II GSK 2249/21

II GSK 2249/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz-Sierakowska
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
III SA/Gl 65/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-04-20
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 92b ust. 1 pkt 1, art. 92c ust. 1 pkt 1, lp. 6.1.2. zał. nr 3 do utd, lp. 6.3.16 zał. nr 3 do utd
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U.UE.L 2014 nr 60 poz 1 art. 32 ust. 3, art. 34 ust. 1
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie  drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz  zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych  odnoszących się do transportu drogowego.
Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 10 ust. 5
Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. j. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 65/21 w sprawie ze skargi A. Sp. j. w D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 października 2020 r. nr BP.500.94.2020.1200.KA12.9211 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Sp. j. w D. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I
Wyrokiem z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 65/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A. Sp. j. w D. (dalej: skarżąca) na decyzję Głównego lnspektora Transportu Drogowego z 30 października 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:
Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Katowicach nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 20 000 zł wobec stwierdzenia naruszeń opisanych w załączniku nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2140, dalej: u.t.d.) polegających na:
– niezgłoszeniu w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d. w wymaganym terminie - za każdą zmianę;
– przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone;
– przekroczeniu maksymalnego dwutygodniowego czasu prowadzenia pojazdu;
– skróceniu wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego;
– niespełnieniu wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku;
– skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej;
– przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy;
– niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi;
– niepoprawnym operowaniu przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy - za każdy dzień;
– naruszeniu obowiązku terminowego pobierania danych z tachografu - za każdy pojazd.
Łączny wymiar kary pieniężnej w tej sprawie wyniósł 40 050 zł. Stosownie jednak do art. 92a ust. 5 pkt 2 u.t.d., suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorcy została ograniczona do kwoty 20 000 zł, gdyż podmiot zatrudniał średnio od 11 do 50 kierowców w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli.
Na skutek odwołania skarżącej, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 30 października 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
II
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję organu odwoławczego w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz Ip. 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d. złożyła skarżąca.
Sąd pierwszej instancji opisanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z załącznikiem nr 3 do u.t.d. lp. 6.1.2 niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi sankcjonowane jest karą pieniężną. Wobec zatem stwierdzenia przez organ administracji ww. przekroczenia oraz niewykazania przez stronę okoliczności zwalniających z odpowiedzialności za ich powstanie, Sąd za zasadne uznał nałożenie kary pieniężnej na podstawie lp. 6.1.2 załącznika nr 3 do u.t.d.
Następnie Sąd powołując się na art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006; dalej: rozporządzenie 561/2006) oraz art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 (Dz. UE L60 z 28.02.2014r.; dalej: rozporządzenie nr 165/14) wskazał, że treść lp. 6.3.16 odnosi się wyłącznie do postępowania kontrolnego. Ustawodawca bowiem penalizuje naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego polegających na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, danych z kart kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień. Sąd wyjaśnił, że nieokazanie przez przedsiębiorcę określonych dokumentów jest penalizowane na gruncie tego przepisu o tyle, o ile brak ich okazania następuje w czasie kontroli, co jednoznacznie wynika z posługiwania się przez ustawodawcę właśnie określeniem "podczas kontroli". Wobec tego skuteczne przypisanie przedsiębiorcy tego deliktu wymaga ustalenia, że określone nim zachowanie (naruszenie) nastąpiło podczas kontroli, której ramy czasowe określa daty jej rozpoczęcia i przewidywany termin jej zakończenia.
Sąd wyjaśnił także, że za okoliczność egzoneracyjną uznać można siłę wyższą, rozumianą jako zdarzenie pochodzące z zewnątrz, którego następstwa nie można było zapobiec, pomimo dołożenia należytej staranności; wyłączna wina osoby trzeciej, za której działania osoba naruszająca prawo nie ponosi odpowiedzialności. Zdaniem Sądu za okoliczność taką nie można było uznać zachowania - nawet zawinionego - pracownika, którym przedsiębiorca posługuje się przy realizacji danego zadania przewozowego. W ocenie Sądu zaaprobowanie poglądu, że wina kierowcy zwalnia przedsiębiorcę z odpowiedzialności za powstałe naruszenia prowadziłaby do nieakceptowalnego skutku w postaci przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej z przedsiębiorcy na zatrudnionych u niego kierowców. W związku z powyższym w niniejszej sprawie nie sposób było – w ocenie Sądu - przychylić się twierdzenia skarżącej, że organ nie zastosował w sprawie właściwych przesłanek egzoneracyjnych.
III
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. zw. z art. 6, art. 7, art. 7a §1, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, podczas gdy organ drugiej instancji dopuścił się zarzucanego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy skutkującego wydaniem wadliwego merytorycznie rozstrzygnięcia;
II. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny, nie pozwalający odtworzyć sposobu rozumowania Sądu pierwszej instancji i ustalenie przesłanek, które doprowadziły do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Powyższe naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do utrzymania w mocy nieodpowiadającej prawu i nieadekwatnej do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
III. art. 32 ust. 3 w zw. z art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w stanie faktycznym sprawy kierowca naruszył obowiązki i zakazy w nich wymienione, w sytuacji, gdy w sprawie nie ustalono, czy działanie kierowcy polegające na nierejestrowaniu swojej aktywności w przedmiocie czasu pracy było dopuszczalne i tym samym nie mogło być uznane za manipulację jaką jest fałszowanie, ukrywanie, likwidowanie lub niszczenie danych, a także uznanie, iż zaniechanie rejestracji aktywności podczas prowadzenia pojazdu, o której mowa w tych przepisach winno być kwalifikowane jako niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu;
IV. art. 33 ust. 2 rozporządzenia nr 165/2014 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż okazanie przez przedsiębiorcę dokumentów w postaci wykresówek oraz danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego, o których mowa w przepisie powinno nastąpić do czasu zakończenia kontroli sygnowanej wydaniem przez organ protokołu kontroli;
V. art. 10 ust. 5 rozporządzenia 561/2006 poprzez jego błędną wykładnię polegające na uznaniu, iż okazanie przez przedsiębiorcę dokumentów w postaci wykresówek oraz danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego po wydaniu przez organ protokołu kontroli stanowi naruszenie określonych w tym przepisie obowiązków;
VI. art. 33 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 poprzez jego błędną wykładnię polegające na uznaniu, iż okazanie przez przedsiębiorcę dokumentów w postaci wykresówek oraz danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego po wydaniu przez organ protokołu kontroli stanowi naruszenie określonych w tym przepisie obowiązków;
VII. art. 92b ust. 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż strona nie zapewniła właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów oraz prawidłowych zasad wynagradzania, niezawierających składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a tego przepisu lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego;
VIII. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w sprawie brak jest dowodów wskazujących, że strona nie miała wpływu na powstanie naruszeń, a naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których wystąpienie strona mogła przewidzieć.
Powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do utrzymania w mocy nieodpowiadającej prawu i nieadekwatnej do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego.
Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania za obydwie instancje, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Na podstawie art.176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie.
IV
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, rozpoznanie spawy na rozprawie.
V
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., lub podstaw z art. 189 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej (art. 183 § 1, art. 186 i art. 189 p.p.s.a.).
Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał najdalej idący zarzut procesowy, tj. zawarty w punkcie II petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zarzut ten nie jest zasadny. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Podkreślić należy, że NSA konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez sąd drugiej instancji.
W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z wymienionych sytuacji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd pierwszej instancji zawarł w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności merytoryczne odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Akceptując w pełni stanowisko organów i oddalając skargę, Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił swoje stanowisko o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd wyjaśnił z jakich powodów za niezasadne uznał zarzuty wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Wobec powyższego należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. i tym samym zarzut naruszenia tego przepisu jest chybiony. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zostały także naruszone przepisy postępowania wskazane w pkt I petitum skargi kasacyjnej, tj. art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a §1, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Podkreślenia wymaga na wstępie, że ten zarzut kasacyjny został sformułowany w sposób nadmiernie ogólny, w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano bowiem na czym konkretnie, zdaniem skarżącego, polegało naruszenie tych przepisów przez Sąd. Uzasadniając ten zarzut skarżący odwołuje się bowiem do kwestii wadliwej kwalifikacji prawnej stwierdzonego naruszenia u.t.d., a więc do kwestii materialnoprawnej, a nie procesowej.
Art. 6 k.p.a. przewiduje, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) i rozstrzygając wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (art. 7a k.p.a.). Z kolei przepisy art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. nakładają na organy administracyjne obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym też w odniesieniu do okoliczności podnoszonych przez strony mające sporne interesy, a także należytego i wyczerpującego informowania stron oraz przekonywania. Z art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ administracji publicznej powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych wskazane w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.; por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2401/19).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, że zgromadzone w sprawie dowody dawały podstawę do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną z powodu stwierdzenia naruszeń opisanych w załączniku nr 3 do u.t.d. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji publicznej prowadząc postępowanie administracyjne nie naruszyły zasad zawartych w przytoczonych przepisach, tj. w art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Postępowanie organów zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej, co Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika bowiem, że zostały prawidłowo ustalone i ocenione wszystkie istotne okoliczności sprawy skutkujące stwierdzeniem naruszeń ustawy u.t.d.
Nie są zasadne także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Na wstępie wskazać należy, że te zarzuty skargi kasacyjnej nie wykazują przepisów p.p.s.a. naruszonych przez Sąd pierwszej instancji, ograniczając się jedynie do wskazania stosowanych przez organy przepisów u.t.d. A zatem także te zarzuty są wadliwe formalnie.
Nie zasługiwał w szczególności na uwzględnienie zarzut zawarty w punkcie III petitum skargi kasacyjnej, kwestionujący istnienie naruszenia polegającego na niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkującego nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi.
Na podstawie protokołu kontroli, wyjaśnień skarżącej oraz okazanych danych cyfrowych z kart kierowców i tachografów cyfrowych, a także okazanych wykresówek i danych z systemu [...] zasadnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów administracji co do naruszenia polegającego na niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkującego nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi (Ip. 6.2.1 zał. nr 3 do u.t.d.). W oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy zasadnie stwierdzono, że kierowcy wskazani w decyzji nie rejestrowali na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi za pomocą urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe. Zastosowana w tej sprawie kwalifikacja prawna stwierdzonych naruszeń wyjęcia karty z tachografu była prawidłowa. Na marginesie jedynie można wskazać, że nawet gdyby zakwalifikować to naruszenie nie jako naruszenie z punktu 6.2.1. zał. nr 3, tj. "Niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi", co jest zagrożone sankcję w wysokości 5.000 zł., lecz - jak chce skarżący - jako naruszenie z punktu 6.3.5. Zał. nr 3 tj. "Niedopuszczalne wyjęcie wykresówek lub karty kierowcy, mające wpływ na rejestrację danych", co zagrożone jest sankcją 3.000 zł – nie miałoby to wpływu na wynik sprawy, gdyż obliczona łącznie kara za stwierdzone naruszenia i tak została w niniejszej sprawie ograniczona z kwoty 40.050 zł do dopuszczalnej ustawą kwoty maksymalnej 20.000 zł. Ewentualna odmienna taryfikacja tych naruszeń i tak nie miałaby zatem wpływu na wynik niniejszej sprawy. W związku z tym stwierdzenie wymienionych przekroczeń oraz niewykazanie przez skarżącego okoliczności zwalniających z odpowiedzialności za ich powstanie zasadnie skutkowało nałożeniem kary pieniężnej, na podstawie lp. 6.1.2 załącznika nr 3 do u.t.d.
Za chybione Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zawarte w punktach IV, V i VI petitum skargi kasacyjnej zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 165/2014 oraz art. 10 ust. 5 rozporządzenia 561/2006 poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że okazanie przez skarżącego danych po wydaniu przez organ protokołu kontroli stanowi naruszenie określonych w tych przepisach jego obowiązków jako przedsiębiorcy.
Należy wskazać, że także ten zarzut kasacyjny nie został prawidłowo sformułowany. Skarżący kasacyjnie zarzuca wadliwą wykładnię tych przepisów przez Sąd, nie wskazuje jednak precyzyjnie na czym polegał błąd wykładni ani tego, jaka jego zdaniem jest prawidłowa wykładnia, tj. treść zawartej w nich normy odkodowanej w wyniku prawidłowej wykładni. Podkreślenia wymaga, że skarga kasacyjna jest szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, które dla swej skuteczności musi spełniać rygorystyczne wymogi formalne. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Zgodne z art. 176 p.p.s.a. określenie podstaw kasacyjnych oznacza nie tylko obowiązek wskazania konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, ale też podanie do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się ze wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Tego wymogu rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia, nawiązując w ramach zarzutu błędnej wykładni także do kwestii wadliwego zastosowania, ale nie precyzując w sposób prawidłowy zarzutu wadliwości przeprowadzonej przez Sąd wykładni.
Punkt 6.3.16. zał. 3 u.t.d. przewiduje naruszenie w postaci "Nieudostępnienia podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego - za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy". Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące istnienia podstaw i zasadności nałożenia w niniejszej sprawie kary określonej w lp. 6.3.16, tj. za nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego.
Podkreślić należy, że obowiązek rejestrowania okresów aktywności kierowców ma charakter formalny. Przedsiębiorca winien na bieżąco kontrolować dokumentację kierowców i podejmować działania zmierzające do usunięcia braków. Archiwizowanie tworzonej dokumentacji jest też jednym z warunków prawidłowego działania przedsiębiorstwa. Zgodnie z art. 33 ust. 2 rozporządzenia nr 165/2014, przedsiębiorstwa transportowe przechowują wykresówki i wydruki, w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 35, w porządku chronologicznym oraz w czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydają ich kopie zainteresowanym kierowcom na ich wniosek. Przedsiębiorstwa transportowe wydają także zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopie danych pobranych z kart kierowcy oraz ich wydruki na papierze. Wykresówki, wydruki oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Niewywiązanie się z opisanych powinności skutkuje naruszeniem u.t.d. i nałożeniem na przedsiębiorstwo kary pieniężnej. Przedsiębiorstwo skarżącej powinno było zatem tak zorganizować swoją działalność, aby nie naruszać uregulowań rozporządzenia nr 165/2014 o odpowiedzialności przedsiębiorstw transportowych.
Podkreślić przy tym należy, że dokumenty związane z przestrzeganiem warunków i obowiązków przewozu drogowego (potwierdzające czas pracy kierowców), mogą być złożone przez kontrolowanego przedsiębiorcę wyłącznie do momentu zakończenia kontroli w przedsiębiorstwie. Tym momentem jest sporządzenie przez kontrolujących protokołu kontroli. Postępowania kontrolnego (kończącego się wydaniem protokołu kontroli) nie można utożsamiać z postępowaniem administracyjnym, co jest jednolicie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA: z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 588/17; 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 4139/16). Prawidłowa zatem był dokonana w tej sprawie wykładnia i zastosowanie użytego w przepisie l.p. 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d. sformułowania "podczas kontroli". Skoro w rozpoznawanej sprawie protokół kontroli został sporządzony w dniu 3 stycznia 2020 r., zatem nie mogły zostać uwzględnione przez organ później składane przez skarżącą dokumenty.
Niezasadne okazały się także zarzuty zawarty w punkcie VII i VIII petitum skargi kasacyjnej, odnoszące się do zwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie przepisu ustawy o transporcie drogowym lub odpowiedniego przepisu prawa unijnego na podstawie art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.
To, że organy w sposób rozbudowany nie uzasadniły, że w tej sprawie nie zachodziły przesłanki wskazane w tych przepisach nie oznacza, że tych przesłanek w ogóle nie analizowały i że takie działanie organów mogło stanowić naruszenie prawa mogące mieć wpływ na wynik sprawy.
W okolicznościach tej sprawy organy obu instancji oraz Sąd pierwszej instancji zasadnie uznały, że skarżący nie wykazał wystąpienia przewidzianych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przesłanek zwalniających go od odpowiedzialności, tj. okoliczności nadzwyczajnych, niespodziewanych, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonych naruszeń, a których doświadczony i profesjonalny podmiot, organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie byłby w stanie przewidzieć. W tym zakresie podkreślić należy, że uchylenie się od odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz może mieć miejsce tylko przy wykazaniu przez ten podmiot nadzwyczajnych okoliczności uniemożliwiających naruszenie prawa. W rozpoznawanej sprawie warunki te nie zostały spełnione. Nie wskazano, aby zgodnie ze starannością właściwą dla profesjonalnego podmiotu zostały podjęte działania, które zapobiegłyby tego rodzaju sytuacji w praktyce. Wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych przezeń kierowców polega przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło (por. wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Samo powołanie się przez skarżącego kasacyjnie na zapewnienie prawidłowej organizacji pracy w przedsiębiorstwie, na organizowanie szkoleń i prowadzenie właściwego systemu wynagrodzeń i premii w celu wykazania, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, jest niewystarczające do uznania, że powstałe naruszenia nie mogły być racjonalnie przewidziane przez niego jako przedsiębiorcę, zwłaszcza przy jednoczesnym braku wskazania konkretnych dowodów na ww. okoliczności. W dyspozycji art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie mieszczą się sytuacje, które są wynikiem zachowania kierowcy. Kwestie doboru pracowników (tzw. ryzyko osobowe) nie mieści się bowiem w zakresie ww. regulacji, gdyż obowiązkiem przedsiębiorcy jest należyty dobór pracowników, odpowiednie ich przeszkolenie, a następnie właściwe kontrolowanie wykonywanej przez nich pracy. Argumentacja skarżącego prezentowana w niniejszej sprawie, iż nie miał on wpływu na naruszenia, nie może uchylać odpowiedzialności zarządzającego przedsiębiorcy
Powyższe oznacza, że podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie znajduje uzasadnienia, bowiem brak było okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby jego zastosowanie.
Także w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 92b ust. 1 u.t.d. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sąd pierwszej instancji, że w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego skarżący nie wykazał w sposób dostateczny zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych.
Stosownie do art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: rozporządzenia (WE) nr 561/2006, rozporządzenia (UE) nr 165/2014, Umowy AETR oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. Skarżący w toku postępowania nie zakwestionował skutecznie ustalenia organów, że nie wdrożył w swoim przedsiębiorstwie skutecznych rozwiązań, które zapobiegłyby naruszeniom u.t.d. NSA wskazuje, że argumentacja skarżącego, iż nie miał on wpływu na naruszenia, nie znajduje oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, tym samym brak jest podstaw do uchylenia odpowiedzialności skarżącego za stwierdzone naruszenia.
Mając powyższe na uwadze, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 3600 zł stanowi zwrot kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (punkt 2 sentencji).