Starosta właściwy do rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego
TL;DR: Starosta – jako organ administracji architektoniczno-budowlanej – jest właściwy do wyegzekwowania obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego, który nie został rozebrany w terminie 180 dni określonym w zgłoszeniu. Obowiązek ten wynika bezpośrednio z art. 29 ust. 1 pkt 7 u.p.b. i podlega egzekucji administracyjnej przez starostę na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 1 u.p.b. oraz art. 3 § 1 u.p.e.a.. Nie ma tu zastosowania tryb samowoli budowlanej z art. 48 u.p.b., ponieważ obiekt został legalnie wzniesiony, a inwestor jedynie nie dokonał rozbiórki w terminie.
1. Dlaczego starosta, a nie PINB – podział kompetencji
Kluczowe rozróżnienie przebiega między administracją architektoniczno-budowlaną (starosta) a nadzorem budowlanym (PINB). NSA wielokrotnie rozstrzygał ten spór kompetencyjny, wskazując starostę jako organ właściwy. W postanowieniu „obowiązek rozbiórki jest obowiązkiem wynikającym bezpośrednio z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji" → II OW 23/22 NSA wskazał Starostę Chełmińskiego. Podobnie w „nie mamy tu do czynienia z samowolą budowlaną w rozumieniu przepisów art. 48, czy też art. 49b ustawy Prawo budowlane" → II OW 16/23 NSA wskazał Starostę Otwockiego. W starszym orzeczeniu „zgodnie z art. 20 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – właściwym w sprawie jest organ samorządowy starosta" → II OSK 1746/06 NSA oddalił skargę kasacyjną, potwierdzając przekazanie sprawy staroście.
2. Czy nierozebrany obiekt tymczasowy to samowola budowlana?
To najczęstszy zarzut starostów w sporach kompetencyjnych – argument, że po upływie 180 dni obiekt staje się samowolą budowlaną, do której właściwy jest PINB. NSA konsekwentnie odrzuca tę argumentację. W „nie można mówić, iż obiekt taki, po upływie terminu, o którym stanowi art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlanego stał się obiektem budowlanym wybudowanym bez wymaganego pozwolenia i będzie miał zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane" → II OW 23/22. Również w „w przypadku wybudowania obiektu tymczasowego podlegającego zgłoszeniu, nie wydaje się nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, gdyż termin rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce obiektu tymczasowego wynika ze zgłoszenia oraz przepisu art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego" → II OW 16/23. Potwierdza to „w sprawie brak przesłanek do wszczęcia postępowania w oparciu o przepisy art. 48, 49b bądź 50 Prawa budowlanego, ponieważ przepisy te dotyczą sytuacji, w których obiekt budowlany wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia" → II SA/Sz 607/05.
3. Tryb egzekucji – obowiązek wynikający z przepisu prawa
Skoro obowiązek rozbiórki wynika bezpośrednio z art. 29 ust. 1 pkt 7 u.p.b., nie jest potrzebna odrębna decyzja nakazująca rozbiórkę. Egzekucja prowadzona jest w trybie u.p.e.a. jako obowiązek niepieniężny. W „obowiązek rozebrania lub przeniesienia w inne miejsce obiektu budowlanego, którego dotyczyło zgłoszenie, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, po upływie terminu 180 dni od jego wybudowania, jest w świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązkiem wynikającym wprost z przepisów ustawy, którego wykonanie nie wymaga wydania decyzji" → II OW 16/23. Starosta jest wierzycielem tego obowiązku, bo przyjął zgłoszenie – tak orzekł NSA w „wierzycielem i organem egzekucyjnym jest starosta, któremu inwestor zgłosił budowę tymczasowego obiektu budowlanego" → II OW 23/22.
4. Różnica między budynkiem a tymczasowym obiektem budowlanym przy egzekucji
Istotne jest prawidłowe zakwalifikowanie obiektu. W „przepis ten dotyczy tylko sytuacji, gdy egzekucja ma na celu spełnienie przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, ma więc charakter Lex Specjalis" → SA/Sz 2070/03 sąd uchylił grzywnę, bo organ błędnie zastosował art. 121 § 5 u.p.e.a. (dotyczący przymusowej rozbiórki budynku) do tymczasowego pawilonu handlowego. Podobnie w „Niedopełnienie przedstawionych obowiązków przez wierzyciela dyskwalifikuje przedmiotowy tytuł wykonawczy z przyjęcia go do realizacji w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym" → II SA/SZ 610/05 sąd uchylił grzywnę z powodu wad formalnych tytułu wykonawczego.
5. Co, gdy obiekt tymczasowy był wzniesiony bez zgłoszenia?
Inaczej wygląda sytuacja, gdy tymczasowy obiekt budowlany został postawiony bez wymaganego zgłoszenia lub był użytkowany dłużej niż 180 dni bez jakiejkolwiek procedury. Wtedy mamy do czynienia z klasyczną samowolą budowlaną i właściwy jest PINB. W „tymczasowy obiekt budowlany nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu przestaje być tymczasowym obiektem budowlanym i należy go uznać za obiekt postawiony bez pozwolenia na budowę" → VII SA/Wa 187/20 sąd potwierdził rozbiórkę w trybie art. 48 p.b. Również w „organy orzekające w postępowaniu instancyjnym przyjęły za podstawę materialnoprawną swoich orzeczeń przepis art. 49 b powoływanej ustawy – Prawo budowlane" → II SA/Wr 242/05 sąd wskazał, że organy muszą prawidłowo zakwalifikować rodzaj robót przed zastosowaniem przepisów o samowoli.
6. Spór kompetencyjny przedwczesny – uwaga praktyczna
NSA w „sporem o właściwość jest sytuacja, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej" → II OW 84/05 oddalił wniosek o rozstrzygnięcie sporu jako przedwczesny, bo organy nie ustaliły jednoznacznie stanu faktycznego. Przed wniesieniem wniosku do NSA organy muszą najpierw ustalić, czy obiekt był legalnie zgłoszony, czy nie – od tego zależy właściwość.
Źródła
Orzeczenia: II OW 23/22 (NSA, 28.09.2022), II OW 16/23 (NSA, 13.07.2023), II OSK 1746/06 (NSA, 28.12.2007), II SA/Sz 607/05 (WSA Szczecin, 19.07.2006), SA/Sz 2070/03 (WSA Szczecin, 07.04.2005), II SA/SZ 610/05 (WSA Szczecin, 01.12.2005), VII SA/Wa 187/20 (WSA Warszawa, 17.09.2020), II SA/Wr 242/05 (WSA Wrocław, 04.07.2006), II OW 84/05 (NSA, 10.03.2006).
Przepisy: art. 29 ust. 1 pkt 7 u.p.b., art. 48 u.p.b., art. 80 ust. 1 pkt 1 u.p.b., art. 3 § 1 u.p.e.a., art. 121 § 5 u.p.e.a.