I SA/Ke 352/25

I SA/Ke 352/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-10-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Chraniuk-Stępniak
Magdalena Stępniak
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 par 1 i art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1539
art. 92a ust. 1 i 5 i art. 92c ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Magdalena Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o. o. z siedzibą w B. - Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 czerwca 2025 r. nr BP.500.265.2024.1103.KI13 w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD") decyzją z 18 czerwca 2025 r. nr BP.500.265.2024.1103.KI13 uchylił decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "ŚWITD") z 4 października 2024 r. nr [...] o nałożeniu na M. sp. o.o. w B. Z. (dalej: "Spółka") kary pieniężnej w wysokości [...] zł i nałożył karę pieniężną w wysokości [...] zł.
Organ wskazał, że w spółce przeprowadzono kontrolę, której przedmiotem były regulacje związane z przestrzeganiem przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy oraz obowiązki i warunki wynikające z przepisów wskazanych w upoważnieniu nr [...] Zgodnie z okazanymi dokumentami w przedsiębiorstwie w okresie 6 miesięcy przed wszczęciem kontroli przewozy wykonywało [...] kierowców. Ustalenia kontroli zostały ujawnione w protokole kontroli z 6 sierpnia 2024 r., zgodnie z którym kontrolą objęto okres od 26 czerwca 2023 r. do dnia 26 czerwca 2024 r. Przedsiębiorca okazał do kontroli licencję wspólnotową nr [...] na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy, wydaną [...], z ważnością na okres od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 25 marca 2052 r. oraz licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy udzieloną dnia [...], z ważnością do dnia 11 lipca 2056 r. Zgodnie z pismem ze Starostwa Powiatowego w [...] z 5 lipca 2024 r. nr [...], licencja nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy udzielona przez Starostę B. w dniu [...] r. i uprawnia przedsiębiorcę wyłącznie do podjęcia i wykonywania transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy (przedmiotowa licencja została udzielona w stanie prawnym, gdy nie obowiązywał odrębny wzór na licencję dotyczącą pośrednictwa).
Po przeprowadzeniu postępowania, organ I instancji decyzją z 4 października 2024 r. nałożył karę pieniężną w wysokości [...] zł, za naruszenia stwierdzone w toku postępowania. Spółka złożyła odwołanie od ww. decyzji.
Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 189a § 2 pkt 1 - 3 k.p.a. Kary pieniężne nakładane są na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. Treść art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d. określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr 3 do u.t.d. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. Zastosowania nie znajdzie również art. 189e k.p.a. oraz art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały uregulowane odrębnie przez u.t.d. w art. 92c ust. 1 pkt 1, zaś w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1 tej ustawy. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189 § 2 k.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a.
Organ odwoławczy opisał każde z wymienionych naruszeń, kwalifikując je do danej liczby porządkowej załącznika nr 3 do u.t.d. (str. 7-43 decyzji). Wyjaśnił, że z uwagi na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zasadne jest nałożenie na stronę kary pieniężnej:
- za naruszenia polegającego na przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone; lp. 5.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - w wysokości [...] zł.,
- za naruszenia polegające na skróceniu regularnego okresu odpoczynku dziennego; lp. 5.5 załącznika nr [...] do ustawy o transporcie drogowym w wysokości [...] złotych,
- za naruszenia polegające na niespełnieniu wymogu dzielonego okresu odpoczynku; lp. 5.6 załącznika nr [...] do ustawy o transporcie drogowym - w wysokości [...] zł.,
- za naruszenia polegające na skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej; Ip. 5.7 załącznika nr [...] do ustawy o transporcie drogowym - w wysokości [...] zł.,
- za naruszenia polegające na skróceniu regularnego okresu odpoczynku tygodniowego, jeżeli jego skrócenie nie jest dozwolone; Ip. 5.8 załącznika nr [...] do ustawy o transporcie drogowym - w wysokości [...] zł.,
- za naruszenia polegające na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy; lp. 5.11 załącznika nr [...] do ustawy o transporcie drogowym - w wysokości [...] zł., zasadne jest uchylenie kary pieniężnej w wysokości [...] zł.,
- za naruszenia polegające na niespełnieniu wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy za każdy wpis; lp. 6.3.8 załącznika nr [...] do ustawy o transporcie drogowym - w wysokości [...] zł.,
- za naruszenia polegające na niepoprawnym operowaniu przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy - za każdy dzień; lp. 6.3.11 załącznika nr [...] do ustawy o transporcie drogowym - w wysokości [...] zł, aczkolwiek organ wyjaśnił, że po ponownej analizie zgromadzonego materiału stwierdził niepoprawne operowanie przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy w łącznym okresie 14 dni. Tym samym zgodnie z treścią lp. 6.3.11 załącznika nr [...], łączny wymiar kary za stwierdzone przypadki powinien wynieść [...] zł., jednakże z uwagi na art. 139 k.p.a. organ postanowił utrzymać karę pieniężną w wymiarze stwierdzonym przez organ I instancji, dotyczącym 4 przypadków popełnienia naruszenia.
Reasumując łączna kara pieniężna za wszystkie stwierdzone w protokole kontroli naruszenia określone w załączniku nr [...] wyniosła [...] zł.
Następnie organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania. Odnośnie braku wpływu Spółki na powstałe naruszenia podał, że samo przedstawienie kierowcom regulaminu i zobowiązanie ich do podpisania stosownych oświadczeń, stanowi jedynie działanie proceduralne nie świadczące w żadnym stopniu o realnych działaniach podjętych przez stronę celem zapewnienia przestrzegania obowiązujących przepisów. Przedsiębiorca winien odpowiednio zaplanować pracę kierowców, z uwzględnieniem obowiązujących norm, na bieżąco kontrolować odpowiednie jej wykonanie, a w razie konieczności wydawać należyte polecenia, celem niedopuszczenia do popełnienia naruszeń. Spółka nie przedstawiła żadnych dowodów, że do popełnionych naruszeń doszło w wyniku niemożliwych do przewidzenia okoliczności. Następnie GITD wyjaśnił, że przedsiębiorca powinien przedstawić organowi dokumenty związane z wykonywanymi przez niego przewozami, w szczególności, że każde zlecenie przewozowe należy zaplanować z odpowiednim wyprzedzeniem, tj. z uwzględnieniem dostępności danego kierowcy. Dlatego w ocenie organu strona powinna najpierw okazać odpowiednią dokumentację, a dopiero potem w przypadku zaistnienia wątpliwości co do słuszności nałożonej kary pieniężnej organ mógłby przeprowadzić kolejny dowód w sprawie, jakim jest przesłuchanie świadków, czy strony.
Końcowo organ podał, że art. 92c u.t.d. nie ma zastosowania do błędnych zachowań kierowcy. Podkreślił, że naruszenia stwierdzone podczas kontroli faktycznie miały miejsce, a kara nałożona przez organ jest w pełni uzasadniona. Zdaniem organu w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, niezależnie od tego czy są nimi osoby fizyczne, osoby prawne lub jednostki organizacyjne, którym prawo przypisuje podmiotowość prawną, działanie osób przy pomocy których ww. podmioty prowadzą działalność gospodarczą (czyli w tym wypadku kierowców) jest działaniem tychże podmiotów. Jeżeli zatem kierowcy w ramach swoich obowiązków pracowniczych lub umownych dopuścili się naruszeń przepisów prawa to, podmiot będący dla tych kierowców pracodawcą bądź zleceniobiorcą ponosi odpowiedzialność administracyjną zgodnie z przepisami załącznika nr 3 do u.t.d. Okoliczności, które mogą spowodować zwolnienie się z wyżej opisanej odpowiedzialności, muszą mieć charakter czysto zewnętrzny, wyodrębniony od działania przedsiębiorcy. Współczesne rozwiązania teleinformatyczne pozwalają w sposób stały kontrolować zachowanie kierowców na drodze. Przedsiębiorca jako profesjonalny podmiot prowadzący działalność transportową powinien dołożyć szczególnej staranności do sprawowania ciągłego nadzoru nad kierowcami. W trakcie postępowania nie przedstawiono dowodów uzasadniających zastosowanie w sprawie art. 92c u.t.d.
W odwołaniu strona nie uprawdopodobniła zaistnienia okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie art. 92b i art. 92c u.t.d. Zastosowanie wskazanych przepisów wymaga wykazania przez podmiot wykonujący przewóz drogowy okoliczności wyczerpujących ustawowe przesłanki. Sprowadza się to do udowodnienia przez podmiot, że dołożył należytej staranności, a więc uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, organizując przewóz i jedynie wskutek niezależnych od niego okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Ciężar dowodu spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi z art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d. skutki prawne prowadzące do zwolnienia się z odpowiedzialności za zaistniałe naruszenie przepisów prawa. Spółka powinna dopilnować spoczywających na niej obowiązków, w taki sposób aby nie doszło do popełnienia stwierdzonych w sprawie naruszeń. Skarżąca nie wykazała, że do ich popełnienia doszło w wyniku niemożliwych do przewidzenia okoliczności, którym nie mogła zapobiec. Właściwa organizacja działania przedsiębiorstwa, w tym odpowiednie przeszkolenie kierowców, właściwe zaplanowanie ich pracy, a także bieżąca kontrola nad jej należytym wykonaniem, pomogły stronie zapobiec stwierdzonym w sprawie naruszeniom.
Na powyższą decyzję Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wnosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie:
1. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu przez organ, dlaczego zastosował limit sumy kar z art. 92a ust. 1 pkt 5 u.t.d., tj. [...] zł dla podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym, a nie limit z art. 92a ust. 1 pkt 4 u.t.d.;
b) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w tym niezbadanie wnikliwie, czy zachodzą przesłanki z art. 92b i 92c u.t.d. wyłączające odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy;
2. przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 92a ust. 5 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że jeżeli podmiot na którego nałożono karę pieniężną z tytułu naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego wykonuje przewozy przy pomocy zatrudnionych przez siebie kierowców, a oprócz tego wykonuje inne czynności związane z przewozem drogowym, to należy zastosować art. 92a ust. 5 pkt 5 u.t.d. przy ustalaniu wymiaru kary pieniężnej, w sytuacji gdy przepisu art. 92a ust. 5 pkt 5 u.t.d. nie można uznać jako lex specialis w stosunku do art. 92a ust. 5 pkt 1-4, jest to bowiem przepis o tej samej wadze co przepisy zawarte w ust. 5 pkt 1-4 tego artykułu;
b) art. 92b ust. 1 pkt 1 i 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez ich niezastosowanie w sprawie, w sytuacji, gdy skarżąca wprowadziła odpowiednią organizację i dyscyplinę pracy mające zapobiec dokonywaniu przez kierowców naruszeń oraz nie miała żadnego wpływu na powstanie naruszeń;
W uzasadnieniu skargi odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Spółka podniosła, że w decyzji brakuje jakiegokolwiek wyjaśnienia, jakimi kryteriami kierował się organ, ustalając, że na przewoźnika powinna zostać nałożona kara pieniężna na podstawie art. 92a ust. 1 pkt 5 u.t.d. Powyższy przepis w ogóle nie mógł być podstawą nałożenia kary pieniężnej w niniejszym postępowaniu. Organ jednak nie wskazał żadnych przesłanek, którymi kierował się przy jego zastosowaniu i nałożeniu właśnie kary w wysokości [...] zł, a nie np. [...] zł. Czyny przedstawione w decyzji mogą być postrzegane jedynie jako czyny bezpośrednio podjęte przez skarżącą (czy też jej pracowników), a zatem w niniejszym przypadku nie sposób traktować skarżącej jako podmiotu, który ponosi odpowiedzialność za cudze zachowanie. Na poparcie argumentacji strona powołała się na wyrok WSA w Kielcach z 7 września 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 257/22.
Następnie Spółka wyjaśniła, że nie miała żadnego wpływu na powstanie naruszeń, do których doszło tylko z uwagi na nieprzestrzeganie przez zatrudnionych kierowców zarówno przepisów powszechnie obowiązujących, jak i regulaminu pracy obowiązującego u skarżącej - sankcjonującego takie zachowanie kierowców odpowiednim systemem kar. Skarżąca, ustalając system kar dla kierowców za naruszenia, wprowadziła odpowiednią organizację i dyscyplinę pracy, mające zapobiec dokonywaniu przez kierowców naruszeń prawa stwierdzonych w decyzji. Organy nie zbadały, czy zachodzą przesłanki z art. 92b i 92c u.t.d. wyłączające odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy. Nie dążyły do ustalenia przyczyn powstania nieprawidłowości, w tym choćby nie przeprowadziły dowodu z zeznań świadków - kierowców zatrudnionych u skarżącej, celem ustalenia czy stwierdzone naruszenia były wynikiem działania lub zaniechania skarżącej, czy też stanowiły wyłącznie efekt działania lub zaniechania kierowców, na które skarżąca - pomimo dołożenia wszelkich starań i podjęcia działań dyscyplinujących (przedstawione zostały na etapie postępowania przed I instancją) - nie miała żadnego wpływu.
Organ nie wziął pod uwagę, że wszystkie naruszenia, będące wyłącznie wynikiem działań kierowców, zostały odpowiednio przez skarżącą ukarane karami porządkowymi. Kierowcy, znając postanowienia regulaminu pracy, zdawali sobie sprawę, że każde naruszenie będzie przez pracodawcę ukarane. Skoro nieuchronną konsekwencją dokonanych przez pracowników skarżącej naruszeń było wymierzenie przez skarżącą kar dyscyplinarnych, przewidzianych w regulaminie pracy, to nie sposób przyjąć, że skarżąca nie zapewniła właściwej organizacji i dyscypliny pracy.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(j. t. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny sprawy, jako prawidłowo ustalony przez organy administracji, przyjęto za podstawę rozważań sądu.
Przedmiotem skargi jest decyzja, którą GITD orzekł o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej za naruszenia stwierdzone w czasie kontroli. Skarżąca nie kwestionuje popełnienia naruszeń przez kierowców, natomiast zarzuciła, że organ zastosował limit sumy kar z art. 92a ust. 1 pkt 5 u.t.d. dla podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym, a nie limit z art. 92a ust. 1 pkt 4 u.t.d. Ponadto podniosła, że wprowadziła odpowiednią organizację i dyscyplinę pracy, mającą zapobiec dokonywaniu przez kierowców naruszeń oraz nie miała żadnego wpływu na ich powstanie. W jej ocenie, okoliczności te stanowiły podstawę do zastosowania przez organ dyspozycji art. 92b ust. 1 pkt 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d.
Zdaniem Sądu, stanowisko i zarzuty Spółki nie zasługują na aprobatę.
Na wstępie zauważyć trzeba, że w zbliżonym do kontrolowanego stanie faktycznym orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wydając 29 czerwca
2023 r. wyrok w sprawie o sygn. akt I SA/Ke 232/23, którym oddalono skargę skarżącej Spółki na decyzję GITD w przedmiocie kary pieniężnej. Podzielając pogląd, który legł u podstaw zapadłego tam rozstrzygnięcia, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę posłuży się argumentacją zawartą w uzasadnieniu przywołanego wyroku, albowiem w pełni ją podziela.
Zgodnie z treścią art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] złotych do [...] złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] złotych do
[...] złotych za każde naruszenie.
Przepis art. 92a ust. 5 u.t.d. stanowi, że suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, nie może przekroczyć:
1) [...] złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli;
2) [...] złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej powyżej 10 do 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli;
3) [...] złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej powyżej 50 do 250 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli;
4) [...] złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej większej niż 250 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli;
5) [...] złotych - dla podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym;
6) [...] złotych - dla przedsiębiorcy prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób.
Wynik wykładni językowej, systemowej wewnętrznej oraz celowościowej powyższych przepisów doprowadza do jednoznacznych wniosków, że określone przez ustawodawcę w sposób stopniowalny maksymalne progi kar odpowiadają, są adekwatne, do rozmiaru (zakresu) prowadzonej działalności przez podmiot wykonujący przewóz drogowy. O ile wielkości określone w punktach od 1 do 4 ust. 5 art.92a u.t.d. stanowią wypadkową ilości zatrudnionych przez ten podmiot kierowców, to w kolejnych punktach determinowane są rodzajem wykonywanych przez tenże podmiot czynności. Inaczej rzecz ujmując, im większy rozmiar prowadzonej działalności, tym większy (adekwatny) wymiar maksymalny kary (dolegliwość) za stwierdzone naruszenia.
W realiach niniejszej sprawy, co niesporne, skarżąca zatrudniała [...] kierowców oraz wykonywała inne czynności związane z przewozem drogowym (pośrednictwo przy przewozie rzeczy). Dowodzi temu posiadanie przez Spółkę dwóch licencji: wspólnotowej nr [...] na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy, wydanej [...] r., z ważnością na okres od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 25 marca 2052 r. oraz licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy udzielonej dnia [...] r., z ważnością do dnia 11 lipca 2056 r. Zatem adekwatna maksymalna suma kar za stwierdzone naruszenia wynosić powinna [...] zł (art. 92a ust. 5 pkt 5 u.t.d.). W świetle powyższej regulacji skarżąca nie może oczekiwać, że wielkość tej maksymalnej kary będzie wynikać wyłącznie z ilości zatrudnionych kierowców. Takie wnioskowanie doprowadziłoby do nieakceptowalnych z punktu widzenia odbioru społecznego i wymogów prewencji generalnej skutków oraz nierówności, kiedy to podmiot wykonujący przewóz drogowy oraz inne czynności związane z przewozem drogowym narażony byłby na niższą karę od podmiotu, który wykonuje wyłącznie inne czynności związane z przewozem drogowym. W konsekwencji Sąd nie podziela podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, ani w kontekście ich wykładni, ani zastosowania.
Odnosząc się do powołanego w uzasadnieniu skargi przez Spółkę wyroku tut. Sądu z 7 września 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 257/22, wyjaśnienia wymaga, że sąd administracyjny wówczas nie rozstrzygał kwestii, jaka w tej sprawie okazała się kluczowa, a która związana jest z zatrudnianiem przez skarżącą ponad 250 kierowców i wykonywaniem innych czynności związanych z przewozem, co ma wpływ na górny limit wysokości wymierzenia kary. Stan faktyczny przywołanej w skardze sprawie był więc odmienny i zindywidualizowany, a wynik kontroli sądowej determinowany był konkretną sytuacją innego przedsiębiorcy.
Zdaniem sądu, prawidłowe jest też stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 92b ust. 1 u.t.d. i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Zgodnie z treścią pierwszego przepisu, nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił:
1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, b) rozporządzenia (UE) nr 165/2014, c) Umowy AETR, d) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców;
2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Pojęcie "właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej wynika jedynie, że "W art. 1 pkt 23 zaproponowano nowe przepisy art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Określają one okoliczności ekskulpujące od odpowiedzialności administracyjnej podmiotu wykonującego przewozy drogowe. Na konieczność ograniczania zasady "winy obiektywnej" przez wskazanie takich okoliczności wielokrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjny, jak chociażby w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 1 marca 1994 r. (sygn. akt U. 7/93), gdzie TK stwierdził: "W odniesieniu do kary administracyjnej dla jej wymierzenia musi bowiem wystąpić subiektywny element zawinienia. Podmiot, który nie dopełnia obowiązku administracyjnego, musi więc mieć możliwość obrony i wykazywania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności.". Należy także wskazać, że międzynarodowe orzecznictwo, oceniające instytucję "winy obiektywnej" m.in. pod kątem zgodności z przepisami Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, dopuszcza jej stosowanie pod warunkiem, że: zasada winy obiektywnej jest stosowana w rozsądnych i proporcjonalnych do szkodliwości czynu granicach, zagwarantowana jest możliwość uwolnienia się od winy przez wskazanie okoliczności uniewinniających. Mając na uwadze powyższe argumenty, a także brzmienie przepisu art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) 561/2006, zaproponowano (art. 92b ust. 1 u.t.d.) zakaz nakłania kary na podmiot wykonujący przewozy, jeżeli zapewnił on właściwe i zgodne z ww. rozporządzeniem zasady wynagradzania kierowców oraz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców odpowiednich. Oczywiście nie wyłącza to odpowiedzialności konkretnych osób fizycznych: kierowcy i ewentualnie osoby odpowiedzialnej w firmie (art. 92b ust. 2 u.t.d.)." (druk nr VI.4061).
Powyższa kwestia została też omówiona w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2019 r.
II GSK 3532/17 (wyroki dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) wyjaśnił, że właściwa organizacja i dyscyplina pracy, o której mowa w art. 92b ust. 1 u.t.d., obejmuje nie tylko przeprowadzanie szkoleń pracowników czy niezachęcanie ich, np. w systemie wynagradzania, do naruszania obowiązującego czasu pracy. Obejmuje ona bowiem przede wszystkim stały, wnikliwy nadzór nad zatrudnionymi pracownikami, wykrywanie naruszeń przepisów i stosowną, przewidzianą przepisami prawa pracy reakcję. By móc uchylić się od odpowiedzialności, przewoźnik winien wykazać, że do naruszeń doszło pomimo sprawowania stałego i wnikliwego nadzoru nad zatrudnionymi przez siebie pracownikami, a ich wykrywanie wiąże się ze stosowaniem środków dyscyplinujących przewidzianych w przepisach prawa pracy. Chodzi między innymi o takie dowody, z których wynikałoby, że przedsiębiorca dokonuje analizy tras do klienta w zestawieniu z analizą danych zawartych na kartach kierowców czy analizą danych z tachografów (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 7 grudnia 2017 r., II SA/Sz 1127/17).
Z kolei przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Dla zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest zatem łączne spełnienie dwóch przesłanek: brak wpływu przewoźnika na powstanie naruszenia oraz wystąpienie naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Okolicznościami, o których mowa w tym przepisie mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć.
Co jednak istotne w sprawie, to przewoźnik jest zobowiązany do wykazania, że spełnione zostały przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, zarówno określone w art. 92b ust. 1, jak i w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Ciężar udowodnienia okoliczności egzoneracyjnych wymienionych w tych przepisach spoczywa każdorazowo na podmiocie wykonującym przewóz drogowy, bowiem to on musi wykazać, a nie bez dowodów jedynie wskazać, że dołożył należytej staranności i nie miał wpływu na powstałe naruszenia przepisów transportu drogowego, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie. Chcąc wykazać, że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia, podmiot ten musi podać konkretne okoliczności, które będą w tym zakresie rozważone przez organ. Okoliczności te muszą być wsparte dowodami. Dowody te powinny być zaś dostarczone lub przynajmniej wskazane przez przedsiębiorcę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2021 r., II GSK 1473/18).
Skarżąca Spółka nie przedstawiła wiarygodnych i dostatecznych dowodów wskazujących na spełnienie przesłanek wyłączenia jej odpowiedzialności. Do akt sprawy załączono dokumenty: oświadczenia kierowców m.in. o zapoznaniu się z treścią regulaminu pracy i wynagradzania czy z Systemem Zarządzania Jakością ISO 9001:2008 i z obowiązującymi na stanowisku pracy procedurami, regulamin pracy (dokument przedsiębiorstwa). Dokumenty te nie potwierdzają argumentów skargi, że skarżąca dołożyła wszelkich starań w zakresie przestrzegania przez kierowców przepisów, że podjęła działania dyscyplinujące, a na naruszenia przepisów przez pracowników nie miała żadnego wpływu. Otóż nie ulega wątpliwości, że z samego charakteru wykonywanej działalności przewozowej wynikają ograniczone możliwości sprawowania przez przedsiębiorcę bezpośredniego nadzoru nad kierowcami w trakcie wykonywania przez nich przewozów (por. wyroki NSA z 24 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1618/17; z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 799/17). Niemniej jednak powszechnie dostępne środki techniczne taki nadzór umożliwiają. Ponadto przedsiębiorca ma możliwość przeprowadzania odpowiednich kontroli dokumentów ewidencjonujących wykorzystanie czasu pracy i czasu odpoczynku przez kierowców. Brak skutecznego, a więc eliminującego mogące wystąpić naruszenia, nadzoru nad wykonywaniem przewozów świadczy o tym, że skarżąca nie może skutecznie powołać się na art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2021 r., II GSK 1223/18).
W sprawie, ocena przedłożonych przez spółkę dokumentów (regulaminu pracy oraz oświadczeń kierowców) świadczy o wadliwie działającym systemie kontroli w Spółce. Naruszenia powinny być zauważane przez podmiot kontroli wewnętrznej na bieżąco. W tej sytuacji nie można uznać za przesłankę uzasadniającą odstąpienie od nałożenia kary za naruszenie przepisów, niepopartych dowodami twierdzeń skarżącej Spółki, że jako przedsiębiorca zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów, a odpowiedzialność należy przypisać wyłącznie kierowcom, którzy te naruszenia popełnili. Wymaga podkreślenia, że sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zatrudnianie takich kierowców i stosowanie takich rozwiązań, które będą zapobiegać naruszaniu przepisów przez kierowców. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej z przedsiębiorcy na jego kierowców. Podkreślenia również wymaga, że przedsiębiorca jest zobowiązany zarówno do odpowiedniego zorganizowania pracy przedsiębiorstwa transportowego, w sposób uwzględniający wszystkie określone w przepisach zasady dotyczące prowadzenia tego rodzaju działalności, jak i sprawowania kontroli wykonywania pracy (por. wyrok NSA z 26 lutego 2019 r., II GSK 5380/16, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2019 r., II GSK 4875/16).
O braku skutecznego, a więc eliminującego mogące wystąpić naruszenia nadzoru nad wykonywaniem przewozów świadczy również sama liczba stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń. Jednoznacznie dowodzi ona o niezapewnieniu przez przedsiębiorcę wymaganej dyscypliny pracy i braku bieżącej kontroli nad zatrudnionymi pracownikami. Naruszenia przepisów u.t.d. miały charakter liczny i powtarzalny, zarówno co do rodzaju jak i osób kierujących. To właśnie z tych okoliczności wywieść można tezę odmienną aniżeli skarżąca. Otóż przez wzgląd na skalę oraz zakres (ilościowy i osobowy) stwierdzonych uchybień uprawniony staje się wniosek, że przedsiębiorca nie prowadzi działań przeciwdziałających tego rodzaju naruszeniom, w ramach własnych wewnętrznych procedur. Za tego rodzaju działań prewencyjnych nie można uznać zapoznania kierowców z regulaminem pracy i odebraniem oświadczeń na piśmie od pracowników. Powyższe wskazuje na brak właściwego nadzoru przedsiębiorcy nad swoimi pracownikami. To zaś oznacza, że nie została spełniona przesłanka w postaci zapewnienia przez skarżącą właściwej organizacji i dyscypliny pracy, o której stanowi art. 92b ust. 1 u.t.d.
Nie doszło również do naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Przepis ten wprowadza wymogi bardziej rygorystyczne niż art. 92b ust. 1 u.t.d. Do tego, by uwolnić się od odpowiedzialności, nie wystarczy, by podmiot wykonujący przewozy wykazał właściwą dyscyplinę pracy i poprawny system wynagradzania. Jak podniesiono, musi on bowiem wykazać okoliczności wskazujące, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (obie przesłanki spełnione muszą być kumulatywnie). Sąd podziela stanowisko organu, który prawidłowo uznał, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Na wszystkie zdarzenia Spółka, należycie kontrolując i nadzorując kierowców, a także sama działając w zgodzie z prawem, miała wpływ i mogła je przewidzieć.
Podsumowując, skarżąca w żaden sposób nie wykazała podniesionych w skardze okoliczności, przez co nie można podważyć prawidłowości ustaleń dokonanych w zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 k.p.a. Podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy – art. 77 § 1 k.p.a., oceniając go z zachowaniem zasady wyrażonej w art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji spełnia zaś wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do potwierdzenia poczynionych przez organ ustaleń, które sąd uznaje za prawidłowe, co również odnosi się - jak wyżej podkreślono - do oceny przesłanek uwalniających skarżącą od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia. Nie było zatem podstaw ku temu, by uwzględnić zarzuty natury procesowej, tj. związane z rzekomym uchybieniem przez organ art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem to skarżący nie przedstawił niezbędnych dowodów i wyjaśnień przeciwko ustaleniom organu. W konsekwencji zarzuty skargi należy uznać za gołosłowne, stanowiące wyłącznie wyraz polemiki z uzasadnionym stanowiskiem organu.
Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.