Krótka odpowiedź (TL;DR)
NSA konsekwentnie oddala zażalenia na odmowę wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja ta nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych i nie wywołuje skutków materialnoprawnych uzasadniających zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a.. Ochronę tymczasową należy ewentualnie poszukiwać na etapie pozwolenia na budowę.
1. Dlaczego decyzja lokalizacyjna nie podlega wstrzymaniu wykonania?
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego jest dopuszczalne, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanka ta dotyczy jednak wyłącznie aktów, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. NSA od lat podkreśla, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie spełnia tego kryterium – nie nakłada na strony obowiązków działania, zaniechania ani nakazu znoszenia zachowania innych podmiotów. Jak wskazał NSA: „Decyzja taka nie wywołuje skutków materialnoprawnych, jak również nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia prac budowlanych." → II OZ 1188/18. Podobnie w „Nie kreuje ona bowiem po stronie podmiotów żadnych praw i obowiązków nadających się do wykonania, mogących podlegać egzekucji." → II OZ 601/13. W konsekwencji wstrzymanie wykonania takiej decyzji jest bezprzedmiotowe.
2. Czy możliwość ubiegania się o pozwolenie na budowę uzasadnia wstrzymanie?
Skarżący często argumentują, że decyzja lokalizacyjna kreuje prawo inwestora do wystąpienia o pozwolenie na budowę, a więc jest etapem realizacji inwestycji. NSA konsekwentnie odrzuca tę argumentację. W „Decyzja nie uprawnia do przystąpienia do realizacji inwestycji, bowiem jest wydawana na pierwszym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego." → II OZ 693/22. Sąd wyraźnie stwierdza, że sama obawa przyszłych aktów administracyjnych nie uzasadnia wstrzymania: „Sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia inwestycji nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji." → II OZ 1188/18. Potwierdził to również „Sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia inwestycji nie stanowi natomiast okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji." → II OZ 233/24.
3. Kiedy NSA dopuszcza wstrzymanie – pozwolenie na budowę jako właściwy etap
NSA wskazuje, że właściwym momentem na ubieganie się o ochronę tymczasową jest etap pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych. W „Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy terenu, nie uprawnia do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych. Takie skutki wywiera dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę." → II OSK 2033/23. Podobnie w „Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy terenu nie uprawnia do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych." → II OZ 11/24. NSA podkreśla, że ewentualne niebezpieczeństwa należy upatrywać na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego.
4. Ciężar uprawdopodobnienia przesłanek przez skarżącego
Na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a.. Argumenty ogólnikowe, bez wskazania konkretnych zagrożeń, są niewystarczające. W „nie można stwierdzić na tym etapie postępowania zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków." → II OZ 501/23. NSA podkreśla, że nawet powoływanie się na zagrożenie dla zdrowia czy spadek wartości nieruchomości nie wystarczy, gdy skutki te nie wynikają bezpośrednio z wykonania decyzji lokalizacyjnej. W „Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi praw do terenu, nie przesądza, czy opisane w niej przedsięwzięcie zostanie zrealizowane, w szczególności nie uprawnia do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych." → II OZ 1943/25.
5. Czy sąd bada legalność decyzji na etapie wniosku o wstrzymanie?
Nie. Postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania ma charakter incydentalny i służy wyłącznie ocenie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a.. Jak wskazał NSA w „nieuprawnionego „przedsądu"" → II OSK 2033/23 – ocena legalności zaskarżonej decyzji należy do etapu merytorycznego rozpoznania skargi. Podobnie w „sąd administracyjny oceniając zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie jest uprawniony do weryfikacji zarzutów kwestionujących jej legalność." → II OZ 1943/25.
6. Wyjątek – gdy decyzja lokalizacyjna wywołuje skutki materialnoprawne
Warto zaznaczyć, że NSA w II OZ 233/24 częściowo skorygował argumentację WSA, przyznając: „przedmiotowa decyzja wywołuje skutki materialnoprawne w postaci ukształtowania warunków lokalizacji inwestycji oraz uprawnia inwestora do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji umożliwiającej realizację danego przedsięwzięcia budowlanego." → II OZ 233/24. Niemniej NSA podtrzymał, że same te okoliczności nie wpływają bezpośrednio na prawa i obowiązki skarżących w sposób uzasadniający wstrzymanie wykonania decyzji lokalizacyjnej.
Źródła:
- II OZ 1188/18 (NSA, 27.11.2018)
- II OZ 601/13 (NSA, 17.07.2013)
- II OZ 693/22 (NSA, 29.11.2022)
- II OSK 2033/23 (NSA, 05.10.2023)
- II OZ 11/24 (NSA, 30.01.2024)
- II OZ 233/24 (NSA, 16.05.2024)
- II OZ 501/23 (NSA, 12.09.2023)
- II OZ 1943/25 (NSA, 18.12.2025)
- art. 61 § 3 p.p.s.a.
- art. 28 ust. 1 u.p.b.
- art. 54 u.p.z.p.