Pełny tekst orzeczenia II SA/Go 462/25

II SA/Go 462/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /sprawozdawca/
Krzysztof Dziedzic /przewodniczący/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 15
art. 383 par 3
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - tekst jednolity
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 24 a ust 2, art 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na zarządzenie zastępcze [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, z późn. zm.) w związku z art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2025 r. poz. 365) Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta [...] M. S. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.
W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda wskazał, że w wyborach samorządowych, które odbyły się w dniu [...] kwietnia 2024 r. M. S. został wybrany radnym Rady Miasta [...]. Radny złożył ślubowanie w dniu [...] maja 2024 r.
W związku z informacją uzyskaną z ogólnodostępnych mediów, dotyczącą możliwości naruszenia ustawowego zakazu łączenia przez M. S. mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności Wojewoda [...] podjął działania związane z ustaleniem wystąpienia przesłanek utraty przez radnego M. S. mandatu z powodu naruszenia zakazu określonego w art. 24a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) z powodu pełnienia przez radnego funkcji [...] w [...] (dalej - MOSiR), który jest miejską jednostką organizacyjną.
Zgodnie z art. 24a ust. 2 u.s.g. "radny nie może pełnić funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy." W myśl art. 383 § 1 pkt 5 ustawy - Kodeks wyborczy naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Wówczas zgodnie z dyspozycją ort. 383 § 2 Kodeksu wyborczego to rada gminy - w drodze uchwały - stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Natomiast jak wynika z art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. jeżeli rada gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 ustawy - Kodeks wyborczy nie podejmuje uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego wojewoda wzywa radę do podjęcia uchwały w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1 wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.
Wojewoda [...] zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miasta [...] o poczynienie ustaleń faktycznych, przedstawienie ich Radzie, a następnie podjęcie decyzji w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego M. S. Pismem z dnia [...] marca 2025 r. Przewodniczący Rady Miasta [...] poinformował Wojewodę, że na skutek poczynionych ustaleń Rada Miasta [...] uchwałą nr IX/67/25 z dnia [...] marca 2025 r. odmówiła stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miasta [...] sprawowanego przez M. S. Jak wynika z uzasadnienia przedmiotowej uchwały: "Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego w odniesieniu do cytowanych powyżej przepisów prowadzi do wniosku o zasadności podjęcia uchwały o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Za takim stanowiskiem przemawiają wyjaśnienia wskazujące na fakt, że nie doszło do powierzenia p. M. S. funkcji dyrektora [...], a obowiązki dyrektora Z. M. podzielono pomiędzy kilka osób. M. S. nie miał żadnych uprawnień do dysponowania finansami jednostki, co jeszcze bardziej czyni wątpliwym podejrzenia o sprawowanie funkcji dyrektora. Ponadto podpisanie przez niego Zarządzenia z dnia [...].12.2024 r., w świetle złożonych wyjaśnień, wygląda bardziej na przekroczenie kompetencji niż na praktykę zarządzania jednostką."
W dniu [...] kwietnia 2025 r. zostały przesłane do [...] Urzędu Wojewódzkiego dokumenty, które stanowiły podstawę do uznania przez Radę, że radny M. S. nie naruszył ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, w tym wyjaśnienia złożone przez przebywającego na zwolnieniu lekarskim [...] w [...] Z. M. oraz wyjaśnienia radnego M. S.. Przewodniczący Rady Miasta [...] przesłał również kopię zarządzenia nr [...] z dnia [...].11.2024 r. w sprawie przekazania upoważnienia związanego z bieżącym zarządzaniem Ośrodkiem oraz upoważnienia związanego z akceptacją, podpisywaniem dokumentacji finansowo-księgowej. Przedmiotowym zarządzeniem [...] i, w związku z planowanym długotrwałym przebywaniem na zwolnieniu lekarskim, upoważnił głównego specjalistę ds. sportu i rekreacji M. S. do bieżącego zarządzania Ośrodkiem, a Kierownika Krytej Pływalni M. K. upoważnił do zadań związanych z akceptacją, podpisywaniem dokumentacji finansowo-księgowej. Przesłano również kopię zarządzenia nr [...] z dnia [...].12.2024 r. w sprawie zmiany godzin pracy [...] w dniach 23-24.12.2024 r., podpisanego przez M. S.. W pisemnych wyjaśnieniach radny M. S. wskazał, że Z. M. na czas swojej nieobecności nie wyznaczył swojego zastępcy. "Podzielił różnego rodzaju zadania pomiędzy kilku pracowników, między innymi Kierownika Pływalni M. K., Główną Księgową M. H. oraz w jakimś zakresie mnie. Trudno jednak uznać, że pełniłem jego obowiązki ponieważ Kierownik jednostki jako taki nie może być ograniczony w swoich działaniach. Ja natomiast nie miałem uprawnień do wydawania środków i regulowania zobowiązań naszej jednostki. Zarządzenie z grudnia 2024 r. w sprawie zmiany godzin pracy było przekroczeniem przeze mnie kompetencji, które posiadałem. Nie pobierałem również dodatkowego wynagrodzenia ani innych benefitów związanych z dodatkowymi obowiązkami." Z kolei [...] Z. M. wyjaśnił, że choruje, w związku z czym od [...] listopada 2024 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim, dlatego na czas swojej obecności zadania podzielił pomiędzy kilku pracowników, m.in. kierownika pływalni M. K., główną księgową M. H. oraz głównego specjalistę ds. sportu i rekreacji M. S.
Wojewoda wskazał, że z dokumentacji wynika, że M. S. od [...] listopada 2024 r. podpisał: zarządzenie nr [...]z dnia [...].12.2024 r. w sprawie powołania komisji w sprawie konkursów na stanowiska pracownicze na Krytej Pływalni w [...], zarządzenie nr [...] z dnia [...].12.2024 r. w sprawie zmiany godzin pracy [...] w dniach [...].12.2024, umowy najmu: z [...] listopada 2024 r. i z [...] grudnia 2024 r. (łącznie 3 umowy) - które zostały zawarte między Miastem [...] - jednostka budżetowa [...] w [...], reprezentowanym przez M. S. i Główną Księgową a różnymi najemcami i dotyczyły wynajęcia hal sportowych MOSiR, aneks do umowy dotyczącej przeprowadzania badań profilaktycznych z dnia [...] styczna 2025 r. (M. S. podpisał się z upoważnienia Dyrektora MOSiR, jako zleceniodawca), aneks nr [...] do umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...] maja 2010 r. z [...] listopada 2024 r., informację o sposobie zorganizowania i funkcjonowania kontroli zarządczej w MOSiR [...] za rok 2024 (M. S. podpisał ją z upoważnienia Dyrektora MOSiR). Ponadto z dokumentacji wynika, że M. S. w okresie od [...] listopada 2024 r. podpisywał wnioski o urlop pracownikom MOSIR, Krytej Pływalni, ośrodka rekreacyjnego [...], miesięczne karty ewidencji czasu pracy pracowników, informacje dotyczące pracy w godzinach nadliczbowych. M. S. podpisywał się w miejscu przeznaczonym na podpis Dyrektora MOSiR. Burmistrz [...] wyjaśnił, że w zakres bieżącego zarządzania Ośrodkiem, do którego upoważniony został przez Dyrektora MOSiR M. S. należy bieżące zarządzanie Ośrodkiem, które wiąże się m.in. z "wydawaniem wiążących poleceń służbowych." Ponadto Burmistrz wyjaśnił, jakie zadania/czynności składają się na "nadzorowanie i koordynowanie pracy Działu Organizacji Sportu i Rekreacji i Komórki Administracyjno-Gospodarczej Ośrodka", o których mowa w § 9 ust. 2 Regulaminu oraz w zakresie obowiązków M. S. wykonywanych na stanowisku Głównego Specjalisty ds. Sportu i Rekreacji. Z analizy wyjaśnień wynika, że możliwość podpisywania przez M. S. dokumentów, o których była mowa wyżej (m.in. zarządzeń, umów najmu, aneksów do umów, wniosków o urlop) nie wynika z § 9 Regulaminu, który określa zadania wykonywane na stanowisku Głównego Specjalisty ds. Sportu i Rekreacji, ani z zakresu obowiązków dla Głównego Specjalisty ds. Sportu i Rekreacji, ale z zarządzenia Dyrektora MOSiR z dnia [...] listopada 2024 r. upoważniającego M. S. do bieżącego zarządzania Ośrodkiem. Jak wynika z analizy Statutu Miejskiego Ośrodka Sportu I Rekreacji w [...], stanowiącego załącznik do uchwały nr IX/52/19 Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie nadania statutu Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...] (dalej "Statut"), Ośrodkiem zarządza i reprezentuje go na zewnątrz dyrektor wyłoniony w drodze konkursu (§ 6 ust. 1). Dyrektora powołuje i odwołuje Burmistrz Miasta [...] (§ 6 ust. 2). W przypadku nieobecności dyrektora zadania związane z bieżącym zarządzaniem Ośrodkiem wykonuje pisemnie upoważniony przez Dyrektora pracownik (§ 6 ust. 5). Nadzór nad działalnością Ośrodka sprawuje Burmistrz Miasta [...]. (§ 9).
Zgodnie z § 7 ust. 1 Regulaminu Organizacyjnego MOSiR w [...] dyrektor kieruje Ośrodkiem, w myśl ust. 2 dyrektor zarządza jednoosobowo Ośrodkiem i reprezentuje go na zewnątrz, działając na podstawie udzielonych mu pełnomocnictw do składania oświadczeń woli w zakresie dotyczącym działalności Ośrodka. Ust. 4 stanowi, że Dyrektor wydaje zarządzenia, regulaminy i instrukcje dotyczące działalności Ośrodka. W ust. 6 wskazano, że Dyrektor wykonuje czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do wszystkich pracowników Ośrodka. Na podstawie ust. 8 lit. a w celu umożliwienia dyrektorowi wykonywania jego zadań przysługuje mu prawo do wydawania poleceń i zarządzeń pracownikom w związku z działalnością Ośrodka. Ww. zadania nie zostały wymienione w § 9 Regulaminu określającym zadania Głównego Specjalisty ds. Sportu i Rekreacji, ani w zakresie obowiązków M. S. Z kolei § 7 ust. 10 Regulaminu stanowi, że w przypadku nieobecności dyrektora zadania związane z bieżącym zarządzaniem Ośrodkiem wykonuje pisemnie upoważniony przez dyrektora pracownik (jest to powielenie § 6 ust. 5 Statutu MOSiR). Zgodnie z ust. 11 § 7 Regulaminu w przypadku nieobecności dyrektora zadania związane z akceptacją, podpisywaniem dokumentacji finansowo-księgowej wykonuje pisemnie upoważniony przez dyrektora pracownik.
Zarządzeniem Dyrektora MOSiR z [...] listopada 2024 r. wydanym na podstawie § 6 ust. 5 Statutu i § 7 ust. 10 Regulaminu M. S. otrzymał od Dyrektora MOSiR upoważnienie do bieżącego zarządzania Ośrodkiem w czasie nieobecności Dyrektora MOSiR. Dokumenty, które M. S. podpisał, a więc: zarządzenia z [...] grudnia 2024 r., umowy najmu, wnioski o urlop, miesięczne karty ewidencji czasu pracy pracowników, informacje dotyczące pracy w godzinach nadliczbowych, aneks do umowy dotyczący badań profilaktycznych, informację o kontroli zarządczej - świadczą o tym, że od [...] listopada 2024 r. pełnił on funkcję Dyrektora MOSiR w [...], tj. podejmował czynności, które pozostają w zakresie kompetencji kierownika jednostki organizacyjnej, a więc faktycznie pełnił funkcję dyrektora MOSiR. Na podstawie zarządzenia z [...] listopada 2024 r. wykonywał określone w § 7 ust. 2, ust. 4, ust. 6, ust. 8 lit. a Regulaminu zadania Dyrektora MOSiR związane z zarządzaniem Ośrodkiem. Zdaniem Wojewody w świetle przedstawionych okoliczności i liczby podpisanych dokumentów nie sposób również przyjąć, że zarządzenie Dyrektora MOSiR z [...] grudnia 2024 r. podpisane przez M. S. należy odczytywać jako przekroczenie uprawnień. Bez znaczenia pozostaje również fakt, że Dyrektor MOSiR zadania podzielił między kilku pracowników oraz że radny nie pobierał dodatkowego wynagrodzenia, ani innych benefitów związanych z dodatkowymi obowiązkami. (wyjaśnienia Z. M. oraz M. S.). Zdaniem organu nadzoru na pełnienie funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej składa się znacznie szerszy zakres obowiązków niż tylko dysponowanie finansami jednostki. Kierownik gminnej jednostki organizacyjnej odpowiada za kompleksowe zarządzanie jednostką oraz za prowadzenie jednostki zgodnie z jej celem i statutem. Do zadań kierownika gminnej jednostki organizacyjnej oprócz zarządzania finansami jednostki można zaliczyć także zarządzanie zasobami ludzkimi, planowanie, organizację, nadzorowanie, kontrolę, czy też reprezentowanie jednostki. Ponadto zakres obowiązków kierownika gminnej jednostki organizacyjnej określany jest w akcie nawiązania stosunku pracy, ale także jest kształtowany aktami prawa miejscowego (Statut MOSiR) oraz innymi aktami organów gminy (Regulamin Organizacyjny MOSiR) (komentarz do art. 47 ustawy o samorządzie gminnym, Dolnicki Bogdan (red.). Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz wyd. III, opublikowano: WKP 2021). Ze Statutu i Regulaminu Organizacyjnego MOSiR wynika, że Dyrektor wydaje zarządzenia, regulaminy i instrukcje dotyczące działalności Ośrodka, reprezentuje go na zewnątrz działając na podstawie udzielonych mu pełnomocnictw do składania oświadczeń woli w zakresie dotyczącym działalności Ośrodka, wykonuje czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do wszystkich pracowników Ośrodka, czy też przysługuje mu prawo do wydawania poleceń i zarządzeń pracownikom w związku z działalnością Ośrodka. Wszystkie te czynności wykonywał M. S.. Ponadto organ wskazał, że z analizy zarządzenia Dyrektora MOSiR nr [...] z [...].11.2024 r. wynika, że M. S. otrzymał upoważnienie do bieżącego zarządzania Ośrodkiem, a M. K. otrzymał upoważnienie do akceptacji, podpisywania dokumentacji finansowo-księgowej. Z powyższego zarządzenia nie wynika, że M. S. nie może dysponować finansami jednostki - upoważnienie nie wyłącza bowiem takiej możliwości, a bieżące zarządzanie Ośrodkiem obejmuje także możliwość dysponowania finansami gminnej jednostki organizacyjnej, jaką jest MOSiR.
Zdaniem organu nadzoru z postępowania wyjaśniającego wynika, że M.S. faktycznie zarządzał Miejskim Ośrodkiem Sportu i Rekreacji w [...] zarówno w sferze wewnętrznej (podpisywanie m.in. wniosków o urlop, informacji o sposobie zorganizowania i funkcjonowania kontroli zarządczej w MOSiR, zarządzeń dot. organizacji pracy Ośrodka), jak i zewnętrznej (umowy najmu).
Organ wskazał, że art. 24a ust. 2 u.s.g. wprowadził zakaz równoczesnego z wykonywaniem mandatu radnego i pełnienia funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej. Przepis wprawdzie wyraźnie nie mówi, że chodzi w nim o jednostkę organizacyjną gminy, w której jest wykonywany mandat, ale wynika to z jednoznacznego określenia użytego w kolejnym przepisie, tj. w art. 24b ust. 1 ("tej gminy"). Artykuł 24a ust. 2 zakazuje nie tylko wykonywania pracy na stanowiskach kierownika gminnej jednostki organizacyjnej i jego zastępcy, lecz także "pełnienia" tych funkcji. Jest to formuła szersza niż zawarta w ust. 1, gdyż zakaz łamie nie tylko ten kierownik lub jego zastępca, który w związku z tą funkcją został w jednostce zatrudniony w ramach stosunku pracy lecz także ten, który otrzymał tę funkcję bez nawiązywania z nim równoległego stosunku pracy (np. pełni tę funkcję społecznie) lub z którym nawiązano tzw. kontrakt menedżerski, lub wreszcie któremu powierzono tę funkcję czasowo, choć w istocie na stałe jest zatrudniony na innym stanowisku (np. na podstawie art. 42 § 4 k.p. lub na zasadzie jedynie pełniącego obowiązki kierownika czyjego zastępcy).
Zakaz pełnienia przez radnych ustawowo określonych funkcji i stanowisk jest uzasadniony nie tylko względami etycznymi, jest on również środkiem gwarantującym utrzymywanie przez osoby wykonujące mandat radnego zaufania wyborców.
Organ nadzoru ustalił, że radny M. S. dopuścił się naruszenia zakazu określonego w art. 24a ust. 2 u.s.g. Przepis art. 383 § 1 pkt 5 ustawy - Kodeks wyborczy normujący wygaszenie mandatu radnego jest przepisem o charakterze bezwzględnie wiążącym. Nie pozostawia on uznania w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Jak wynika z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy- Kodeks wyborczy naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Wówczas zgodnie z dyspozycją art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego to rada - w drodze uchwały - stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Natomiast jak wynika z art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. jeżeli rada wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 ustawy - Kodeks wyborczy nie podejmuje uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego wojewoda wzywa radę do podjęcia uchwały w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. W związku z powyższym, pismem z dnia [...] kwietnia 2025 r. (data doręczenia - [...] kwietnia 2025 r.) Wojewoda [...] wezwał Radę Miasta [...] do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miasta [...] M. S. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania. Zgodnie z informacją udzieloną przez Przewodniczącego Rady Miasta [...] .Rada nie podjęła przedmiotowej uchwały, tak więc termin na jej podjęcie upłynął bezskutecznie. W związku z tym pismem z dnia [...] czerwca 2025 r. Wojewoda [...] poinformował Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Stosownie do art. 383 § 3 ustawy Kodeks wyborczy, radnemu umożliwiono złożenie wyjaśnień.
Na powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2025 nr [...] M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. domagając się stwierdzenie nieważności zarządzenia zastępczego.
W ocenie skarżącego zaskarżone zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej oraz w sprzeczności ze stanem faktycznym, gdyż w rzeczywistości nie pełnił on funkcji dyrektora MOSiR, a jedynie - w okresie nagłej choroby dyrektora mógł wykonywać pewne czynności administracyjne w ramach wcześniejszych obowiązków, które nie miały charakteru kierowniczego, ani decyzyjnego a zapewniały możliwość bieżącego funkcjonowania MOSIR. Zdaniem skarżącego nie uwzględniono w pełni specyfiki funkcjonowania MOSiR [...], oparto się wyłącznie na suchych faktach nie interpretując jej zgodnie ze stanem faktycznym. Ponadto Wojewoda nie wziął pod uwagę, że Rada Miasta nie wyraziła zgody na stwierdzenie wygaśnięcia mandatu. Rada, jako organ najbliższy lokalnej wspólnocie, uznała, że nie doszło do naruszenia zakazów ustawowych. W ocenie skarżącego, nie zachodziły przesłanki z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 24f u.s.g., które uzasadniałyby stwierdzenie wygaśnięcia mandatu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewoda dodał, że po wydaniu zarządzenia zastępczego skarżący zrzekł się mandatu radnego. Na podstawie postanowienia nr [...] Komisarza Wyborczego w [...]. z dnia [...] lipca 2025 r. stwierdzono wygaśniecie z dniem [...] lipca 2025 r. mandatu radnego M. S. wybranego do Rady Miasta [...], z powodu pisemnego zrzeczenia się mandatu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) do kompetencji sądów administracyjnych należy kontrola działalności organów administracji publicznej, przy czy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W granicach tak określonych kompetencji, wojewódzki sąd administracyjny w toku czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako - "p.p.s.a.")
Stosownie do treści art. 98a ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 u.s.g. zarządzenie zastępcze organu nadzorczego podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze.
W myśl art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze wskazuje się, że za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, należy uznać takie naruszenie prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2674/19).
W ocenie Sądu w badanym zarządzeniu zastępczym nie występują wady i uchybienia skutkujące stwierdzeniem nieważności tego aktu.
Po myśli art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 15 z późn. zm.), wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W myśl § 2 wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Przepis § 6 stanowi, że w przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu.
Stosownie do treści art. 98a ust. 1 u.s.g. jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i § 6 oraz art. 492 § 2 i § 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Zgodnie z ust. 2 w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.
W analizowanej sprawie stwierdzenie przez organ nadzoru wygaśnięcia mandatu radnego nastąpiło na skutek stwierdzenia naruszenia przez radnego zakazu, o którym mowa w art. 24a ust. 2 u.s.g. Przepis ten stanowi, że radny nie może pełnić funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy.
Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że w wyborach samorządowych przeprowadzonych w kwietniu 2024 r. M. S. został wybrany radnym Rady Miejskiej [...], w maju 2024 r. radny złożył ślubowanie. M. S. zatrudniony był w tym czasie w Miejskim Ośrodku Sportu i Rekreacji w [...] na stanowisku Głównego Specjalisty do Spraw Sportu i Rekreacji. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2024 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...] (dalej MOSiR) upoważnił M. S. do bieżącego zarządzania Ośrodkiem. Na podstawie w.w. upoważnienia w okresie od listopada 2024 r. skarżący podejmował czynności polegające na bieżącym zarządzaniu Ośrodkiem, były to m.in. takie czynności: wydanie w dniu [...] grudnia 2024 r. zarządzenia w sprawie zmiany godzin pracy MOSiR, zawarcie w dniu [...] listopada 2024 r. i dniu [...] grudnia umów najmu hal sportowych MOSiR, aneks do umowy przeprowadzenia badań profilaktycznych (jako zleceniodawca), aneks z dnia [...] listopada 2024 r. do umowy najmu lokalu mieszkalnego, podpisywanie wniosków urlopowych pracownikom MOSiR, Krytej Pływalni, ośrodka rekreacyjnego [...], miesięczne karty ewidencji czasu pracy pracowników.
Zgodnie z § 1 Uchwały Nr IX/52/19 Rady Miasta [...] z dnia[...] czerwca 2019 r. - Statut Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...] - Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji w [...] jest jednostką budżetową Miasta [...]. A zatem zakaz którym mowa w art. 24a ust. 2 u.s.g. dotyczący łączenia funkcji kierownika lub jego zastępcy gminnej jednostki organizacyjnej z mandatem radnego, należy odnosić również do funkcji kierownika MOSiR lub jego zastępcy.
Zdaniem Sądu trafna jest ocena organu nadzoru, zgodnie z którą czynności podejmowane przez skarżącego na podstawie w.w. upoważnienia z dnia [...] listopada 2024 r. stanowiły bieżące zarządzanie MOSiR. Rodzaj podjętych czynności wskazuje bezspornie, że skarżący reprezentował MOSiR na zewnątrz (umowy najmu lokali) oraz wykonywał bieżące czynności związane z wewnętrznym funkcjonowaniem Ośrodka (bieżące sprawy pracownicze). Wykonywał zatem te czynności, do których uprawniony i zobowiązany jest dyrektor MOSiR.
Odnosząc się do twierdzeń skargi należy wyjaśnić, że przepis art. 24a ust. 2 u.s.g. nie wprowadza ograniczeń, by wyrażony w nim zakaz odnosił się do konkretnego zakresu obowiązków czy czynności związanych z funkcją kierownika lub jego zastępcy. Wręcz przeciwnie przepis ten jednoznacznie przesądza, że do złamania zakazu dojdzie gdy radny zacznie pełnić funkcje kierownika lub jego zastępcy nawet nominalnie, ustawodawca użył w tym przepisie określenia "pełnić funkcję", co jest równoznaczne z zajmowaniem określonego stanowiska. Przepis ten nie wprowadza też żadnych ograniczeń, by ujęte w nim obostrzenie dotyczyło konkretnej podstawy prawnej pełnienia, tudzież wykonywania funkcji, tym samym nie ma znaczenia prawnego charakter, rodzaj nawiązania stosunków prawnych, w ramach których powierzane bądź wykonywane są funkcje kierownicze. Wynika to przede wszystkim z redakcji przepisów art. 24a ust. 2 i 24b ust. 1 us.g. W języku polskim (Słownik Języka Polskiego) fraza "pełnić funkcję" oznacza wykonywać zadanie, być użytecznym w określony sposób (np. obiekt, słowo) lub zajmować jakieś stanowisko/zakres obowiązków. Nadto zgodnie podkreśla się w judykaturze oraz doktrynie (por. komentarz do cytowanych artykułów - A.Szewc w: "Samorząd Gminny. Komentarz." Dom Wydawniczy ABC.), że ratio legis zakazów sformułowanych we wskazanych przepisach jest zapobieganie kolizji między obowiązkami radnego jako członka organu stanowiącego gminy oraz jako pracownika podległego organom tej gminy, co odnosi się także do osób, które w jednostce organizacyjnej gminy, w której uzyskały mandat, pełnią funkcję kierownika lub jego zastępcy. (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 150/10). Zakaz ujęty w treści przepisu art. 24a ust. 2 u.s.g.. wyklucza aby radny sprawował funkcję kierownika lub zastępcy kierownika gminnej jednostki organizacyjnej bez względu na zakres obowiązków, który się z tymi stanowiskami (funkcjami) wiąże.
Jak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 17 stycznia 2005 r. sygn. II OSK 61/05 - "Przepis art. 24b ust. 1 u.s.g. zmierza do uniknięcia sytuacji, w której ta sama osoba byłaby członkiem organu stanowiącego gminy (rady) i jednocześnie wykonywałaby czynności (pełniłaby funkcje) należące do sfery wykonawczej gminy. Kolizyjność tych dwóch sfer jest oczywista, powołany przepis (jak i inne tzw. przepisy antykorupcyjne dotyczące radnych, np. art. 24a, 24e, art. 24f ustawy o samorządzie gminnym) ma uniemożliwić lub w znacznym stopniu zapobiec powstaniu powiązań mogących wzbudzać bardziej lub mniej uzasadnione z obiektywnego punktu widzenia podejrzenia o charakterze korupcyjnym. Zakaz pełnienia przez radnych ustawowo określonych funkcji i stanowisk jest uzasadniony nie tylko względami etycznymi, jest on również środkiem gwarantującym utrzymywanie przez osoby wykonujące mandat radnego zaufania wyborców."
Naruszenie wskazanego w art. 24a ust. 2 u.s.g. zakazu obwarowane zostało sankcją wprost wyrażoną w art. 383 § 3 ustawy Kodeks wyborczy. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że od [...] listopada 2024 r. radny M. S. wykonywał czynności, które zgodnie z Regulaminem organizacyjnym MOSiR przypisane są dyrektorowi Ośrodka, a zatem pełnił funkcję Dyrektora MOSiR w rozumieniu art. 24a ust. 2 u.s.g. Na powyższą ocenę nie ma wpływu okoliczność, że wykonywanie funkcji Dyrektora nie wiązało się z dodatkowym wynagrodzeniem, tak jak nie ma znaczenia prawnego jaki konkretny zakres czynności związanych był z pełnieniem danej funkcji. Istotna jest natomiast powstała w określonym stanie faktycznym kolizja interesów pomiędzy sprawowaniem mandatu radnego, a sprawowaniem funkcji w organie jednostki organizacyjnej podległej organowi wykonawczemu gminy.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.
[pic]