GSK 971/04

GSK 971/04 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2004-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-08-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Szafrańska -Falkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jan Bała
Kazimierz Brzeziński
Symbol z opisem
6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Gl 149/04 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2004-04-05
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Szafrańska-Falkiewicz (spr.), Sędziowie NSA Jan Bała, Kazimierz Brzeziński, Protokolant Marcin Chojnacki, po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2004 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Bytom od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2004 r. sygn. akt III SA/Gl 149/04 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 26 listopada 2003 r. Nr XVI/238/03 w przedmiocie obowiązku prowadzenia ewidencji osób sprzedających złom. oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 26 listopada 2003 r. nr XVI/238/03 Rada Miejska w Bytomiu wprowadziła na terenie całego miasta dotyczący wszystkich przedsiębiorców prowadzących punkty skupu złomu obowiązek prowadzenia ewidencji osób sprzedających złom, jego ilości i rodzaju oraz źródeł pochodzenia.
Powyższą uchwałę Wojewoda Śląski zaskarżył w dniu 30 stycznia 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, powołując się na przepis art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).
W uzasadnieniu wniesionej skargi podniósł, iż zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Rada Gminy może wydawać przepisy porządkowe jedynie w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących i tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
O ile więc przyjęta przez Radę Miejską w Bytomiu regulacja dotycząca ewidencjonowania osób sprzedających złom może być - zdaniem Wojewody Śląskiego - uznana za niezbędną dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, o tyle nie może być traktowana jako przepis o charakterze porządkowym albowiem materia, której dotyczy została już unormowana w innych przepisach prawa powszechnie obowiązującego.
Obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów, do których zalicza się także na podstawie zapisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206) metale, reguluje bowiem art. 36 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia ich ewidencji oraz potwierdzania przejęcia odpadu od innego posiadacza na karcie przekazania odpadu, która zawiera między innymi takie informacje jak imię nazwisko oraz nazwę posiadacza odpadów oraz adres jego zamieszkania lub siedziby.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Bytomiu wniosła o jej oddalenie. Rada Miejska nie zgodziła się z tym, jakoby art. 36 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach dotyczył regulacji będącej obecnie przedmiotem zaskarżenia. Przewidziany w nim obowiązek prowadzenia rejestrów odnosi się bowiem wyłącznie do posiadaczy odpadów, którzy prowadzą działalność w zakresie odzysku (recyklingu) lub unieszkodliwiania odpadów. Co więcej dotyczy jedynie "ilościowej i jakościowej ewidencji" zgodnie z katalogiem odpadów i listą odpadów niebezpiecznych. Nie dotyczy natomiast prowadzenia ewidencji obejmującej pochodzenie zakupionego metalu oraz ustalania tożsamości osób go zbywających.
Zaprzeczyła ponadto powołując się na przepisy art. 47 § 2 k.c. i art. 51 § 1 k.c. jakoby skupowane metale, tj. kratki ściekowe, urządzenia i kable wykonane z metali szlachetnych, które są nagminnie kradzione - były odpadami w rozumieniu ustawy o odpadach. Tym bardziej, że pojęcie posiadacza odpadów, a więc każdego kto faktycznie włada odpadami nie obejmuje dyspozycji art. 336 k.c., a zatem przedmiotem tego posiadania nie mogą być tzw. dobra publiczne (użytku publicznego) przeznaczone do korzystania przez nieograniczoną liczbę osób (vide: uzasadnienie do uchwały SN z dnia 21 września 1993 r. sygn. akt III CZP 72/93 oraz niepubl. orzeczenie z dnia 3 września 1980 r. sygn. akt IV CR 202/80).
W tym miejscu Rada Miejska zakwestionowała również powołane przez Wojewodę Śląskiego przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów, które w jej ocenie są niezgodne z delegacją ustawową wynikającą z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. Nie uwzględniają one bowiem źródła powstawania odpadów, a w szczególności metali żelaznych i nieżelaznych o kodzie 16 01 17 i 16 01 18, które są wykazane w załączniku do tegoż rozporządzenia.
Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 1 kwietnia 2004 r. Rada Miejska powtarzając uprzednio podniesione argumenty zarzuciła Wojewodzie Śląskiemu istotne jej zdaniem uchybienie procesowe polegające na tym, iż wniesiona skarga nie została poprzedzona zawiadomieniem strony przeciwnej o wszczęciu postępowania nadzorczego w rozpoznawanej sprawie czym naruszono przepisy obowiązującego prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2004 r. stwierdził nieważność zaskarżonego aktu.
Sąd podkreślił, iż zaskarżona przez Wojewodę Śląskiego uchwała Rady Miejskiej w Bytomiu z 26 listopada 2003 r. Nr XVI/238/03 została podjęta z powołaniem się na art. 7 ust. 1, art. 40 ust. 3 i 4 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity w Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Zawarte w niej przepisy, co jest w tej sprawie niekwestionowane, to przepisy porządkowe, o jakich stanowi wymieniony tu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z nim "W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego". Tak więc warunkiem zgodnego z prawem wydania przez radę gminy przepisów porządkowych jest, by były one wydane w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, w przeciwnym razie uchwała wprowadzające je w życie musi być uznana za wydaną z naruszeniem prawa. Oparty na tym założeniu i skierowany pod adresem uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu Nr XVI/238/03 zarzut Wojewody Śląskiego jest uzasadniony. Trafnie wskazał Wojewoda, że zaskarżona uchwała została wydana w zakresie uregulowanym już przepisem art. 36 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) Wniosek taki wynika z porównania zakresu regulacji tego art. z zakresem regulacji objętym zaskarżoną uchwałą. Otóż, zgodnie z jej tytułem, uchwała ta dotyczy prowadzenia ewidencji osób sprzedających złom metali nieżelaznych, żeliwnych i stalowych oraz źródeł jego pochodzenia przez przedsiębiorców prowadzących skup złomu na terenie miasta Bytomia. Nakłada przy tym na osoby prowadzące punkty skupu złomu obowiązek rejestrowania transakcji skupu złomu i prowadzenia rejestrów zawierających: tożsamość osób dostarczających złom, ilość i rodzaj dostarczanego złomu, oświadczenie zbywcy o źródle pochodzenia złomu. Dla ustalenia zakresu tej regulacji konieczne jest sprecyzowanie co należy rozumieć pod pojęciem "złom". Zgodnie z definicją tego pojęcia zawartą w "Słowniku języka polskiego" pod redakcją Mieczysława Szymczaka (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1978 r.) złom to "zużyte, zniszczone przedmioty metalowe, maszyny lub ich części, także odpady produkcyjne w hutach, przeznaczone do przetopienia jako surowiec wtórny". W tym pojęciu złom odpowiada jednocześnie definicji odpadu zawartej w art. 3 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy o odpadach, zgodnie z którym "Odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany." Kategorię 6 załącznika nr 1 do ustawy stanowią przedmioty lub ich części nienadające się do użytku, a kategorię 16 wszelkie substancje lub przedmioty, które nie zostały uwzględnione w powyższych kategoriach. W wydanym z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach rozporządzeniu Ministra Środowiska z 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206) metale żelazne i metale nieżelazne stanowią odrębną kategorię odpadów umieszczoną w grupie 16 - odpady nie ujęte w innych grupach, a w grupie 17 znajdują się odpady i złomy metaliczne oznaczone symbolem 17 04 wówczas, gdy są odpadami z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej. Skoro zatem złom to odpady to należy zwrócić uwagę na to, że art. 36 ustawy o odpadach nakłada na posiadaczy odpadów obowiązek prowadzenia ich ilościowej i jakościowej ewidencji (ust. 1), którą prowadzi się z zastosowaniem karty ewidencji odpadu i karty przekazania odpadu, zwanych łącznie dokumentami ewidencji odpadów (ust. 4), które powinny zawierać: firmę i nazwisko, adres zamieszkania lub nazwę i adres siedziby posiadacza odpadów (ust. 6). Art. 36 ustawy o odpadach nakazuje jednocześnie posiadaczowi odpadów, który przejmuje odpad od innego posiadacza, potwierdzenie przekazania odpadu na karcie przekazania odpadu, wypełnionej przez posiadacza, który przekazuje ten odpad (ust. 7). Zgodnie z tym przepisem w przypadku posiadacza odpadów, który prowadzi działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów ewidencja odpadów powinna obejmować również sposoby gospodarowania odpadami, a także dane o ich pochodzeniu i miejscu przeznaczenia. Tak więc należy zgodzić się z Wojewodą Śląskim, gdy twierdzi, że materia uregulowana zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej Bytomia jest już uregulowana w art. 36 ustawy o odpadach, a zatem Rada nie mogła wydać w tym zakresie własnych przepisów porządkowych. Możliwość wydania przez radę gminy przepisów porządkowych została wykluczona przez ustawodawcę w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wówczas, gdy przepisy te mają dotyczyć zakresu już uregulowanego w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Wykluczenie to działa i wówczas, gdy rada gminy chce uregulować kwestię już uregulowaną w przepisach powszechnie obowiązujących odmiennie, czy w szerszym zakresie, gdyż z samego faktu uregulowania danej kwestii przez ustawodawcę należy wnioskować, że jego wolą było uregulowanie jej w taki sposób, jak to wyraził, i tylko w takim zakresie, jaki wynika z ustanowionych przez niego przepisów, a więc ani inaczej, ani w szerszym zakresie. Nie ma zatem miejsca na uzupełnianie regulacji ustawowej, czy poszerzanie jej zakresu w drodze stanowienia przez radę gminy przepisów porządkowych.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów Rady Gminy w Bytomiu Sąd stwierdza, że przedmiot niniejszej sprawy sądowej nie jest tożsamy z przedmiotem sprawy zakończonej wyrokiem z 29 listopada 2002 r. sygn. akt II SA/KA 2146/02. W obydwu tych sprawach Sąd ocenia dwie odrębne uchwały Rady Gminy, stąd nie może być mowy o stanie powagi rzeczy osądzonej, a sam pogląd prawny zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku z 29 listopada 2002 r. nie ma charakteru wiążącego w niniejszej sprawie.
Fakt opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, wskazany w odpowiedzi na skargę, nie wyklucza możliwości zaskarżenia jej do Sądu przez Wojewodę i nie wyklucza sądowej kontroli jej zgodności z prawem, jakiej sąd administracyjny dokonuje z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269).
Zaskarżenie przedmiotowej uchwały do Sądu nastąpiło z mocy art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym po upływie terminu z art. 91 ust. 1 tej ustawy, w którym Wojewoda mógł we własnym zakresie, w wyniku wszczętego postępowania nadzorczego, stwierdzić nieważność uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu. Wszczęte uprzednio postanowieniem z 16 grudnia 2003 r. postępowanie nadzorcze zostało umorzone decyzją z 26 stycznia 2004r. z uwagi na upływ 30 dniowego terminu z art. 91 ust. 1. Brak jego ponownego wszczęcia nie stanowi tu żadnego naruszenia prawa. Wicewojewoda z racji pełnionej funkcji był uprawniony do wniesienia niniejszej skargi.
Celowość wprowadzenia regulacji, jaką zawiera uchwała Rady Miejskiej Bytomia nie może oznaczać możliwości wprowadzenia jej w życie wbrew obowiązującemu porządkowi prawnemu, a sąd administracyjny, jak to już nadmieniono, sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.
Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej przez Wojewodę Śląskiego uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu Nr XVI/238/03 z mocy art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270) w związku z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2004 r. Rada Miejska w Bytomiu wniosła skargę kasacyjną, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:
• naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 1 i następnych ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.) w związku z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206) poprzez przyjęcie: "...że materia uregulowana zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej Bytomia jest już uregulowana w art. 36 ustawy o odpadach, a zatem Rada nie mogła wydać w tym zakresie własnych przepisów porządkowych...", gdy tymczasem regulacja ta jest unormowana dopiero od 25 lipca 2004 r. – art. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o odpadach (Dz.U. Nr 116, poz. 1208)
• naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy
a) art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) poprzez przyjęcie: "...że przedmiot niniejszej sprawy sądowej nie jest tożsamy z przedmiotem sprawy zakończonej wyrokiem z 29 sierpnia 2002 r. sygn. akt II SA/KA 2146/02 ...", gdy tymczasem postępowanie to zakończyło się prawomocnym rozstrzygnięciem w formie wyroku dotyczącym tego samego przedmiotu postępowania, tj. w sprawie prowadzenia ewidencji osób sprzedających złom metali nieżelaznych, żeliwnych i stalowych oraz źródeł jego pochodzenia przez przedsiębiorców prowadzących skup złomu na terenie miasta Bytomia, które toczyło się między tymi samymi stronami, tj. Gminę Bytom i Wojewodę Śląskiego,
b) art. 58 § 1 pkt 6 ustawy wymienionej w punkcie a) oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 2 in princ w związku z art. 7 i 8 Konstytucji RP poprzez ustalenie, że: "...Fakt opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego nie wyklucza możliwości zaskarżenia jej do Sądu przez Wojewodę i nie wyklucza sądowej kontroli jej zgodności z prawem, jakiej sąd administracyjny dokonuje...",
c) art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że brak ponownego wszczęcia postępowania nadzorczego: "...nie stanowi tu żadnego naruszenia prawa...",
d) art. 58 § 1 pkt 6 ustawy wymienionej w punkcie a) w związku z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP i art. 86 ustawy samorządowej poprzez uznanie, że: "...Wicewojewoda z racji pełnionej funkcji był uprawniony do wniesienia niniejszej skargi...".
Skarżąca wniosła z związku z powyższymi podstawami prawnymi o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i umorzenie postępowania sądowego oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania według obowiązujących norm.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że pisemne uzasadnienie rzeczonego wyroku sporządzonego z urzędu nie pokrywa się z ustnym podaniem zasadniczych przyczyn rozstrzygnięcia ogłoszonego w dniu 5 kwietnia 2004 r. w części merytorycznej, tj. interpretacji art. 36 ust. 1 ustawy o odpadach, ponieważ w ustnych motywach uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że choć art. 36 ust. 1 ustawy o odpadach zakresem swoim nie pokrywa się z zaskarżoną materią uchwały Rady Miejskiej, to jednak nie może wystąpić taka sytuacja, że do już istniejącej regulacji prawnej o odpadach będą miały zastosowanie dwa reżimy prawne tj. regulacja ustawowa oraz odrębna regulacja prawa miejscowego stanowiona przez samorząd gminny; z tej też racji nie dopuszczając do takiej sytuacji należy przyjąć domniemanie, że kwestie uregulowane tą ustawą obejmują również kwestie związane z zaskarżoną uchwałą.
W pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji jednoznacznie wyraził pogląd: "...Trafnie wskazał Wojewoda, że zaskarżona uchwała została wydana w zakresie unormowanym już przepisem art.36 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ..." Zdaniem strony przeciwnej, co było podnoszone w odpowiedzi na skargę, art. 36 ust. 1 ustawy o odpadach dotyczy prowadzenia ewidencji odpadów przez przedsiębiorców, którzy prowadzą działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Ponadto zaskarżona uchwała jest identyczna z treścią dotychczasowych uchwał, jakie ten sam Wojewoda opublikował w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego wobec innych gmin na terenie swojej właściwości miejscowej i ich nie remonstrował w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Pomijając argumentację prawną uzasadniającą ten pogląd ze strony Sądu, jak i strony przeciwnej stanowisko to z oczywistych względów jest błędne, albowiem gdyby tak było, to zbędna byłaby nowelizacja przywołanej ustawy o odpadach dokonana art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o odpadach (Dz.U. nr 116, poz. 1208), która ma obowiązywać dopiero od 25 lipca 2004 r.
Ponadto przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie zachodziła w niniejszym postępowaniu powaga rzeczy osądzonej sprzeczna jest z art. 58 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ tzw. "...res iudicatae ma miejsce wtedy, gdy skarga zostanie wniesiona na akt lub czynność w sprawie, której postępowanie jest w toku lub zostało zakończone prawomocnym wyrokiem. Chodzi tu o sytuację, w której zachodzi tożsamość podmiotów i przedmiotu postępowania" (vide np. Jan P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 116; Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego, tom I pod red. T.Erecińskiego, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2002, teza 7, str. 442). W niniejszej sprawie oczywistym jest, że wyrok z dnia 29 listopada 2002 r., sygn. akt II SA/KA 2146/02 jest wyrokiem prawomocnym dotyczącym tego samego przedmiotu postępowania, tj. w sprawie prowadzenia ewidencji osób sprzedających złom metali nieżelaznych, żeliwnych i stalowych oraz źródeł jego pochodzenia przez przedsiębiorców prowadzących skup złomu na terenie miasta Bytomia, które toczyło się między tymi samymi stronami tj. Gminę Bytom i Wojewodę Śląskiego.
Skarżąca nie zgadza się także ze stanowiskiem Sądu I instancji w kwestii, że fakt opublikowania przez skarżącego zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego nie wyklucza możliwości zaskarżenia jej do sądu przez skarżącego i nie wyklucza sądowej kontroli jej zgodności z prawem, jakiej sąd administracyjny dokonuje z mocy art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Fakt publikacji, w tym przypadku aktu prawa miejscowego, powoduje domniemanie prawne, że dany akt normatywny tam opublikowany jest zgodny z prawem tak w znaczeniu materialnym, jak i procesowym. W przeciwnym wypadku narusza to konstytucyjną zasadę państwa prawnego tj. art. 2 in princ w związku z art. 7 i 8 Konstytucji RP.
Również nie zgadza się z poglądem Sądu I instancji przyjmującym, że brak ponownego wszczęcia postępowania nadzorczego nie stanowi w niniejszym postępowaniu żadnego naruszenia prawa, wywodząc że wszczęcie postępowania nadzorczego z racji samego charakteru tej instytucji polega m.in. na tym, że się je formalnie wszczyna i zawiadamiana o tym podmiot nadzorowany. Skarga z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niewątpliwie środkiem nadzoru organu nadzoru, w tym przypadku Wojewody Śląskiego. Z tej też racji, jak i konstytucyjnej zasady państwa prawnego niedopuszczalne jest, aby organ nadzoru nie informował w żadnej formie organu samorządu o wszczęciu postępowania, który to organ samorządu dowiaduje się o wszczętym postępowaniu nadzorczym od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przekazującym jemu skargę. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż skarżący w niniejszej sprawie wszczął dwa postępowania nadzorcze, tj. pierwsze zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym (vide: zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 16 grudnia 2003 r. oraz decyzja skarżącego z dnia 26 stycznia 2004 r. o umorzeniu postępowania nadzorczego wszczętego w dniu 16 grudnia 2003 r.) oraz drugie postępowanie, tj. na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym skarga z dnia 29 stycznia 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, co powoduje istotną wadę formalno-prawną wniesienia tej skargi (vide: Z.Kmieciak i M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle ustaleń orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny z 2001 r., zeszyt 1-2, str. 100).
W zaskarżonym orzeczeniu Sąd I instancji na zarzut strony przeciwnej, że przedmiotowa skarga Wojewody Śląskiego została wniesiona nie przez organ nadzoru, którym w świetle art. 171 ust.1 Konstytucji RP, jak i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym jest Wojewoda, stwierdził, że wicewojewoda z racji pełnionej funkcji był uprawniony do wniesienia niniejszej skargi, nie podając dlaczego Wojewoda jej nie wniósł tj. czy był on na zwolnieniu lekarskim, w podróży służbowej, czy też z innych usprawiedliwionych powodów nie był obecny w pracy tj. w Śląskim Urzędzie Wojewódzkim w dniu 29 stycznia 2004 r. tj. data podpisania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez Wicewojewodę.
W tym miejscu podnosi również i to, że Sąd I instancji w ogóle pominął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzut strony przeciwnej, podniesiony w odpowiedzi na skargę (uchwała nr XXI/301/04 Rady Miejskiej w Bytomiu 25 lutego 2004 r.), iż rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206) jest niezgodne z delegacją ustawową wynikającą z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, ponieważ rozporządzenie to nie uwzględnia źródła powstania odpadów, a w szczególności metali żelaznych i nieżelaznych o kodzie 160117 i 160118.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły akty prawa miejscowego. Zasady stanowienia aktów prawa miejscowego zostały zawarte przede wszystkim w art. 94 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy gminy reguluje ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwana dalej u.s.g. Wydawanie przepisów porządkowych przez radę gminy reguluje art. 40 ust. 3 i 4 tej ustawy. Na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g. rada gminy może wydać przepisy porządkowe, gdy łącznie wystąpią wymienione w tym przepisie przesłanki prawne i faktyczne, a więc po pierwsze, tylko w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących i po drugie, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
Kompetencje rady gminy do wydawania na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g. przepisów porządkowych mogą być wykorzystywane tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do ochrony dóbr wyszczególnionych enumeratywnie w tym przepisie i pod warunkiem, że nie jest możliwa skuteczna ochrona tych dóbr na gruncie istniejących unormowań ustawowych lub innych przepisów powszechnie obowiązujących (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK 1132/04, gdzie Sąd wyraził pogląd, iż uchwała Rady Gminy w Kołobrzegu podjęta w celu zapewnienia porządku, bezpieczeństwa publicznego oraz utrzymania czystości przez wprowadzenie zakazu handlu ulicznego w miejscach innych niż wyznaczone – nie jest niezbędnym ani dopuszczalnym środkiem ochrony, ponieważ może być ona skutecznie realizowana w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy z 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, wydanego przez Radę Ministrów w 1986 r.).
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2003 r. o sygn. P 10/02 podkreślił, że przepisy porządkowe, jako akty prawa miejscowego, muszą być wydane według zasad i trybu określonego ustawą. Artykuł 40 ust. 3 u.s.g. określając kompetencje rady gminy w zakresie wydawania przepisów porządkowych wyraźnie wskazuje, że przepisy takie mogą być wydane, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości (dóbr) wyliczonych w tym przepisie. Nie można przyjąć, by przepisy porządkowe zawarte w zaskarżonej uchwale zostały wydane w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach oraz by były niezbędne dla ochrony dóbr wymienionych w art. 40 ust. 3 u.s.g.
Należy podkreślić, że przysługujące radzie gminy kompetencje w zakresie stanowienia przepisów porządkowych nie mogą być wykorzystywane do bieżącego zarządzania na danym obszarze, ale wyłącznie w celu przeciwdziałania realnym zagrożeniom dla wartości określonych w art. 40 ust. 3 u.s.g.
Powyższe argumenty wskazują, że na gruncie obecnie obowiązujących przepisów ustawowych oraz innych przepisów powszechnie obowiązujących wydanie przez Radę Miejską w Bytomiu zaskarżonej uchwały nie było niezbędne dla ochrony wartości wymienionych w art. 40 ust. 3 u.s.g. (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 13 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 2812/02, w którym Sąd przyjął, że pojęcie niezbędności obejmuje sytuację, gdy chodzi o konkretne, jednostkowe i bezpośrednie zagrożenie życia, zdrowia, porządku lub spokoju, którego nie da się przezwyciężyć przez wydanie w późniejszym czasie trwalszych przepisów prawnych – przepisy porządkowe zaś należą do prawa lokalnego i nie można przy ich pomocy likwidować braków ustawodawstwa obowiązującego na terenie całego kraju lub likwidować zagrożeń mających znaczenie ogólnokrajowe).
Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ustalił, że materia uregulowana zaskarżoną uchwałą objęta jest zakresem obowiązywania ustawy o odpadach. Nieuzasadniony jest zarzut podniesiony przez skarżącą, jakoby ze względu na zmianę wprowadzoną ustawą z kwietnia 2004 r. do ustawy o odpadach, która to zmiana obowiązuje dopiero od 25 lipca 2004 r., dotychczasowe unormowania omawianej ustawy nie były wyczerpujące. Z okoliczności tej strona wywnioskowała następnie, iż uchwała nie mogła dotyczyć materii ustawowej, ponieważ ówcześnie ustawodawca nie zawarł jeszcze w wydanym akcie postanowień odnośnie ewidencji osób sprzedających złom czy też źródeł jego pochodzenia.
W ocenie Sądu uchwała Rady Miejskiej w Bytomiu nie spełniła jednak łącznie wszystkich zasad stanowienia przepisów porządkowych wymienionych w art. 40 ust. 3 u.s.g. Wniosku o zgodności tej uchwały z powyższym przepisem nie można wyprowadzić z treści ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o odpadach. Fakt, iż ustawodawca dookreślił czy też uszczegółowił zakres reglamentacji ustawowej w kwestii wymogów dokonywania obrotu odpadami i prowadzenia placówek skupu złomu, nie oznacza, że materia ta nie podlegała określonym unormowaniom przed zmianą treści aktu. Wykładnia gramatyczna przepisów art. 3 oraz art. 36 ustawy o odpadach dokonana przez Sąd I instancji w świetle postanowień rozporządzenia z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów zasługuje na aprobatę i stanowi dowód na to, iż jednostkowe doprecyzowanie zagadnienia w drodze przepisów porządkowych było zbędne, a wręcz niedopuszczalne.
Podobny pogląd wyrażony został w powoływanym już wyroku II SA/Kr 2812/02. Karta, do wypełnienia której zobligowany jest posiadacz odpadów na mocy ustawy o odpadach, spełnia podobną rolę co umowy sprzedaży złomu, których obowiązek ewidencji wprowadzała rozpatrywana tym wyrokiem uchwała rady gminy, a zatem w zakresie ewidencji odpadów istniała już regulacja ustawowa. W niniejszej sprawie przedmiotem uchwały była wprawdzie nie ewidencja odpadów (w tym złomu), lecz ewidencja osób sprzedających złom, tym niemniej prowadząc rejestrację kart, posiada się dane osób je wypełniających, a zatem można przyjąć, iż stan faktyczny obu spraw był zbliżony.
Zmiana sposobu, jak i zakresu uregulowania danej kwestii wynikała z okoliczności, które ustawodawca uznał za istotne dla prawidłowego funkcjonowania ustawy zastosowanej przez organy administracji oraz przez sąd już w trakcie jej obowiązywania. Zasadą jest, że stosuje się prawo obowiązujące w okresie, w którym nastąpiło zdarzenie, z którym wiąże się powstanie określonych skutków prawnych. Nowelizacje wprowadzone po tym zdarzeniu nie mają znaczenia dla oceny legalności czynności. Skoro zatem wykładnia przepisów ustawy została przez WSA prawidłowo przeprowadzona, zarzut skarżącej należy uznać za niezasadny.
Sąd podzielił stanowisko WSA, że wyrok z dnia 29 listopada 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2146/02 nie może być podstawą, na bazie której należało dokonać rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. Sąd rozstrzygając sprawę związany jest tylko i wyłącznie ustawą. Wyrok, na który powołuje się strona przeciwna, zapadł w innej sprawie, wprawdzie między tymi samymi stronami, a przedmiocie zbliżonym treściowo, lecz odmiennie skonkretyzowanym i rodzajowo określonym, tj. skarga dotyczyła rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego, a nie uchwały Rady Gminy. Na treści wspomnianego orzeczenia zaważył aspekt formalnoprawny – Sąd rozważał głównie problem wszczęcia postępowania nadzorczego i skutków braku zawiadomienia o nim organu nadzorowanego, marginalnie traktując wykładnię ustawy o odpadach. Powaga rzeczy osądzonej nie miała tu miejsca, gdyż wyrok dotyczył takiego samego przedmiotu postępowania (prowadzenia ewidencji osób sprzedających złom oraz źródeł jego pochodzenia), lecz nie tego samego przedmiotu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. za nieuzasadniony.
Wprawdzie uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w kwestii skutków publikacji uchwały organu samorządu dla możliwości jej późniejszego zaskarżenia oraz odnośnie braku ponownego wszczęcia postępowania nadzorczego nie zawiera szczegółowej argumentacji, lecz jest trafne w swym rozstrzygnięciu. Zdaniem skarżącej fakt publikacji aktu normatywnego w dzienniku urzędowym powoduje domniemanie prawne, że akt opublikowany jest zgodny z prawem w znaczeniu materialnym i procesowym. Domniemanie takie jednak nie istnieje. Okoliczność opublikowania przepisów porządkowych w dzienniku nie ma wpływu na moc obowiązującą aktu ani nie nadaje mu statusu aktu o randze ustawowej, lecz jedynie stanowi warunek wejścia w życie zawartych w nim przepisów, przy czym w przypadku przepisów porządkowych – publikacja jest dopiero kolejnym etapem, poprzedzonym ogłoszeniem aktu w drodze obwieszczenia lub w sposób zwyczajowo przyjęty czy w środkach masowego przekazu. W ocenie Sądu nie można zatem przyjąć założenia, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpatrzenia skargi na akt tego typu.
Zdaniem NSA, organ nadzoru miał prawo do wniesienia skargi na uchwałę organu samorządu mimo uprzedniego umorzenia postępowania nadzorczego. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym, zarówno art. 91 ust. 1, jak i art. 93 ust. 1, nie wprowadzają zakazu powtórnej kontroli aktu, za jaką strona uznała wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Skoro zaś nie było żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia nadzorczego, to należy przyjąć, że upływ terminu do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy we własnym zakresie podlega rozpatrzeniu zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej, a tym samym zaskarżenie uchwały przez Wojewodę było w pełni dopuszczalne.
Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z Konstytucją RP. Skarżąca podniosła, że Sąd winien był podać, z jakiej przyczyny Wojewoda nie wniósł skargi czy też dlaczego nie był obecny w pracy w dniu, w którym skargę podpisał Wicewojewoda. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż żadne przepisy nie nakładają na organy nadzoru obowiązku wykazania, dlaczego osoba na tym, a nie innym stanowisku dokonała określonej czynności. Zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. 2001 r. Nr 80, poz. 872 – t.j. ze zm.), jeżeli wojewoda nie pełni obowiązków służbowych, zakres zastępstwa I wicewojewody rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody. Skoro zatem ustawa o samorządzie gminnym ustanawia wojewodę organem nadzoru nad działalnością organów gminy, uprawnienia te przechodzą na wicewojewodę w każdym przypadku, gdy z jakiś przyczyn określone działania nie są podejmowane przez wojewodę, a zobligowanie zastępczo działającego do podania podstaw prawnych i faktycznych wykonywanych przez niego zadań nie jest expresis verbis przywidziane ani wyrażone w ustawach.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy w Bytomiu za prawidłowe i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.