GSK 41/04

GSK 41/04 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2004-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-02-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Rybińska
Kazimierz Jarząbek /sprawozdawca/
Maria Myślińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6229 Inne o symbolu podstawowym 622
Hasła tematyczne
Ubezpieczenia
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń Spółka Akcyjna miał prawo odwoływać się od decyzji o karach nałożonych na członków zarządu, gdyż działalność zarządu i firmy są ze sobą ściśle związane.
Niedopuszczenie Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń Spółka Akcyjna do udziału w postępowaniu administracyjnym jest jednocześnie pozbawieniem tego podmiotu możliwości bronienia swych praw przed sądem, co stanowi naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Maria Myślińska Sędziowie NSA - Kazimierz Jarząbek (spr.) - Hanna Rybińska Protokolant - Beata Cisek po rozpoznaniu w dniu 14 września 2004 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń Spółka Akcyjna od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2002 r. sygn. akt III SA 1100/02 w sprawie ze skargi [....] Spółka Akcyjna na decyzje Prezesa Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń z dnia 20 marca 2002 r. Nr w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2002 r. sygn. akt III SA 1100/02 oddalił skargi [....] S.A. w Warszawie na decyzje Prezesa Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń z dnia 20 marca 2002 r. Nr i w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że decyzjami z dnia 24.01.2002 r. o numerach Prezes Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń nałożył na wiceprezesa Zarządu [...] S.A. oraz na członka Zarządu kary pieniężne w związku z odmową wykonania przez [...] S.A. zalecenia Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń z dnia 3.12.2001 r.
[...] S.A. zwrócił się z wnioskami o ponowne rozpatrzenie tych spraw, żądając uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § l pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 kpa. [...] S.A. twierdził, że posiada legitymację do złożenia wniosków, bowiem obydwie kwestionowane decyzje Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń dotyczą interesu prawnego i obowiązku [...] S.A.
Urząd Nadzoru Ubezpieczeń decyzjami z dnia 20 marca 2002 r. wydanymi w powołaniu na art. 138 § l pkt 3 i art. 105 kpa oraz art. 82b ust. 2 ustawy z dnia 28.07.1990 r. o działalności ubezpieczeniowej ( Dz.U. z 1996 r. Nr 11, poz. 62 ze zm.) orzekł o umorzeniu postępowań odwoławczych, uznając, że podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji są osoby fizyczne, a decyzje w przedmiocie wymierzenia kar pieniężnych tym osobom nie wpływają w żaden sposób na sferę praw i obowiązków osoby prawnej, jaką jest [...] S.A.
W skargach na te decyzje [...] S. A. zarzucił naruszenie art. 28 kpa stwierdzając, że pozycja Zakładu odpowiada hipotezie tego przepisu, bowiem nałożenie kar na członków Zarządu dotyczyło praw i interesów prawnych Zakładu.
Naczelny Sąd Administracyjny wymienionym na wstępie wyrokiem z 14 sierpnia 2002 r. skargi [...] S.A. oddalił. Sąd stwierdził, że odpowiedź na pytanie czy [...] S.A. jest legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją o nałożeniu na członka Zarządu kary pieniężnej na podstawie art. 83 ust. 5 pkt l ustawy o działalności ubezpieczeniowej powinna być przecząca. Z treści art. 127 § 3 kpa wynika, że podmiotem uprawnionym do skorzystania ze środka przewidzianego w tym przepisie jest strona. Z kolei art. 28 kpa wskazuje, że decydującym kryterium uznania określonego podmiotu za stronę jest wystąpienie interesu prawnego lub obowiązku prawnego wynikającego z przepisu prawa materialnego. Sąd wskazał, iż wychodząc z tej płaszczyzny rozważań zauważyć trzeba, że w świetle przepisu art. 83 ust. 5 pkt l ustawy o działalności ubezpieczeniowej podmiotem, którego praw i obowiązków dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu i wydana w jego efekcie decyzja, jest jedynie konkretna osoba fizyczna. Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej na członka zarządu rozstrzyga bowiem jedynie sprawę odpowiedzialności administracyjnej konkretnej osoby fizycznej i w żaden sposób nie wpływa na sferę praw i obowiązków osoby prawnej jaką jest zakład ubezpieczeń.
Od powyższego wyroku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł rewizję nadzwyczajną. Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2004 r. sygn. akt III RN 57/03 Sąd Najwyższy umorzył postępowanie w sprawie z tej rewizji na mocy art. 102 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).
Działając na podstawie art. 102 § 2 wymienionej wyżej ustawy, [...]S.A. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2002 r. sygn. III SA 1100/02, zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego i wskazując jako podstawy skargi kasacyjnej:
1) naruszenie art. 28 kpa przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji także naruszenie art. 328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 59 ustawy o NSA ( Dz.U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368 ze zm.);
2) naruszenie art.45 ust. l Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez jego niezastosowanie - pozbawienie [...] S.A. możliwości obrony jego praw przed sądem.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skarg [...] S.A. przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że pismem z dnia 16 listopada 2001 r. Prezes Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń, działając na podstawie art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz.U. z 1996 r. Nr 11, poz. 62 ze zm.), zwrócił się do [...]S.A. o zajęcie stanowiska w przedmiocie przyczyn odstąpienia Zakładu od udzielania zniżek za obowiązkowe ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów samochodowych w odniesieniu do osób uprawnionych na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 1997 r. Nr 142, poz. 90 ze zm.). W piśmie tym Prezes PUNU zaprezentował jednocześnie własne stanowisko co do obowiązków Zakładu w powyższym zakresie.
W piśmie z dnia 3 grudnia 2001 r. [...] S.A. złożył wyjaśnienia, w których zakwestionował pogląd Prezesa PUNU w przedmiocie istnienia obowiązku udzielania owych zniżek po stronie zakładu ubezpieczeń stwierdzając, iż przepisy prawa nie nakładają na Zakład obowiązku udzielania tego rodzaju zniżek.
Pismem z dnia 3 grudnia 2001 r. Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wezwał [...] S.A. do dostosowania działalności do przepisów prawa w zakresie udzielania 50% zniżki w opłacaniu składek na obowiązkowe ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów samochodowych osobom uprawnionym na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy o kombatantach oraz 50% zniżki w opłatach za obowiązkowe ubezpieczenie komunikacyjne i za ubezpieczenie od uszkodzeń (auto-casco) pojazdów samochodowych, nie służących do zarobkowego przewozu, osobom uprawnionym na podstawie § l pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie niektórych ulg i przywilejów przysługujących inwalidom wojennym i wojskowym (Dz.U. Nr 21, poz. 124 ze zm.).
Pismem z dnia 10 grudnia 2001 r. Prezes [...] S.A. poinformował organ nadzoru, iż Zakład nie dostosował działalności do wydanego zalecenia, ani też nie zamierza tego uczynić w przyszłości, albowiem w ocenie Zakładu jego działalność jest zgodna z prawem. W piśmie tym, Zakład zaprezentował swoje rozumienie przepisów, na podstawie których kombatantom i innym osobom uprawnionym przysługują zniżki, jak również ustosunkował się do argumentacji organu nadzoru zawartej w zaleceniu z dnia 3 grudnia 2001 r..
W odpowiedzi na wyjaśnienie Zakładu, Prezes PUNU pismem z dnia 19 grudnia 2001 r. stwierdził, iż brak jest podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska organu nadzoru. Powołując się na treść art. 10 k.p.a. zażądał, by Zakład w przedmiocie odmowy wykonania zaleceń wypowiedział się w formie uchwały zarządu [...] S.A. W piśmie tym podkreślono ponownie, że działanie [...]S.A. polegające na zaniechaniu udzielania osobom uprawnionym zniżek w opłacaniu składek na ubezpieczania komunikacyjne OC i AC należy potraktować jako prowadzenie działalności z naruszeniem przepisów prawa.
Wymienionymi wyżej decyzjami z dnia 24 stycznia 2002 r. Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń nałożył na dwóch członków Zarządu kary pieniężne w związku z odmową wykonania przez [...] S.A. zalecenia PUNU z dnia 3 grudnia 2001 r.
Pełnomocnik [...] S.A. zwrócił się do PUNU z wnioskami o ponowne rozpoznanie spraw, żądając uchylenia zaskarżonych decyzji w całości na podstawie art. 138 § l pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. twierdząc, że [...] S.A. jest stroną, ponieważ decyzje PUNU z dnia 24 stycznia 2002 r. dotyczą jego interesu prawnego i obowiązku.
Decyzjami z dnia 20 marca 2002 r., wydanymi na podstawie art. 138 § l pkt 3 i art. 105 k.p.a. oraz art. 82b ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej PUNU umorzył oba postępowania odwoławcze. W uzasadnieniach tych decyzji wskazano, iż podmiotem, którego praw i obowiązków dotyczy postępowanie zakończone wydaniem decyzji nakładającej karę pieniężną na danego członka Zarządu, jest jedynie konkretna osoba fizyczna. Decyzja taka nie wpływa natomiast w żaden sposób na sferę praw i obowiązków osoby prawnej, jaką jest zakład ubezpieczeń.
Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku skargą kasacyjną.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. wywodząc, iż zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest podmiot, którego interesu prawnego (obowiązku) dotyczy to postępowanie. Zarówno bowiem w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego, musi być norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej. Taka przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość (lub obowiązek) konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza w istocie rzeczy związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i - w konsekwencji - decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, czyli autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków.
Zdaniem skarżącego w kontekście tych uogólnień należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na pozycję prawną zakładu ubezpieczeń w stosunku do organu nadzoru ubezpieczeniowego. Zgodnie art. 83 ust. l ustawy ubezpieczeniowej zakład ubezpieczeń musi się poddać w każdym czasie kontroli mającej na celu ocenę działalności tego zakładu i ocenę jego stanu majątkowego. Ponadto na zakładzie ubezpieczeń spoczywa obowiązek udzielania informacji oraz składanie wyjaśnień stosownie do zakresu przeprowadzonej kontroli. Każde postępowanie kontrolne, a także każde postępowanie organu nadzoru dotyczące żądania informacji skierowane jest do osoby prawnej - zakładu ubezpieczeń, oznacza to, że to zakład ubezpieczeń jest stroną takiego postępowania. Postępowanie takie może zakończyć się wydaniem zalecenia mającego na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i dostosowanie działalności zakładu ubezpieczeń do przepisów prawa. Z treści art. 83 ust. 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wynika wyraźnie, iż adresatem zaleceń wydanych przez organ jest zakład ubezpieczeń, a nie jego władze statutowe.
Zalecenia organu nadzoru ubezpieczeniowego zawierają dyspozycje o charakterze władczym pod adresem zakładu ubezpieczeń. W przypadku dokonania ustaleń o prowadzeniu działalności z naruszeniem przepisów prawa, organ nadzoru jest obowiązany wykazać konkretnie, jakie przepisy prawa zostały naruszone.
Pojęcie - prowadzenie działalności z naruszeniem przepisów prawa z art. 83 ust. 5 ustawy o działalności ubezpieczeniowej - należy rozumieć jako prowadzenie działalności ubezpieczeniowej z naruszeniem przepisów tej ustawy oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, a także z naruszeniem przepisów innych ustaw i wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych.
W przedmiotowej sprawie organ nadzoru - PUNU - przeprowadził postępowanie administracyjne w trybie art. 83 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Efektem tego postępowania było stwierdzenie, iż [...] S.A. prowadził działalność z naruszeniem przepisów prawa i domagał się od Zakładu wznowienia udzielania kombatantom i innym osobom uprawnionym zniżek na ubezpieczenia komunikacyjne. PUNU w kolejnych pismach kierowanych do Zakładu, a także w uzasadnieniach decyzji nakładających kary na członków Zarządu, za materialnoprawną przesłankę odpowiedzialności Zakładu uznał prowadzenie działalności w sposób sprzeczny z przepisami prawa materialnego, polegający na niedostosowaniu tej działalności - mimo zalecenia - do przepisów prawa materialnego.
Do okoliczności tej nie ustosunkował się Sąd, rozpoznając skargę Zakładu. W świetle powyższych wywodów trudno sobie wyobrazić, by organ nadzoru mógł wyeliminować zakład ubezpieczeń z postępowania mającego na celu ustalenie czy zakład ubezpieczeniowy prowadzi działalność ubezpieczeniową z naruszeniem przepisów prawa tylko na tej podstawie, że w celu "zdyscyplinowania" zakładu wybrany został alternatywny środek dyscyplinujący - kara administracyjna nałożona na członków zarządu - i to w sytuacji, kiedy wobec zakładu nie wydano władczego rozstrzygnięcia o stwierdzeniu prowadzenia działalności z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego w takim stanie faktycznym oczywistym jest, iż zakład ubezpieczeniowy ma bezpośredni interes prawny w rozstrzygnięciu o odpowiedzialności deliktowej członka zarządu.
Wobec tego nie jest trafny pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż w przedmiotowej sprawie brak bezpośredniego związku między odpowiedzialnością "konkretnej osoby" a prawami i obowiązkami podmiotu (Zakładu), albowiem:
1) osoba ta - patrząc w kategoriach prawa ustrojowego - działała w ramach organu Zakładu, w trybie przewidzianym statutem Zakładu i w kwestii, która wprost dotyczyła istotnych interesów majątkowych Zakładu;
2) uchwała Zarządu Zakładu o odmowie dostosowania się do zalecenia PUNU podjęta była w przedmiocie istnienia po stronie [...] obowiązku prawnego (udzielania zniżek kombatantom);
3) uchwała ta była wyrazem samodzielności prawnej Zakładu (a nie Zarządu Zakładu ani poszczególnych osób wchodzących w skład Zarządu) względem organu nadzoru.
Zatem zdaniem autora skargi kasacyjnej trudno znaleźć bardziej bezpośredni związek prawny (vinculum iuris) między dwoma podmiotami stosunku administracyjno-prawnego, pozostającymi w sporze o prawo.
Niedopuszczenie [...] S.A. do udziału w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczne z pozbawieniem Zakładu prawa do obrony swoich praw przed sądem, co stanowi rażące naruszenie art. 45 ust. l Konstytucji RP. Zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną wyrok ma więc szersze znaczenie dla stanu praworządności, w sferze gwarancji ochrony praw i wolności podmiotów obrotu prawnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych wniosła o jej oddalenie, podzielając stanowisko, że w tym postępowaniu administracyjnym [...] S.A. nie miał przymiotu strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Od 1 stycznia 2004 r. w Polsce obowiązuje nowy model sądownictwa administracyjnego - dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. W związku z tym został zniesiony nadzór judykacyjny Sądu Najwyższego nad sądownictwem administracyjnym, co oznacza, że Sąd Najwyższy nie rozpoznaje już rewizji nadzwyczajnych wnoszonych od wyroków lub postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego jaki funkcjonował w strukturze organizacyjnej określonej ustawą z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Sprawa wniesionych rewizji nadzwyczajnych, a nierozpoznanych przez Sąd Najwyższy do 1 stycznia 2004 r. została uregulowana w art. 102 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271).
§ 1 art. 102 stanowi, że "Sąd Najwyższy umorzy postępowanie w sprawach, w których wniesiono rewizje nadzwyczajne od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, nierozpoznane do dnia 1 stycznia 2004 r.".
W myśl zaś § 2 art. 102 "W sprawach, o których mowa w § 1 strona może, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia Sądu Najwyższego o umorzeniu postępowania, wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej u.p.s.a.)".
Jak podkreślono w części wstępnej uzasadnienia Sąd Najwyższy umorzył postępowanie, a strona w terminie, o którym mowa wyżej wniosła skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Posiadanie interesu prawnego przez określony podmiot jest równoznaczne i tożsame z posiadaniem przezeń legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym.
Pojęcie interesu prawnego, teoretycznie już wyjaśnione i nie budzące już sporów definicyjnych w doktrynie postępowania administracyjnego i w orzecznictwie, jest używane przez ustawodawcę administracyjno-prawnego w różnych kontekstach. Kształt tego interesu jest zawsze wyznaczony przez prawo materialne, może on zatem być różny wobec różnych regulacji prawnych. Jednocześnie, jeżeli interes prawny ma być podstawą legitymacji procesowej w jakimś postępowaniu, to będzie on różny w zależności od tego, jaki jest cel tego postępowania: czy jest to postępowanie jurysdykcyjne, kończące się decyzją administracyjną (określeniem konkretnych uprawnień lub obowiązków), czy jest to postępowanie kończące się wydaniem aktu, postępowanie egzekucyjne, czy też zmierza ono do kontroli jakiegoś aktu lub czynności. Konkretny kształt danego interesu prawnego pozostaje więc zawsze w jakiejś relacji do kształtu kompetencji, jaka pozwala danemu organowi administracyjnemu na zastosowanie prawa lub na kontrolę tego zastosowania (por. glosa Jan Zimmermann OSP 1997 z. 4, str. 2003-2005). Jeżeli dana sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów to ich interes prawny wynika z normy prawa materialnego.
Podkreślić należy, że interes prawny, powinien być rozważony w całokształcie regulacji prawnej dotyczącej sfery praw i obowiązków danego podmiotu, a nie tylko ograniczony do jednego przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 lutego 1996 r. III AZP 26/35 OSP 1997 r. z.1)
Działalność ubezpieczeniowa jest działalnością gospodarczą, której zakres dotyczy usług, polegających na zawieraniu umów ubezpieczeniowych i udzielaniu ubezpieczonym ochrony ubezpieczeniowej w zakresie określonym w zawartych umowach.
Natomiast do podstawowych zadań powołanego do życia z dniem 8 czerwca 1995 r. Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń należy ochrona interesów osoby ubezpieczonej lub uprawnionej oraz zapobieganie sytuacjom, w których zakład ubezpieczeń nie będzie w stanie wypłacić osobom ubezpieczonym i uprawnionym z umowy ubezpieczenia należnych im świadczeń (art. 82a ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej - Dz.U. z 1996 r. Nr 11, poz. 62 ze zm.). Wobec tego w myśl art. 83 ust. 1 tej ustawy, zakład ubezpieczeń musi się poddać w każdym czasie kontroli mającej na celu ocenę działalności tego zakładu i ocenę jego stanu majątkowego.
Zakład ubezpieczeń jest obowiązany udzielić informacji oraz składać wyjaśnienia stosownie do zakresu przeprowadzanej kontroli (ust. 3 art. 83). Każde postępowanie kontrolne i każde postępowanie organu nadzoru dotyczące żądania informacji skierowane jest do zakładu ubezpieczeń, co oznacza, iż zakład ubezpieczeń jest stroną takiego postępowania. Tego rodzaju postępowanie może zakończyć się wydaniem zalecenia mającego na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i dostosowanie działalności zakładu ubezpieczeń do przepisów prawa (art. 83 ust. 4 ww. ustawy). Z treści tego przepisu wynika expresis verbis, że adresatem wydanych zaleceń przez organ nadzoru jest wyłącznie zakład ubezpieczeń, a nie jego organy statutowe. Zalecenia te mają charakter wiążący dla zakładu ubezpieczeń.
Pojęcie prowadzenie działalności z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 83 ust. 5 ww. ustawy - należy rozumieć jako prowadzenie działalności ubezpieczeniowej z naruszeniem przepisów tej ustawy oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, a także z naruszeniem przepisów innych ustaw i wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych.
Wedle ust. 5 art. 83 cyt. ustawy "w razie niewykonania zaleceń, o których mowa w ust. 4, prowadzenia działalności z naruszeniem przepisów prawa, statutu, odmowy udzielenia wyjaśnień i informacji, o których mowa w ust. 3, organ nadzoru może stosować środki dyscyplinujące, a mianowicie: nakładać kary pieniężne na członków zarządu, prokurentów; zakład ubezpieczeń; występować z wnioskiem do właściwego organu zakładu ubezpieczeń o odwołania członka zarządu lub prokurenta; bądź wystąpić z wnioskiem do właściwego organu zakładu ubezpieczeń o zawieszenie w czynnościach członków zarządu zakładu ubezpieczeń do czasu rozpatrzenia wniosku o ich odwołanie.
W zakresie uprawnień do stosowania tych środków dyscyplinujących ustawodawca nie ustanowił żadnych ograniczeń, a wręcz przeciwnie pozostawił organowi nadzoru pełną swobodę, co oznacza, że to od uznania organu nadzoru zależy wybór środka dyscyplinującego, który ma nałożyć oraz wybór podmiotu, wobec którego środek ten zastosuje.
Jak zaznaczono wyżej działalność ubezpieczeniowa jest działalnością gospodarczą - którą w tym konkretnym przypadku prowadzi zakład ubezpieczeń - spółka akcyjna - osoba prawna. Osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie (art. 38 k.c.).
Według art. 368 § 1 k.s.h. zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Jeżeli zarząd jest wieloosobowy, wszyscy jego członkowie są obowiązani i uprawnieni do wspólnego prowadzenia spraw spółki, chyba że statut stanowi inaczej (art. 371 § 1 k.s.h.). Pomyślne wyniki uzyskiwane przez zakład ubezpieczeń zależą od właściwego działania jego zarządu jako organu, jak i jego poszczególnych członków, a zatem działanie oparte na zasadzie współprzyczyniania się części do powodzenia całości. To współprzyczynianie się powoduje, że zakwestionowanie prawidłowości działania zakładu ubezpieczeń w ramach hipotezy przewidzianej w ust. 5 art. 83 cyt. ustawy i zastosowanie jednego ze środków dyscyplinujących narusza interes prawny: zakładu ubezpieczeń, zarządu, członka zarządu i prokurenta niezależnie od tego, wobec którego z tych podmiotów zastosowano środek dyscyplinujący.
Z wyżej przytoczonych powodów należy podzielić pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, iż trudno sobie wyobrazić, by organ nadzoru mógł wyeliminować zakład ubezpieczeń z postępowania mającego na celu ustalenie czy zakład ubezpieczeniowy prowadzi działalność ubezpieczeniową z naruszeniem przepisów prawa tylko na tej podstawie, że w celu "zdyscyplinowania" zakładu wybrany został alternatywny środek dyscyplinujący - kara pieniężna nałożona na członków zarządu - i to w sytuacji, kiedy wobec zakładu nie wydano władczego rozstrzygnięcia o stwierdzeniu prowadzenia działalności z naruszeniem prawa.
Istnieje bowiem bezpośredni związek między odpowiedzialnością "konkretnej osoby" a prawami i obowiązkami zakładu:
1) osoba ta bowiem - patrząc w kategoriach prawa ustrojowego - działała w ramach organu zakładu, w trybie przewidzianym statutem zakładu i w kwestii, która wprost dotyczyła istotnych interesów majątkowych zakładu;
2) zaś w kategoriach administracyjnego prawa majątkowego uchwała zarządu zakładu o odmowie dostosowania się do zalecenia PUNU podjęta była w przedmiocie istnienia po stronie [...] obowiązku prawnego (udzielania zniżek kombatantom);
3) z kolei w płaszczyźnie prawno-procesowej uchwała ta była wyrazem samodzielności prawnej zakładu (a nie zarządu zakładu ani poszczególnych osób wchodzących w skład zarządu) względem organu nadzoru.
Wobec tego trudno znaleźć bardziej bezpośredni związek prawny (vinculum iuris) między dwoma podmiotami stosunku administracyjno-prawnego, pozostającymi w sporze o prawo. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego tj. przepisów art. 82b ust. 2, art. 83 ust. 4 i 5 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.
W przedmiotowej sprawie zalecenie, o którym mowa wyżej nie zostało wydane w formie decyzji administracyjnej, wobec tego wytkniecie nieprawidłowości nie kończy postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lutego 2001 r. sygn. akt II SA 666/00 /Pr. Gosp. 2001/12/51/ wyraził pogląd, że "kontrolowany zakład nie zgadzając się z zaleceniami, może poddać je weryfikacji na etapie sankcji za ich niewykonanie: podważać zasadność zaleceń, kwestionując decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, czy odpowiednio odnieść się do wniosku o zawieszenie albo odwołanie członka zarządu lub prokurenta zakładu ubezpieczeń". Skład orzekający w tej sprawie podziela powyższy pogląd. W świetle powyższego niedopuszczenie [...] S.A. do udziału w postępowaniu administracyjnym jest jednocześnie pozbawieniem tego podmiotu możliwości bronienia swych praw przed sądem, co stanowi naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Z wyżej przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 u.p.s.a. jak w sentencji wyroku.