeli chodzi o obowiązki wynikające z art. 43 ust. 2a zawiesił ich realizację do dnia 31 grudnia 2004 r. W tej sytuacji wstrzymanie wykonania decyzji w części zawierającej te ostatnie uprawnienia abonentów spowodowałoby "przywrócenie" obowiązków strony wynikających z obowiązującego wówczas art. 43 ust. 2a Prawa telekomunikacyjnego. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu na mocy art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Uzasadnienie
P O S T A N O W I E N I E
Dnia 18 stycznia 2005 r.
Naczelny Sąd Administracyjny
w składzie:
Sędzia NSA Jan Bała
po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2005 r.
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej
zażalenia Regionalnych Sieci Telekomunikacyjnych – [...] S.A. w Warszawie
od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 9 listopada 2004 r. sygn. akt VI SA/Wa 1631/04
dotyczącego wstrzymania wykonania decyzji
w sprawie ze skargi Regionalnych Sieci Telekomunikacyjnych [...] S.A. w Warszawie
na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty
z dnia 13 lipca 2004 r. sygn. akt [...]
w przedmiocie zawieszenia realizacji uprawnień abonentów w zakresie zachowania przydzielonego numeru w sieci oraz w zakresie zachowania przydzielonego numeru przy zmianie operatora świadczącego usługi
postanawia: oddalić zażalenie.
U Z A S A D N I E N I E
Regionalne Sieci Telekomunikacyjne [...] S.A. złożyły w dniu 13 sierpnia 2004 r. skargę na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 13 lipca 2004 r., którą to decyzją utrzymano poprzednią decyzję tego organu z dnia 25 maja 2004 r., na podstawie której zawieszono do dnia 31 grudnia 2004 r. realizację uprawnień abonentów skarżącej spółki w zakresie zachowania przydzielonego numeru przy zmianie operatora oraz odmówiono zawieszenia realizacji uprawnień abonentów w zakresie zachowania przydzielonego numeru w sieci. Skarżąca spółka wniosła jednocześnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tego wniosku podała, iż podjęcie wykonania zaskarżonej decyzji według swobodnego wyboru jednej z metod w niej wskazanych wobec braku przepisu, z którego wynikałoby, iż wybrana metoda zapewni, przy współudziale innych operatorów wykonanie obowiązku, powoduje, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w jej majątku. Niebezpieczeństwo to wynika nie tylko z konieczności poniesienia wysokich nakładów niezbędnych do wdrożenia funkcjonalności sieci zapewniającej realizację uprawnień abonentów, o których mowa w art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne, ale również, wobec konieczności wydania rozporządzenia na podstawie art. 88 ust. 3 cyt. ustawy w celu zapewnienia jednolitej regulacji wykonywania obowiązków operatorów i wynikających z tego rozporządzenia możliwości odmiennego określenia wymagań technicznych i eksploatacyjnych sieci. Uwzględnienie wniosku pozwoli, zdaniem skarżącej spółki, chronić ją przed ewentualnymi negatywnymi konsekwencjami niewykonania zaskarżonej decyzji, której, jak podkreśla strona "wykonać nie sposób".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 listopada 2004 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 13 lipca 2004 r.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, iż zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Wstrzymanie wykonania decyzji nie powoduje zawieszenia mocy aktu, lecz związane jest jedynie z elementem realizacji przyznanych komuś uprawnień bądź wypełniania nałożonych na kogoś obowiązków (p. Z. Kmieciak "Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym" Państwo i Prawo nr 5 z 2003 r.). W konsekwencji, w przypadku wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji konieczne jest rozważenie, czy w konkretnej sytuacji decyzja administracyjna nadaje się do wykonania i wymaga wykonania, przy czym przez pojęcie wykonania należy rozumieć spowodowanie takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji. Jak wskazuje J. P. Tarno w "Komentarzu do prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (WP LexisNexis Warszawa 2004 r. str. 122) nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania, przy czym co do zasady cechy wykonalności nie mają decyzje odmowne.
W niniejszej sprawie obowiązek operatora świadczącego usługi telefoniczne do zapewnienia technicznych możliwości dla realizacji uprawnień abonenta, o których mowa w art. 43 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne (uchylonej następnie na mocy ustawy z dnia 19 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - Dz.U. Nr 171, poz. 1800) wynikał wprost z art. 44 ust. l cyt. ustawy, przy czym ust. 2 pozwalał Prezesowi Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty na zawieszenie na wniosek operatora realizację tych uprawnień abonenta na czas określony.
Zaskarżona decyzja w części odmawiającej zawieszenia uprawnień abonentów w zakresie zachowania przydzielonego numeru w sieci nie posiada natomiast waloru wykonalności, nie nakłada bowiem w swej treści na skarżącą spółkę żadnego obowiązku, tak więc nie jest możliwe również wstrzymanie wykonania takiej decyzji.
Jeżeli chodzi o decyzję w części zawieszającej realizację uprawnień abonenta do zachowania przydzielonego numeru przy zmianie operatora na okres krótszy niż wnioskowany przez skarżącą spółkę, to stwierdzić należy, iż decyzja ta nie kreuje samego obowiązku przystosowania sieci do realizacji uprawnień abonentów, lecz jedynie zawiesza realizację tych uprawnień na określony czas. Tak więc w tym zakresie decyzja również nie posiada waloru wykonalności, a tym samym nie jest dopuszczalne wstrzymanie jej wykonania. Z argumentacji skarżącej spółki ujętej we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wynika, iż oczekiwanym efektem wstrzymania decyzji o zawieszeniu realizacji uprawnień abonentów na czas krótszy niż wnioskowany przez spółkę, jest wstrzymanie samego obowiązku przystosowania sieci celem zapewnienia realizacji określonych uprawnień abonentów. Zaskarżona decyzja natomiast, co wymaga podkreślenia, nie nakłada na skarżącą spółkę obowiązków, oceniając jedynie techniczne możliwości przystosowania sieci do realizacji uprawnień abonentów, odmawia zawieszenia realizacji części uprawnień, realizację pozostałej części uprawnień zawiesza na czas określony. Nie można bowiem utożsamiać wstrzymania wykonalności decyzji o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia spełnienia określonego obowiązku ciążącego na skarżącej spółce z wstrzymaniem wykonalności samego obowiązku, którego źródłem nie jest w niniejszej sprawie skarżona decyzja.
Regionalne Sieci Telekomunikacyjne [...] S.A. w Warszawie złożyły do Naczelnego Sądu Administracyjnego zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 21004 r., wnosząc o jego uchylenie.
W uzasadnieniu zażalenia podano, iż z niezrozumiałych względów Sąd przyjął, że nie jest możliwe spowodowanie takiego stanu rzeczy, który byłby zgodny z rozstrzygnięciem wynikającym z zaskarżonej decyzji. Decyzja ta konkretyzuje obowiązki strony skarżącej, a wstrzymanie jej wykonania ma prowadzić do takiej sytuacji, w której te skutki prawne nie będą wiążące. Będziemy mieć wtedy do czynienia ze stanem identycznym w skutkach, jak przy zawisłości sprawy, tj. takim jakby strona skarżąca złożyła wniosek o odroczenie realizacji uprawnień abonenckich i wniosek ten nie został rozpatrzony.
Strona skarżąca przyznała, iż zaskarżona decyzja formalnie nie zdejmuje z niej obowiązku wynikającego z art. 44 Prawa telekomunikacyjnego. Rzecz w tym, że obowiązek ten bez wiążącego określenia przez Prezesa URTiP lub inny organ metody zapewnienia realizacji uprawnień abonenckich, jest niewykonalny. Realizacja omawianych uprawnień abonenckich wymaga bowiem skoordynowania działań strony skarżącej z działaniami innych operatorów. Koordynacja ta jest możliwa jedynie przez narzucenie przez uprawniony organ jednolitego standardu techniczno-eksploatacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim stwierdzić należy, iż strona skarżąca nie wykazała aby wykonanie kwestionowanej decyzji naraziło ją na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków o jakich mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zarzuty zażalenia w istocie rzeczy są bowiem kierowane do innego adresata, a mianowicie do ustawodawcy, który w obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji art. 43 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852 ze zm.) nałożył na nią wymienione w tym przepisie obowiązki, a nie zostało wydane rozporządzenie wykonawcze o jakim mowa w art. 88 ust. 3 omawianej ustawy. Kwestionowana przez stronę skarżącą decyzja nie pogarsza jej sytuacji w odniesieniu do obowiązującego ją wówczas stanu prawnego, skoro Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty orzekając o odmowie zawieszenia realizacji uprawnień abonentów, o których mowa w art. 43 ust. 2 ustawy nie zmienił obowiązków nałożonych na stronę przez ustawodawcę, a jeżeli chodzi o obowiązki wynikające z art. 43 ust. 2a zawiesił ich realizację do dnia 31 grudnia 2004 r. W tej sytuacji wstrzymanie wykonania decyzji w części zawierającej te ostatnie uprawnienia abonentów spowodowałoby "przywrócenie" obowiązków strony wynikających z obowiązującego wówczas art. 43 ust. 2a Prawa telekomunikacyjnego.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu na mocy art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.